基于公共產(chǎn)品供給視角看農(nóng)村社會保障制度的完善

戚謝文靜，陳子月

（南昌大學(xué)公共管理學(xué)院，南昌 330031）

1 引言

社會保障制度，屬于國家公共產(chǎn)品，具有一定的公共物品屬性，是公共資源在公共領(lǐng)域的調(diào)配。然而長期受我國社會保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，使得我國農(nóng)村社會保障一直徘徊在社會保障體系的邊緣區(qū)。[1]相對城鎮(zhèn)社會保障水平而言，存在保障程度低、資金供給缺乏和管理不規(guī)范等問題，與2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)具有較大差距。因此，本文從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給角度出發(fā)，分析中國農(nóng)村社會保障的實(shí)際情況，探討完善農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建路徑。

2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

公共產(chǎn)品供給實(shí)質(zhì)上是如何分配社會公共資源的問題。隨著我國經(jīng)濟(jì)的疾速發(fā)展和一系列惠農(nóng)政策的積極推行，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給已經(jīng)取得明顯改進(jìn)。但仍然不能忽略當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍然存在著諸多問題。

2.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足

在工業(yè)化初期實(shí)行的“大力發(fā)展重工業(yè)”戰(zhàn)略，使得大量農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)向投入工業(yè)發(fā)展中，同時為了鞏固新中國政權(quán)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，又推行“戶籍制度”限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)自由流動。自此，城市和農(nóng)村之間構(gòu)筑起一道高墻，形成了城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟(jì)模式”，并在中國根深蒂固，直接導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺。社會保障的有效供給主要來源于資金的暢通性、穩(wěn)定性和有效性，極大程度地依賴國家財(cái)政的支援。隨著我國行政與財(cái)政體制的改革，使得原來許多由中央或省級政府承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任轉(zhuǎn)交給縣、鄉(xiāng)政府。但因?yàn)榭h、鄉(xiāng)政府大多本身就財(cái)政收入緊張，又缺乏對外部資金注入的鼓勵支持，因而使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量缺乏。

2.2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制不合理

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的不合理之處主要體現(xiàn)在供給主體單一和決策機(jī)制單向兩個方面。首先，受傳統(tǒng)思想文化、歷史因素以及公共產(chǎn)品本身特性的影響，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給始終由政府控制，其他社會組織、外來資本都無法大量進(jìn)入公共產(chǎn)品市場中，政府已經(jīng)無法繼續(xù)滿足農(nóng)村社會的發(fā)展要求。其次，我國政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上實(shí)行“自上而下”的決策方式?；鶎诱刹康钠萌∠?qū)伯a(chǎn)品的供給起主導(dǎo)作用，更多地關(guān)注時間周期短、見效快的“政績工程”，而普通農(nóng)民喪失了通暢表達(dá)需求的話語權(quán)，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供需嚴(yán)重不符。

2.3 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)量較低

受城鄉(xiāng)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)別的影響，城市公共產(chǎn)品供給數(shù)量多、品種豐富，而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)量較低、種類匱乏。一方面集中表現(xiàn)為供給產(chǎn)品地區(qū)結(jié)構(gòu)差異，不同的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)出明顯的對比，與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品則比較單調(diào)、匱乏。另一方面則集中表現(xiàn)為供給總量難以滿足需求。由于城市財(cái)政支持豐厚，能夠提供數(shù)量充足、種類完備的公共產(chǎn)品，而基層政府供給的農(nóng)村公共產(chǎn)品大多停留在以滿足基本生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等基礎(chǔ)生產(chǎn)生活需求水平階段，這與當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)下農(nóng)民希望實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展繁榮、村民生活富裕的迫切需求是完全矛盾的。

3 完善農(nóng)村社會保障制度的必要性

在當(dāng)前社會主義新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際需求背景下，并結(jié)合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度已然成為建立和完善農(nóng)村社會保障制度的必要途徑。因此建立和完善農(nóng)村社會保障制度有利于真正賦予農(nóng)民國民待遇，切實(shí)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活水平，消解公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)二元供給結(jié)構(gòu)，具有非常重要的價(jià)值。

首先，完善農(nóng)村社會保障制度有利于實(shí)現(xiàn)社會公平的公共要求。理想的社會保障制度應(yīng)該是公平與效率的有機(jī)結(jié)合，是全體公民平等地享受較高水平的社會保障待遇。但是由于我國社會保障制度誕生于上世紀(jì)末，相較西方國家而言我國社會保障制度起步較晚，明顯無法適應(yīng)當(dāng)前飛快發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會需要。而過大的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距使得城鄉(xiāng)在社會保障問題上的非公平現(xiàn)象更加突出。不同地區(qū)的農(nóng)保制度在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府補(bǔ)貼、保障水平等方面不統(tǒng)一，差別比較明顯。在被征地農(nóng)保方面，部分地區(qū)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)僅僅相當(dāng)于5年的農(nóng)民人均純收入和當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工1.2年的平均工資，而且農(nóng)村社會保障水平低，城鄉(xiāng)差距大，很多地方甚至還沒有做到農(nóng)村低保應(yīng)保盡保。

