對當(dāng)前縣區(qū)財政收支矛盾的思考
——以盤錦遼東灣新區(qū)為例

張曉靜

（盤錦市遼東灣新區(qū)財政金融局，遼寧 盤錦 124000）

1 引言

遼東灣新區(qū)財政收支矛盾日趨突出,如何應(yīng)對財政收支矛盾尖銳和資金壓力日趨突出難題,成為擺在各級財政部門面前突出的問題。下面以盤錦遼東灣新區(qū)為例，簡要分析近年來財政運行中存在的主要問題及困難，并從收入、支出以及財政預(yù)算管理等方面研究化解財政收支矛盾的對策思路。

2 存在的主要問題及原因分析

2.1 財政收入自給率偏低，稅負較高

遼東灣新區(qū)形成稅收收入的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，在糧食加工、裝備制造類項目仍未投產(chǎn)前，仍然極大依賴石化加工企業(yè)的稅收貢獻，各重點石化企業(yè)形成公共財政預(yù)算收入占總體稅收收入的60%以上，如果以后年度石化產(chǎn)品出現(xiàn)市場不景氣，產(chǎn)品價格走低，將對遼東灣新區(qū)的稅收收入產(chǎn)生極不利的影響。

在招商引資過程中，多家在談意向企業(yè)向我們提出將各稅種和土地出讓金的地方留成部分予以返還，但經(jīng)過了解，寧波等東部發(fā)達地區(qū)除中央共享部分外無其他上解，我們與之相比實際稅負仍然較高，這勢必影響了遼東灣新區(qū)招商引資工作的開展。經(jīng)初步測算，2018年需向省上解4億元，2019年需向省上解4.8億元，2020年需向省上解5.8億元，2021年需向省上解7.1億元。

2.2 剛性支出數(shù)額巨大

①“三?！敝С鲈鲩L較快。隨著國家各項支出政策的不斷出臺，工資、運轉(zhuǎn)、基本民生等剛性支出均按國家標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，新增“三保”支出及其總量不斷攀升。一是工資保障方面，遼東灣新區(qū)按照“先生活、后生產(chǎn)”的原則，按照國家最低標(biāo)準(zhǔn)安排工資福利支出，確保職工合法權(quán)益；二是隨著遼東灣新區(qū)的不斷建設(shè)發(fā)展，市政養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)清掃、垃圾清運、污水處理等公共運行成本已成為當(dāng)前遼東灣新區(qū)一個較重的負擔(dān)；三是民生保障支出增長迅猛。近幾年，民生保障類支出普遍呈現(xiàn)新增項目多、數(shù)額大、提標(biāo)頻繁的特點，有的項目調(diào)整頻率之快數(shù)額之大遠遠大于地方財力增長的速度，使得遼東灣新區(qū)財政的收支矛盾加劇，形成較大的財力缺口。②政府債務(wù)負擔(dān)尤其沉重。遼東灣新區(qū)仍處于開發(fā)建設(shè)的初期，因大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入而產(chǎn)生的還本付息、動拆遷和工程款支付的資金壓力巨大。近兩年，通過爭取遼寧省發(fā)行的地方政府債券資金初步實現(xiàn)了“以時間換空間”的債務(wù)風(fēng)險后移，但是目前遼東灣新區(qū)招商引資的項目仍處于建設(shè)投產(chǎn)初期，對遼東灣新區(qū)的稅收貢獻尚未充分釋放，遼東灣新區(qū)自有財力無法完全滿足償還債務(wù)的需要。

2.3 績效管理與預(yù)算編制銜接不夠緊密

部門預(yù)算編制質(zhì)量和項目績效的考核機制尚未建立，績效評價結(jié)果未得到充分利用。由于財政部門與其他部門的職能和分工不同，財政部門很難準(zhǔn)確了解各部門全年所需的資金額度。另一方面各部門為了確保自己的資金使用，往往在年初編制預(yù)算時從自身利益出發(fā)過高預(yù)估某些項目。財政雖進行了一些削減，但有些項目的資金預(yù)算仍然高于實際需要，造成部門預(yù)算調(diào)整過大。而部門預(yù)算改革已推廣多年，部門預(yù)算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預(yù)算的差異程度有多大，卻鮮有人對此進行詳細考究。年初部門預(yù)算編制中項目經(jīng)費雖單獨編制，但多數(shù)部門未單獨歸集項目支出，而是與日常公用經(jīng)費中的會議費、購置費、業(yè)務(wù)費等相混淆。造成實際的項目支出難以歸集，部門預(yù)算也失去了約束效力。在具體編制過程中，由于各部門項目缺乏可比性，可行性論證專業(yè)性較強，因此財政對其預(yù)算安排項目的實施過程及其完成結(jié)果進行績效考核也存在一定難度。[1]

