行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)問題研究
——以上海市松江區(qū)市場監(jiān)督管理局為例

陳倩惠

（上海東華大學(xué)行政管理學(xué)院，上海 201620）

1 我國公務(wù)員培訓(xùn)發(fā)展現(xiàn)狀分析

1.1 公務(wù)員培訓(xùn)的基本概念

公務(wù)員培訓(xùn)是指根據(jù)公務(wù)員工作職責(zé)要求和提高公務(wù)員素質(zhì)的需求，國家建立專門的公務(wù)員培訓(xùn)機構(gòu)，對公務(wù)員進行分級分類培訓(xùn)，其中專門的公務(wù)員培訓(xùn)機構(gòu)主要是國家行政學(xué)院和地方行政學(xué)院。公務(wù)員的培訓(xùn)情況、學(xué)習(xí)成績也是公務(wù)員任職、晉升的依據(jù)之一。通過對公務(wù)員的職前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)和后備干部培訓(xùn)，提高廣大公務(wù)員素質(zhì)和技能，以應(yīng)對知識經(jīng)濟時代對政府提出的種種挑戰(zhàn)，大大提高政府的工作效率，促進國家行政管理科學(xué)化。

綜上所述，公務(wù)員培訓(xùn)是政府部門開發(fā)現(xiàn)有人力資源和提高公務(wù)員素質(zhì)的基本途徑，通過培訓(xùn)提高公務(wù)員工作及學(xué)習(xí)能力，同時滿足實現(xiàn)政府部門發(fā)展目標。

1.2 人力資源管理理論視角下的我國公務(wù)員培訓(xùn)的發(fā)展現(xiàn)狀、問題和缺陷

1.2.1 我國公務(wù)員培訓(xùn)發(fā)展現(xiàn)狀

我國公務(wù)員培訓(xùn)根本目標是提高公眾對政府執(zhí)政的滿意程度，主要是指公眾對政府和公務(wù)員工作的評價。為了更好地實現(xiàn)“執(zhí)政為民”的工作理念，我國于1993年全面實行公務(wù)員制度，并逐漸建立了一套現(xiàn)代化的公務(wù)員培訓(xùn)體制。一是建立公務(wù)員培訓(xùn)的法律體系：2006年頒布《公務(wù)員法》，2008年頒布《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定（暫行）》，2010年印發(fā)《2010—2020年干部教育培訓(xùn)改革綱要》，2015年頒布《干部教育培訓(xùn)工作條例》。二是形成自上而下的培訓(xùn)機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)：以黨校為中心，從中央到地方，形成了一套自上而下的公務(wù)員培訓(xùn)機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。三是豐富培訓(xùn)方式及內(nèi)容：隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)視頻等培訓(xùn)方式逐漸普及，培訓(xùn)內(nèi)容也更加多樣化，主要體現(xiàn)于干部網(wǎng)絡(luò)在線學(xué)習(xí)培訓(xùn)等。

1.2.2 我國公務(wù)員培訓(xùn)存在問題和缺陷

結(jié)合當前社會發(fā)展、國情需求、經(jīng)濟形勢及公務(wù)員職位需求多方面因素來看，特別是我國深化機構(gòu)和行政體制改革后，對公務(wù)員隊伍建設(shè)提出了新的要求，現(xiàn)階段公務(wù)員培訓(xùn)主要存在如下問題：一是培訓(xùn)需求不貼近崗位需求。由于在培訓(xùn)前期，缺乏對各系統(tǒng)內(nèi)公務(wù)員崗位實際需求分析，導(dǎo)致培訓(xùn)知識與公務(wù)員崗位工作聯(lián)系不密切，無法做到履行崗位職責(zé)、服務(wù)基層群眾的本領(lǐng)。二是培訓(xùn)內(nèi)容缺乏針對性、實用性。隨著我國行政機構(gòu)力量的重心下移，基層政府部門承擔著越來越多的職能。公務(wù)員培訓(xùn)不僅僅包括國家政策法規(guī)、思想道德理論的學(xué)習(xí)，更應(yīng)該從公務(wù)員崗位實際出發(fā)，針對性地滿足崗位的差異化需要。三是培訓(xùn)評估機制不夠健全，激勵作用較弱。雖然存在將培訓(xùn)學(xué)習(xí)成績納入晉升考核依據(jù)的規(guī)定，但并沒有配套的實施細則與制度這就造成公務(wù)員的晉升考核與培訓(xùn)效能嚴重脫節(jié)，培訓(xùn)結(jié)構(gòu)考核形式化。此外，由于公務(wù)員培訓(xùn)激勵機制不健全，培訓(xùn)學(xué)習(xí)效果與其獎懲升降不關(guān)聯(lián)，在職位晉升方面的空間有限，導(dǎo)致公務(wù)員喪失學(xué)習(xí)動力，缺乏學(xué)習(xí)積極性與主動性，嚴重影響著公務(wù)員的培訓(xùn)質(zhì)量，從而影響著公務(wù)員工作潛能的發(fā)揮，浪費了大量的培訓(xùn)資源。