其次，完善農(nóng)村社會保障制度有利于推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)動力，縮小城鄉(xiāng)貧富差別。用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、公平共享的思路指導(dǎo)社會保障的制度建設(shè)，朝著實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的方向完善社會保障制度，有利于縮小城市居民和農(nóng)村居民的相對差距。此外，完善的社會保障制度能夠充分刺激農(nóng)村消費(fèi)、擴(kuò)大生產(chǎn)內(nèi)需、拉動經(jīng)濟(jì)增長，是落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要路徑，對維護(hù)社會穩(wěn)定具有重要作用。

4 完善農(nóng)村社會保障制度的對策和建議

改革和完善農(nóng)村社會保障制度，既是維護(hù)最廣大農(nóng)民群眾的根本利益的必然要求，也是我國實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的重要路徑，對于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，社會和諧具有極大的重要意義。因此，基于我國當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會實(shí)際情況，就完善社會保障制度的建設(shè)，從三個方面提出以下一些建議與思考：

4.1 建立穩(wěn)定、多元的農(nóng)村社會保障籌資機(jī)制

農(nóng)村社會保障制度的最大難題是資金籌集缺口大、渠道狹窄、形式單一，構(gòu)建穩(wěn)固的、多元化的農(nóng)村社會保障籌資機(jī)制，已經(jīng)成為緩解基層政府財(cái)政壓力的必要方式。一方面，要加大政府財(cái)政投入的“領(lǐng)頭羊”效應(yīng)，積極鼓勵支持農(nóng)民參與社會保障。并隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化而動態(tài)調(diào)整對農(nóng)村保障的投入，實(shí)現(xiàn)“物價(jià)漲，低保標(biāo)準(zhǔn)漲”的實(shí)時動態(tài)平衡。另一方面要合理規(guī)劃中央和地方財(cái)政分擔(dān)比例，根據(jù)不同地區(qū)的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，有意識地向財(cái)力落后，人口壓力大的地區(qū)傾斜財(cái)政支持。

4.2 推進(jìn)合理、科學(xué)的農(nóng)村社會保障相關(guān)制度建設(shè)

一是要根據(jù)地區(qū)差異的實(shí)際，科學(xué)設(shè)計(jì)農(nóng)村社會保障各項(xiàng)制度，有重點(diǎn)有規(guī)劃地實(shí)行社會保障制度建設(shè)，以新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為重點(diǎn)，逐步推進(jìn)制度統(tǒng)一、保障水平合理、相互協(xié)調(diào)且互為補(bǔ)充的農(nóng)村社會保障體系。二是要加快相關(guān)制度建設(shè)與落實(shí)的腳步。根據(jù)農(nóng)村實(shí)際需求，圍繞農(nóng)民最關(guān)注的生活保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等實(shí)際需求，加快出臺相關(guān)制度，增強(qiáng)農(nóng)村社會保障水平，更好地規(guī)范農(nóng)村各項(xiàng)社會保障工作。

4.3 加強(qiáng)部門合作和資源共享，完善保障機(jī)制管理工作

農(nóng)村社會保障制度不是一項(xiàng)單一的經(jīng)濟(jì)制度，而是一項(xiàng)事關(guān)民生的系統(tǒng)性工程，需要經(jīng)過科學(xué)設(shè)計(jì)與各方形成合力完善保障機(jī)制。一是要加強(qiáng)人保、衛(wèi)生、民政、財(cái)政等多個部門的協(xié)調(diào)與合作，集結(jié)多方力量，提高經(jīng)辦能力水平，加強(qiáng)工作實(shí)際效率和工作質(zhì)量。二是要加強(qiáng)落實(shí)社會保障資金的監(jiān)督和管理，規(guī)范資金使用的程序，嚴(yán)格審批監(jiān)管過程，確保農(nóng)保資金的最大化安全使用。三是要緊隨時代發(fā)展潮流，加強(qiáng)信息化建設(shè)，將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)村社會保障工作中，利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化管理，增加農(nóng)保工作的透明度和公開度，嚴(yán)格遵循公開、公正原則，以便擴(kuò)大信息服務(wù)范圍，便利不同部門協(xié)調(diào)工作，也加強(qiáng)對社保工作的監(jiān)督力度。

5 結(jié)語

總之，農(nóng)村社會保障制度的建立與完善是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)性工程，如何完善和發(fā)展農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況也是當(dāng)前我國要建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一項(xiàng)重要工作?；谵r(nóng)村公共產(chǎn)品供給視角來探究我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)狀況，為解決現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會保障問題提供重要的解決路徑，在構(gòu)建和完善中國農(nóng)村社會保障體系中發(fā)揮著重要的作用。