德國消防財政供給對我國消防裝備發(fā)展的啟示

常 松

(應(yīng)急管理部 消防救援局，北京 100054)

組建國家綜合性消防救援隊伍，是黨中央做出的重大戰(zhàn)略部署，必將推動我國應(yīng)急管理事業(yè)和消防救援工作的長足發(fā)展。新時代，黨和人民賦予了消防救援隊伍新的職能，提出了新的要求。消防救援任務(wù)將從傳統(tǒng)的滅火作戰(zhàn)和交通事故救援、地質(zhì)災(zāi)害救援向各類災(zāi)害事故處置拓展，消防救援隊伍將面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。

一、新時代促進消防裝備發(fā)展的重要意義

打好消防救援的大仗，離不開消防裝備這個前提和基礎(chǔ)。推動我國消防裝備發(fā)展，對于消防救援服務(wù)具有重要意義。

(一)有利于在各類災(zāi)害事故處置中提升制勝能力

近年來，我國的消防裝備配備水平有了大幅提升，在重大滅火救援任務(wù)中發(fā)揮了重要的攻堅作用。但是，與新形勢、新任務(wù)相比，對于很多災(zāi)害事故，尚缺乏制勝的利器，影響了救援行動的順利進行。因此，應(yīng)大力加強消防裝備建設(shè)，促進消防裝備發(fā)展，為提升滅火作戰(zhàn)和應(yīng)急救援戰(zhàn)斗力提供重要的裝備保障。

(二)有利于為公共消防服務(wù)均等化提供物質(zhì)保證

公共服務(wù)均等化水平，是國家治理現(xiàn)代化的重要標準。因此，各國普遍將實現(xiàn)公共服務(wù)均等化作為經(jīng)濟社會發(fā)展的目標。黨的十八大以來，我國公共消防服務(wù)均等化水平有了較大提升，消防服務(wù)的范圍不斷拓展，群眾滿意度不斷增強。這些成績的取得，離不開消防裝備這個物質(zhì)保證。目前，我國在公共消防服務(wù)方面還存在不均衡的問題，西部地區(qū)與東、中部地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)與城市還存在較大差距。大力發(fā)展消防裝備，可以使公共消防服務(wù)不足的地區(qū)具有更加有力的裝備，可以更好地提升公共服務(wù)水平。

(三)有利于在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級中發(fā)揮引領(lǐng)作用

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。隨著政府對消防工作的重視程度不斷增加，人民群眾對消防服務(wù)的需求不斷增加，對消防產(chǎn)業(yè)發(fā)展也有了新的要求。近年來，一些大型國有制造企業(yè)開始轉(zhuǎn)向消防裝備制造，從一定意義上說，消防裝備制造業(yè)已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級中新的動力。但是，由于我國消防裝備制造業(yè)起步較晚，設(shè)計水平、生產(chǎn)工藝、技術(shù)性能與發(fā)達國家存在較大差距。下一步，應(yīng)以消防裝備發(fā)展為牽引，以促進消防裝備制造業(yè)發(fā)展助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，在保障和促進消防救援能力提升的同時，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、德國消防概況與財政供給

(一)德國消防概況

德國共有16個自治州，均設(shè)有消防專門機構(gòu)，直接隸屬于州政府領(lǐng)導(dǎo)，并制定本州的消防法。州政府主要是通過消防立法來規(guī)范地方政府要管什么事、負什么責，并監(jiān)督地方政府依法履行相關(guān)職責。各州的消防法注重結(jié)合本州的實際，有自己的特點，但在大的原則上沒有根本的區(qū)別[1-2]。消防責任和管理職能主要強化在州以下政府，消防局被列為市政府的職能部門。德國實行財政分級管理體制，各州享有充分的財政自主權(quán)，聯(lián)邦、州、地方均有獨立的預(yù)算，分別對各自的議會負責。各級政府職責的明確劃分，為確定各級財政支出責任提供了基本依據(jù)。聯(lián)邦和各地方政府原則上承擔實現(xiàn)各自職責任務(wù)所需的財政支出，這也體現(xiàn)了不同層次政府職責的任務(wù)分配與財政支出責任負擔之間的一致性[注]參見潘剛有關(guān)譯稿。。