1.3 行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)的發(fā)展現(xiàn)狀、問題和前景

2016年7月14日，我國頒布了《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，地方相繼出臺了關(guān)于建設(shè)行政執(zhí)法類公務(wù)員隊伍的相關(guān)規(guī)定，完善了我國行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)的法律體系。同時，由地方公務(wù)員局牽頭，各行政執(zhí)法類部門積極配合，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，通過不斷充實、豐富培訓(xùn)內(nèi)容，適應(yīng)新形勢下我國行政執(zhí)法類工作。但我國行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)也存在著一些問題，主要表現(xiàn)在：一是缺乏培訓(xùn)需求調(diào)查。培訓(xùn)規(guī)劃沒有將執(zhí)法類部門戰(zhàn)略與執(zhí)法類公務(wù)員個人需要有效結(jié)合，對執(zhí)法類公務(wù)員的培訓(xùn)需求缺少有效調(diào)查研究。二是培訓(xùn)開發(fā)刻板固化。培訓(xùn)機構(gòu)主要是黨校和行政學(xué)院，缺少市場化、差異化、個性化培訓(xùn)模式。培訓(xùn)方式缺乏吸引力，致使培訓(xùn)效果無法達到預(yù)期要求。三是培訓(xùn)評估粗放。培訓(xùn)局限于在培訓(xùn)結(jié)束后對培訓(xùn)人員學(xué)習(xí)成果的考核，不能很好地起到激勵約束作用，影響了公務(wù)員培訓(xùn)的積極性。

我國行政執(zhí)法類公務(wù)員群體的能力素質(zhì)與職業(yè)化、專業(yè)化行政執(zhí)法隊伍建設(shè)要求之間尚存在一定的距離。因此，為了更好地適應(yīng)時代發(fā)展，加強執(zhí)行執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)已經(jīng)迫在眉睫，也是提高我國政府行政服務(wù)水平、提升行政效率、促進黨的執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。

2 我國公務(wù)員分類改革視角下行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)現(xiàn)狀分析

2.1 我國公務(wù)員分類改革的基本概念、發(fā)展現(xiàn)狀和前景

公務(wù)員分類管理制度是指按照一定的標準對公務(wù)員進行劃分，它為人事管理提供科學(xué)依據(jù)。在我國公務(wù)員分類就是指公務(wù)員職位分類。

我國在1978年后,根據(jù)經(jīng)濟、政治體制全面改革的要求,決定建立國家公務(wù)員制度并實行職位分類管理制度。1993年，國務(wù)院頒布《國家公務(wù)員暫行條例》，第8條規(guī)定“國家行政機關(guān)實行職位分類管理制度”。2006年，《國家公務(wù)員法》頒布,第14條規(guī)定“公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。國務(wù)院根據(jù)本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設(shè)其他職位類別。[1]”2016年7月14日，中辦國辦印發(fā)的《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，對行政執(zhí)法類公務(wù)員分別制定了職位設(shè)置、職務(wù)升降、培訓(xùn)等方面的規(guī)定。設(shè)立行政執(zhí)法類職務(wù)可以更好的落實執(zhí)法責(zé)任追究制，更好的激勵一線執(zhí)法公務(wù)員。

我國公務(wù)員分類管理制度已經(jīng)基本建立，它充分反映了我國的國情，基本上適應(yīng)了我國現(xiàn)階段公務(wù)員任用與管理的現(xiàn)實。這種以法規(guī)的形式確立的分類管理方法，對于公務(wù)員分類管理制度的完善十分有益。但是,我國公務(wù)員分類改革正處于不斷探索、改進的階段，需要根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展與社會政治變化的實際，不斷調(diào)整與完善的過程。