3 緩解財政收支矛盾的對策和建議

3.1 大力增收減支，夯實基礎(chǔ)性工作

遼東灣新區(qū)收支矛盾的主要問題是債務(wù)還本付息壓力巨大，為了能按時償還債務(wù)，一是全力狠抓財政收入，保障償債資金來源穩(wěn)定。從本質(zhì)上講，政府債務(wù)的主要成因是收支矛盾，債務(wù)風(fēng)險的化解依然要靠穩(wěn)定的財政收入作為保障。因此，必須努力克服經(jīng)濟下行壓力影響，按照“穩(wěn)固壯大基礎(chǔ)財源、培育做強新興財源、強化收入征收管理”的思路，采取主動協(xié)調(diào)解決國地稅等收入部門困難、主動加強重點財源企業(yè)服務(wù)、主動向上匯報爭取的方法措施，不斷增加財政收入。二是大力壓減一般性項目支出，嚴(yán)格控制新增債務(wù)規(guī)模。按照厲行節(jié)約、反對浪費的原則和國務(wù)院“約法三章”要求，從嚴(yán)控制經(jīng)費類支出，保障續(xù)建和民生項目資金需求，壓減城市建設(shè)類項目支出預(yù)算，杜絕樓堂管所等一般項目支出預(yù)算安排。三是新增財力優(yōu)先保障清償?shù)狡趥鶆?wù)，減少新增債務(wù)融資規(guī)模，逐步消化存量債務(wù)。

3.2 爭取上級政策傾斜，加大扶持力度

①通過借鑒東部發(fā)達地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，并結(jié)合遼東灣新區(qū)的發(fā)展實際，建議上級財政對遼東灣新區(qū)除中央分享的稅收外，地方財政一般預(yù)算收入金額全額留存。土地收益提取上解省部分的教育基金、水利基金、保障房基金，不再上解，用于支持遼東灣新區(qū)建設(shè)。②對于債務(wù)系統(tǒng)內(nèi)已置換成地方政府債和未置換完成的存量債務(wù)產(chǎn)生的利息，省財政每年給予一定比例的貼息。同時，對于到期的地方政府債能夠通過續(xù)貸實現(xiàn)借新還舊，以緩解遼東灣新區(qū)償債壓力，為遼東灣新區(qū)騰出資金用于重點項目建設(shè)創(chuàng)造條件。

3.3 推進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，培植壯大財源

推進遼東灣新區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展，進一步支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；支持產(chǎn)業(yè)升級，積極爭取各項優(yōu)惠政策；通過專項補助資金及產(chǎn)業(yè)扶持資金等方式大力扶持企業(yè)發(fā)展，大力培植和壯大稅源。統(tǒng)籌整合財政專項資金，積極爭取國家項目資金支持；探索不同方式的融資模式，吸引更多金融資本，引領(lǐng)和帶動更多的社會資本投向遼東灣新區(qū)建設(shè)。

3.4 強化政府債務(wù)管控，防范化解債務(wù)風(fēng)險

穩(wěn)步管控存量項目還款，對存量到期的項目融資，提前研究綜合施策，一筆項目一種對策；采取無本續(xù)貸、先發(fā)行后替換的針對性辦法，延緩到期還本壓力；加大直接融資力度，重點推進債券發(fā)行；加大多元債券市場融資，做到多種債券產(chǎn)品錯時互補發(fā)行；積極推進發(fā)改委系統(tǒng)企業(yè)債、項目收益?zhèn)?；下大力氣突破銀行間市場中期票據(jù)、定向債務(wù)工具的發(fā)行；研究謀劃發(fā)行證監(jiān)會系統(tǒng)的公司債，“北交所”債權(quán)融資計劃等；密切關(guān)注銀行信貸政策、跟蹤監(jiān)管政策的力度和方式變化、跟蹤銀行等金融機構(gòu)的信貸政策的變化；關(guān)注新品種的投放，確保第一時間抓住政策窗口期；積極爭取新增專項債券，通過爭取土地儲備項目專項債券加快推進遼東灣新區(qū)西擴工業(yè)區(qū)和起步區(qū)項目建設(shè)，促進世界級石化產(chǎn)業(yè)基地基礎(chǔ)設(shè)施配套和功能完善。

3.5 提高預(yù)算編制質(zhì)量，建立統(tǒng)籌規(guī)劃長效機制

一是深化預(yù)算編制改革。采用零基預(yù)算方式編制部門預(yù)算，摒棄傳統(tǒng)的基數(shù)法，以當(dāng)年財力為資金分配基礎(chǔ)，以當(dāng)年社會經(jīng)濟和各項事業(yè)發(fā)展的實際需要為分配依據(jù)，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。二是不斷強化預(yù)算約束。預(yù)算編制、執(zhí)行等全過程使用財政綜合管理信息系統(tǒng)，并與國庫集中支付系統(tǒng)對接，實現(xiàn)預(yù)算編制剛性約束。三是深化預(yù)算管理制度改革。建立健全部門預(yù)算、綜合預(yù)算等管理制度，完成年度部門預(yù)算公開，切實提高資金分配的科學(xué)性、公平性和公開性；調(diào)整區(qū)本級部門預(yù)算公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)，增強預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性；認(rèn)真做好2018年預(yù)算編制要求的經(jīng)濟分類改革工作，確保政府預(yù)算和部門預(yù)算嚴(yán)格對應(yīng)、有效銜接。