1.職能任務(wù)。德國消防隊伍承擔消防、救災(zāi)、救護“三位一體”的任務(wù)，具體職能包括：防火滅火、交通事故救援、化學事故處置、水上滅火和救生、空中救援、隧道(地鐵)救援、緊急救護、動物救助，其他災(zāi)害救援和國際救援等。其中比較特殊的是醫(yī)療急救工作，由消防部門和紅十字會及其他私營組織共同承擔。根據(jù)德國各州消防法律規(guī)定，消防部門承擔醫(yī)療急救工作是收費的，具體收費標準由各州立法確定。

2.消防力量。各州消防隊伍體制、建制與其他發(fā)達國家類似，分為官方消防隊和非官方消防隊兩大類。官方消防隊包括職業(yè)消防隊、志愿消防隊和義務(wù)消防隊；非官方消防隊包括企業(yè)消防隊等。其中，職業(yè)制消防隊為主，全國約2萬人左右，全部由各州政府開支。職業(yè)消防隊為隊長負責制，隊長要對所屬城鎮(zhèn)內(nèi)包括職業(yè)、志愿和義務(wù)消防隊在內(nèi)的所有官方消防隊的滅火值班、培訓(xùn)和滅火出動負責任，同時還應(yīng)裝備建立符合規(guī)定要求的滅火設(shè)備。職業(yè)消防隊員只允許接受不影響滅火戒備任務(wù)的非消防任務(wù)。志愿消防隊員全部為兼職，全國有130萬人左右，完全自愿、無償?shù)卦诔擎?zhèn)消防隊或者消防聯(lián)合會從事消防救援工作。這種形式的消防隊由政府投資建隊并配有專門的消防車輛、裝備。隊員不發(fā)工資，執(zhí)勤時給一些補助。一般情況下，5～10萬人的城市以及鄉(xiāng)村地區(qū)以志愿制消防隊為主。義務(wù)消防隊是對志愿消防隊的有益補充，是按照各城鎮(zhèn)有關(guān)條例實施的。一般來說，如果志愿消防隊的力量達不到最低要求，則應(yīng)由義務(wù)消防隊來補充；特殊情況下，城鎮(zhèn)消防組織和上級監(jiān)督部門可以通過協(xié)議將官方消防隊的任務(wù)移交給企業(yè)消防隊。企業(yè)消防隊是由私人組建的保護工商業(yè)及其他企業(yè)或管理部門的消防組織，它可以是職業(yè)消防組織，也可以是義務(wù)消防組織。企業(yè)消防隊是國家承認的非官方消防隊，只要其人員組成、裝備及訓(xùn)練水平符合官方消防隊的要求，經(jīng)申請就可以被承認為企業(yè)消防隊。

(二)消防財政供給特點

消防工作關(guān)系公共安全，是公共產(chǎn)品，屬于地方事權(quán)。德國非常重視消防事業(yè)發(fā)展，尤其是消防服務(wù)水平和消防裝備制造水平居于世界前列，這與各級財政對消防的經(jīng)費保障和政策支持有著較大的關(guān)系。從經(jīng)費總量上分析，消防經(jīng)費主要來源于當?shù)卣亩愂論芸詈拖罊C構(gòu)的收費返還，聯(lián)邦政府對地方消防經(jīng)費沒有補貼，州政府對地方消防經(jīng)費的補貼一般在5%以下。從政策支持上分析，經(jīng)過多年的實踐，已經(jīng)形成了一整套綜合性政策，形成了全方面的支持，發(fā)揮了政策的組合效應(yīng)。德國消防財政供給主要具有以下特點：

1.全屬地管理。在德國統(tǒng)一前，原東德5個州的消防機構(gòu)實行的是垂直管理體系，市長與消防隊能否滅火救援沒有多大關(guān)系，對消防站建設(shè)、消防經(jīng)費、裝備和隊伍建設(shè)不負責任。德國統(tǒng)一后，原東德各州相繼出臺州消防法，與原西德一致，消防事務(wù)完全由當?shù)卣撠熀蛯嵤┕芾怼?/p>