2.2 公務(wù)員分類改革視角下行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)與傳統(tǒng)公務(wù)員培訓(xùn)的區(qū)別

《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》第二十條，對行政執(zhí)法類公務(wù)員的培訓(xùn)做出了規(guī)定：“行政執(zhí)法類公務(wù)員應(yīng)當接受初任培訓(xùn)、專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)、在職培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容側(cè)重職業(yè)道德、工作所必需的法律知識、執(zhí)法技能和應(yīng)對突發(fā)事件能力等”。從實踐來看，我國行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)與傳統(tǒng)公務(wù)員培訓(xùn)區(qū)別在于：一是培訓(xùn)形式特殊性。行政執(zhí)法類公務(wù)員初任培訓(xùn)分為初任集中培訓(xùn)和專業(yè)知識技能培訓(xùn)兩個階段。其中集中培訓(xùn)采取封閉模式，進行統(tǒng)一培訓(xùn)，建立半軍事化培訓(xùn)基地，注重加強體能素質(zhì)、綜合能力、專業(yè)技能等方面的培訓(xùn)。二是培訓(xùn)內(nèi)容多樣化。培訓(xùn)內(nèi)容包括：公共知識、基礎(chǔ)法律知識、專業(yè)知識和作風(fēng)紀律等四個模塊。同時開展線上培訓(xùn)和線下培訓(xùn)相結(jié)合的模式，階段性滿足行政執(zhí)法類公務(wù)員的崗位要求。

3 行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)現(xiàn)狀分析——以上海市松江區(qū)市場監(jiān)督管理局為例

3.1 行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)基本現(xiàn)狀

2014年，上海市場監(jiān)督管理部門正式成立。2015年底，上海市松江區(qū)啟動了市場監(jiān)督行政執(zhí)法類公務(wù)員改革試點，行政執(zhí)法類培訓(xùn)作為一次全新的嘗試，基本現(xiàn)狀如下：一是建立配套法規(guī)，加強隊伍建設(shè)[2]。上海市出臺了《上海市行政執(zhí)法類公務(wù)員隊伍能力建設(shè)三年行動計劃（2016-2018）》，切實提高行政執(zhí)法類公務(wù)員隊伍建設(shè)。二是整合培訓(xùn)機構(gòu)，優(yōu)化師資隊伍。由上海市公務(wù)員主管部門牽頭抓總，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各區(qū)縣市場監(jiān)督管理部門系統(tǒng)負責(zé)課程開發(fā)、師資選派、專業(yè)培訓(xùn)，各區(qū)縣行政學(xué)院、干部培訓(xùn)機構(gòu)具體負責(zé)教學(xué)工作。根據(jù)市場監(jiān)督管理部門行政執(zhí)法類公務(wù)員崗位特點和能力建設(shè)需要，開發(fā)培訓(xùn)核心課程，設(shè)立實訓(xùn)基地。三是創(chuàng)新培訓(xùn)手段，推進分類培訓(xùn)。初步探索行政執(zhí)法類公務(wù)員分類培訓(xùn)的管理模式，加強組織管理，探索上下聯(lián)動、有分有合的管理模式。單獨進行封閉式集中培訓(xùn)，實行“兩證”合一培訓(xùn)，即初任培訓(xùn)和行政執(zhí)法培訓(xùn)。同時推進線上模式培訓(xùn)，研發(fā)完成在線學(xué)習(xí)平臺、微信平臺等模式培訓(xùn)，加強基層一線執(zhí)法類公務(wù)員專業(yè)技能培訓(xùn)，以提升綜合執(zhí)法能力。

3.2 行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)存在問題及原因分析

隨著行政體制改革，行政執(zhí)法類部門的職能下沉，上海市松江市場監(jiān)督管理部門不斷根據(jù)政府的發(fā)展戰(zhàn)略改變培訓(xùn)戰(zhàn)略，但同時也存在著一些問題：一是培訓(xùn)戰(zhàn)略目標不夠清晰。行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)目的是基層綜合能力提升，以培養(yǎng)全科型基層領(lǐng)導(dǎo)干部為目標，卻缺少相關(guān)的評價體系和制度。同時行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)應(yīng)側(cè)重于執(zhí)法技能和應(yīng)對突發(fā)事件，但實際偏重于職業(yè)道德與法律知識。二是培訓(xùn)需求與培訓(xùn)內(nèi)容脫節(jié)。執(zhí)法類崗位培訓(xùn)具有明顯特點，強調(diào)專業(yè)性，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)結(jié)合各自崗位職能需求而定。實際培訓(xùn)內(nèi)容卻流于形式上的改變，與日常執(zhí)法工作無法融會貫通，缺少更深度、專業(yè)的崗位培訓(xùn)。三是培訓(xùn)評估納入績效考核效果甚微。缺乏培訓(xùn)考核管理與結(jié)果運用，沒有將行政執(zhí)法類公務(wù)員的參訓(xùn)情況，作為個人年度考核和職務(wù)晉升的重要依據(jù)。