2.單級轉(zhuǎn)移支付。聯(lián)邦對州及州以下的消防工作沒有實行統(tǒng)一管理，也沒有通過轉(zhuǎn)移支付給予一定的補助撥款。各州、地方政府的消防工作由本級政府負責，但是，州對州以下政府通過轉(zhuǎn)移支付予以支持，州政府對地方消防經(jīng)費的補貼一般在5%以下。這種轉(zhuǎn)移支付主要體現(xiàn)在兩個方面：(1)消防培訓(xùn)。德國16個州都建有消防院校，負責培養(yǎng)全州的初級消防指揮員或?qū)I(yè)技術(shù)人員，培訓(xùn)結(jié)束后還要組織州一級的考試予以錄用，以滿足為全州消防服務(wù)的需要。(2)消防裝備。德國重視發(fā)展消防裝備，消防部門的通信設(shè)備、設(shè)施，車輛、破拆、救援裝備及個人防護裝備比較先進，技術(shù)手段也比較完備，為減少州屬各地方政府在消防裝備建設(shè)上的差距，州政府對所屬地方政府消防裝備購置給予一定比例的補貼。

3.支出結(jié)構(gòu)合理。消防經(jīng)費主要來源于當?shù)卣亩愂論芸詈拖罊C構(gòu)的收費返還(醫(yī)療服務(wù))。消防經(jīng)費支出主要用于消防裝備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各地方政府和消防部門對消防規(guī)劃、消防裝備和消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)十分重視，城市消防規(guī)劃井然有序，消防裝備先進，消防基礎(chǔ)設(shè)施完善配套。消防站建設(shè)是根據(jù)整個城市功能和特點以及保護對象來規(guī)劃的，職業(yè)制消防站每站的車輛一般為15輛左右，且多為大功率、大容量的中型以上車輛，特種消防站還配有特種車輛或裝備，能處置放射、化學、生物等事故。

4.制定稅收優(yōu)惠政策。為實現(xiàn)包括消防在內(nèi)的公共服務(wù)均等化，聯(lián)邦、州政府均制定了一系列規(guī)定，除了對消防人員在交通出行、消費等方面實行稅收優(yōu)惠政策之外，重點對消防裝備配備予以支持，主要包括以下內(nèi)容：(1)對購置的消防車免征相關(guān)財產(chǎn)稅、行為稅以及通行、保險等方面的稅費。這些政策一般由州政府統(tǒng)一制定，以鼓勵各地方政府加強消防裝備建設(shè)，提升消防隊伍的戰(zhàn)斗力。(2)部分州對公共消防設(shè)施建設(shè)予以營業(yè)稅等方面的優(yōu)惠政策。主要是因為消防訓(xùn)練設(shè)施包括相應(yīng)的訓(xùn)練裝備，是用于培訓(xùn)消防戰(zhàn)斗員和消防車駕駛員，對此給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，有利于加強公共消防設(shè)施和裝備發(fā)展水平，有利于提升消防員訓(xùn)練水平，有利于提高各類災(zāi)害事故處置能力。(3)有的州和地方政府為鼓勵當?shù)氐南姥b備生產(chǎn)企業(yè)提升創(chuàng)新能力和產(chǎn)品競爭力，在其申請辦理相應(yīng)知識產(chǎn)權(quán)時免收代理費，同時，對具有較多知識產(chǎn)權(quán)的消防裝備生產(chǎn)企業(yè)，按照一定的比例予以稅收返還。如果生產(chǎn)的裝備可以出口，還按照一定的比例進行退稅。

三、我國消防裝備發(fā)展的政策建議

德國的消防財政供給政策是其推動消防事業(yè)發(fā)展的重要舉措，特別是對消防裝備實行的一系列支持政策，對于促進消防隊伍戰(zhàn)斗力提升具有重要的作用。德國的相關(guān)經(jīng)驗，對于促進我國消防裝備發(fā)展具有一定的借鑒意義，應(yīng)在現(xiàn)行制度基礎(chǔ)上，通過系統(tǒng)優(yōu)化、科學運用等措施，創(chuàng)新財政支持消防裝備發(fā)展的有關(guān)政策，以促進公共消防服務(wù)均等化。

(一)規(guī)范消防財政轉(zhuǎn)移支付，增加消防裝備支持力度

中央財政對省級財政的轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)在一般性轉(zhuǎn)移支付的大盤之中明確消防財政支出的范圍；對于其他專項性較強的，應(yīng)納入專項轉(zhuǎn)移支付，并根據(jù)形勢發(fā)展修改項目名稱，增加一定比例的消防裝備項目。同時，應(yīng)分別制定短期和中期規(guī)劃，按照規(guī)劃確定項目，確保專項轉(zhuǎn)移支付項目的連續(xù)性、穩(wěn)定性和實效性，充分考慮消防裝備建設(shè)周期長、連續(xù)性強的特點，科學合理地予以支持。