存在以上問題，分析原因主要有：一是培訓(xùn)制度缺少差異化制定。行政執(zhí)法類培訓(xùn)在制度的制定上與一般公務(wù)員沒有顯著區(qū)別，欠缺差異化的管理。二是培訓(xùn)需求缺少崗位分析。側(cè)重于基層執(zhí)法的崗位分析不到位、不全面，導(dǎo)致培訓(xùn)內(nèi)容比較籠統(tǒng)，缺少針對性和實效性，無法滿足基層公務(wù)員的多樣化需求。三是培訓(xùn)評估制度缺少執(zhí)行力度。培訓(xùn)評估監(jiān)督管理不夠到位，培訓(xùn)結(jié)果比較走形式化，缺乏培訓(xùn)過程的監(jiān)管。

4 人力資源管理理論視角下，完善我國行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)的對策與建議

4.1 更新培訓(xùn)理念，完善培訓(xùn)制度

行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)應(yīng)樹立科學(xué)的培訓(xùn)理念，首先是以培養(yǎng)全科型基層領(lǐng)導(dǎo)干部為目標，提升基層執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，樹立人才開發(fā)的理念，把行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)作為服務(wù)型政府人才資源開發(fā)的重要手段，建立行政執(zhí)法類公務(wù)員的培訓(xùn)制度，增加對基層執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)的資本投入，提高執(zhí)法人員的應(yīng)急能力和執(zhí)法水平，促進服務(wù)型政府的建設(shè)。

4.2 優(yōu)化培訓(xùn)機構(gòu)，引入市場機制

通過培訓(xùn)機構(gòu)的優(yōu)化，在培訓(xùn)機構(gòu)中引入市場機制，以期能夠形成全方位、多渠道、各個機構(gòu)公平競爭的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。樹立市場化的培訓(xùn)意識，對現(xiàn)有培訓(xùn)機構(gòu)進行整改，把基層公務(wù)員培訓(xùn)質(zhì)量的高低作為衡量培訓(xùn)機構(gòu)好壞的重要標準[3]。同時在培訓(xùn)機構(gòu)之間應(yīng)引入競爭機制，增加思考和反省的動力，采用招投標的方式，在市場眾多培訓(xùn)機構(gòu)中選擇最為合適的、最具有競爭力的培訓(xùn)機構(gòu)。此外應(yīng)對培訓(xùn)機構(gòu)進行監(jiān)督和管理，應(yīng)定期對培訓(xùn)機構(gòu)進行資格審查，對培訓(xùn)質(zhì)量進行審核。

4.3 完善評估體系，建立激勵機制

首先，行政執(zhí)法類公務(wù)員評估主體應(yīng)多元化，包含培訓(xùn)機構(gòu)、單位部門、公務(wù)員自身、人民群眾。培訓(xùn)機構(gòu)作為培訓(xùn)的實施者，是培訓(xùn)評估必不可少的主體；人民群眾是服務(wù)的直接享受者，對執(zhí)法公務(wù)員評價指標主要包括依法行政、舉止文明、程序簡明等。其次，評估方法應(yīng)多樣性，采取定性和定量相結(jié)合的方式，根據(jù)不同類型的培訓(xùn)，采取相應(yīng)的評估方法。再次，應(yīng)注重評估信息的反饋，發(fā)現(xiàn)培訓(xùn)中的問題，提出改進方案，同時考慮培訓(xùn)給社會和周邊組織帶來的影響，將培訓(xùn)中所獲得的知識運用到日常執(zhí)法中。最后，完善評估激勵機制，將培訓(xùn)的考核結(jié)果納入到績效考核體系，使培訓(xùn)評估結(jié)果與績效相掛鉤，考核結(jié)果作為升職加薪的依據(jù)。