在省以下消防財政轉(zhuǎn)移支付中，應(yīng)認識到省級消防救援隊伍在全省范圍內(nèi)執(zhí)行消防任務(wù)的實戰(zhàn)需求，按照統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一配備的原則，對消防裝備項目實行專項、實物性轉(zhuǎn)移支付，保證所轄地方消防救援隊伍的戰(zhàn)斗力，縮小地區(qū)間消防服務(wù)水平差距。

(二)完善消防裝備生產(chǎn)領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策

消防救援隊伍的職能將不斷拓展，任務(wù)將日趨艱巨，作為消防救援能力的重要物質(zhì)保證，國產(chǎn)消防裝備發(fā)展應(yīng)與國家綜合性消防救援隊伍的職能相適應(yīng)，應(yīng)與滅火作戰(zhàn)和地質(zhì)、氣象、自然災(zāi)害等各類災(zāi)害事故處置能力相適應(yīng)。因此，應(yīng)進一步提升國產(chǎn)消防裝備設(shè)計、生產(chǎn)水平?？梢越梃b德國經(jīng)驗，對消防裝備生產(chǎn)企業(yè)按照一定比例減除相關(guān)稅收，提升稅收返還比例，形成綜合性的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵消防裝備生產(chǎn)企業(yè)研發(fā)高技術(shù)裝備，共同促進我國消防裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(三)探索建立對消防裝備生產(chǎn)企業(yè)的貼息制度

目前，我國的消防裝備生產(chǎn)企業(yè)普遍存在生產(chǎn)設(shè)備老化，自動化、集成化、數(shù)字化程度低，制造工藝陳舊、技術(shù)創(chuàng)新水平不高等問題。究其原因，主要是企業(yè)認為技術(shù)創(chuàng)新投入大、風險高，技術(shù)成果容易被其他企業(yè)剽竊，不如仿造國外裝備來的容易。這種情況在很大程度上影響了國產(chǎn)消防裝備的技術(shù)性能、質(zhì)量水平和使用的可靠性，影響了滅火救援任務(wù)的順利完成。財政貼息政策應(yīng)用于消防裝備生產(chǎn)領(lǐng)域，符合財政貼息政策的使用原則，有利于財政貼息政策優(yōu)勢的發(fā)揮。在實踐運行中，應(yīng)主要把握好以下幾個重要環(huán)節(jié)：

1.選準貼息范圍。享受財政貼息政策的必須限于具有技術(shù)創(chuàng)新意向和技術(shù)創(chuàng)新能力的企業(yè)，限于具有技術(shù)創(chuàng)新必要性和效益的項目，防止一些企業(yè)“虛假包裝”騙取政策支持[3]。另外，要求只有以消防裝備為主打產(chǎn)品的企業(yè)才能享受財政貼息政策。

2.合理確定貼息規(guī)模。消防裝備生產(chǎn)畢竟只是整個生產(chǎn)領(lǐng)域的一部分，貼息規(guī)模偏小，不足以達到支持目的，規(guī)模過大，又可能影響其他行業(yè)的發(fā)展。同時，財政貼息屬于無償性轉(zhuǎn)移支出，不會產(chǎn)生投資收益，財政貼息規(guī)模過大還會增加財政負擔。因此，應(yīng)結(jié)合消防裝備生產(chǎn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新需求的總體情況和財政貼息總體規(guī)模，確定消防裝備生產(chǎn)企業(yè)財政貼息的額度和比例。

3.加強對貼息貸款的績效管理。要以定期評審作為貼息政策延續(xù)實行的依據(jù)，提高貼息貸款的使用效率，防止出現(xiàn)對財政貼息政策的依賴性。應(yīng)充分發(fā)揮財政貼息政策的杠桿作用，推動消防裝備產(chǎn)品的更新?lián)Q代和質(zhì)量升級。

4.注重政策工具的相互配合。財政貼息只是財政政策工具的一種，單獨使用的支持力度是有限的，必須要加強與國債投資和稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟杠桿的配合，充分發(fā)揮組合效應(yīng)，最大限度地支持消防裝備生產(chǎn)企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

四、結(jié)語

消防裝備是消防隊伍完成滅火救援任務(wù)的重要物質(zhì)保證，要積極借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，結(jié)合實際，與我國消防隊伍發(fā)展適應(yīng)，研究制定相應(yīng)的財政政策，對消防裝備發(fā)展予以支持，推動消防工作發(fā)展。