美國環(huán)境公益訴訟：經(jīng)驗(yàn)及對中國的啟示
——以“自然資源保護(hù)協(xié)會訴迪克森郡案”為切入點(diǎn)

文◎李潔偉

田納西州迪克森郡(Dickson)因三氯乙烯（TCE）等工業(yè)化學(xué)品不斷傾倒，致使當(dāng)?shù)厮词艿絿?yán)重污染。2008年3月，自然資源保護(hù)協(xié)會 （Natural Resources Defense Council，NRDC）依據(jù)美國 1976 年《資源保護(hù)和回收法》（Resource Conservation and Recovery Act，RCRA）規(guī)定的“公民訴訟”（Citizens Suits）條款，起訴田納西州迪克森郡政府及相關(guān)公司（以下簡稱“迪克森郡案”），2011年12月原被告雙方最終達(dá)成和解。［1］在美國環(huán)境公益訴訟中，此類訴訟案例以往并不常見。［2］就我國而言，近年來我國環(huán)境公益經(jīng)歷了迅速的發(fā)展。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第58條、《行政訴訟法》第25條，只有符合條件的社會組織和檢察院才能提起環(huán)境公益訴訟，個人不能提起環(huán)境公益訴訟，2018年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于審理公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對檢察機(jī)關(guān)訴訟地位、法院審判程序及審判職責(zé)做出規(guī)定。至此，社會組織與檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體框架已經(jīng)搭建完畢,“迪克森郡案”對于從理論和司法實(shí)踐完善我國環(huán)境公益訴訟具有借鑒意義。

一、“迪克森郡案”的背景及進(jìn)程

美國田納西州迪克森郡填埋場因三氯乙烯等有毒工業(yè)化學(xué)品經(jīng)年滲入地表，造成填埋場周邊幾英里范圍內(nèi)的地下水不能安全飲用。美國《資源保護(hù)和回收法》規(guī)定，對“導(dǎo)致或正在導(dǎo)致已發(fā)生的重大、實(shí)質(zhì)性對健康或環(huán)境的損害”，任何人均可以提起訴訟；如果廢物處置導(dǎo)致了“重大的和實(shí)質(zhì)性的危害”，可以通過提起“公民訴訟”來加以抵制。［3］

自然資源保護(hù)協(xié)會認(rèn)為，迪克森填埋場所處理的三氯乙烯、四氯乙烯等化學(xué)物質(zhì)，對人體健康及自然環(huán)境造成了重大的和實(shí)質(zhì)性的危害，是迪克森郡地下水遭受污染的原因，迪克森郡政府和部分填埋垃圾來源企業(yè)應(yīng)對上述污染問題承擔(dān)責(zé)任。［4］2008年3月4日，自然資源保護(hù)協(xié)會依據(jù) 《資源保護(hù)和回收法》“公民訴訟條款”起訴迪克森郡政府,之后又提交申請，追加ALP 照明產(chǎn)品公司（ALP Lighting Components,Inc.）、美國耐馬克公司（Nemak USA Inc.）以及州際包裝有限公司(Interstate Packaging Co.)為被告。2011年12月9日，原被告雙方在開庭前達(dá)成和解，和解協(xié)議同意設(shè)立補(bǔ)救基金，交由專家管理，以確保當(dāng)?shù)鼐用衲軌颢@得清潔的水源，并加強(qiáng)對三氯乙烯含量的監(jiān)測。［5］

二、對“迪克森郡案”內(nèi)容的評析

（一）“公民訴訟”條款是本訴訟案的基礎(chǔ)

公民訴訟，是指美國公民或團(tuán)體對違反法定義務(wù)的污染者或怠于執(zhí)法的環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)，有權(quán)提起訴訟。［6］1970年《清潔空氣法》第 304條a款首次規(guī)定“公民訴訟”條款。［7］此后，美國國會將環(huán)境領(lǐng)域的公民訴訟條款復(fù)制到其他聯(lián)邦環(huán)境立法之中，使得公民訴訟成為美國環(huán)境立法中一項(xiàng)普遍適用的制度?！肮裨V訟”規(guī)定在《資源保護(hù)和回收法》第7002節(jié)。［8］根據(jù)該條的規(guī)定，如果一個實(shí)體由于處置任何“固體或危險廢物”（solid or hazardous waste）而“可能”（may）對“健康或環(huán)境”產(chǎn)生“即將和實(shí)質(zhì)性的危害”(imminent and substantial endangerment)，則允許公民或團(tuán)體提起訴訟。如果沒有《資源保護(hù)和回收法》中有關(guān)公民訴訟的規(guī)定，自然資源保護(hù)協(xié)會就失去了提起訴訟的依據(jù)，只能轉(zhuǎn)而依靠其他法律實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。［91］

從1976年《資源保護(hù)和回收法》生效至今，“公民訴訟”規(guī)定的內(nèi)容不斷被美國各級法院的判例加以解釋和明確。在“緬因州人民聯(lián)盟訴萬靈科公司”案中，［10］法院在解釋“即將和實(shí)質(zhì)性的危害”標(biāo)準(zhǔn)時，認(rèn)為“合理情況是，只要因威脅而產(chǎn)生的傷害不是短期的，潛在的嚴(yán)重傷害不需要一定是緊急情況，并且此類威脅也不需要立即顯現(xiàn)嚴(yán)重的傷害后果”。同樣，在“紙業(yè)回收公司訴阿莫科石油公司”案中，法院認(rèn)為“對‘健康或環(huán)境’的‘即將和實(shí)質(zhì)的危害’僅需要表明存在受到威脅的傷害風(fēng)險，而不是立即發(fā)生實(shí)際傷害”。［11］正如一些美國學(xué)者所言，美國法院在解釋《資源保護(hù)和回收法》“公民訴訟”條款中的一些術(shù)語時，傾向于采取寬松解釋的司法路徑。［12］

（二）環(huán)境保護(hù)與人權(quán)問題相結(jié)合

哈佛大學(xué)法學(xué)與國際發(fā)展協(xié)會（Harvard LIDS）在總結(jié)“迪克森郡案”時指出，本案與美國全國有色人種協(xié)進(jìn)會（NAACP）提起的民權(quán)訴訟案存在關(guān)聯(lián)，這是案件的一個關(guān)鍵所在。迪克森郡居民多數(shù)為白人，涉案垃圾填埋場只占該郡面積很小的一部分，但居住在該區(qū)域的居民卻以非洲裔美國人為主。這樣的差異使得本案一下就上升到了捍衛(wèi)人權(quán)的高度，同時也為自然資源保護(hù)協(xié)會提供了強(qiáng)大的訴訟依據(jù)，而不僅僅局限于環(huán)境保護(hù)這一個維度。［13］

將環(huán)境保護(hù)與人權(quán)問題聯(lián)系在一起并非“迪克森郡案”的原創(chuàng)。早在二十世紀(jì)九十年代，美國約三分之一的州憲法把環(huán)境權(quán)上升為一項(xiàng)基本權(quán)利，內(nèi)容包括：（1）關(guān)于環(huán)境品質(zhì)重要性的政策性宣示；(2)環(huán)境授權(quán)規(guī)范；以及（3）個體性的清潔、健康的環(huán)境權(quán)。［14］從理論上看，環(huán)境公益訴訟以純粹意義上的環(huán)境公益為保護(hù)對象，而環(huán)境私益訴訟系以受害人的人格權(quán)和(或)財產(chǎn)權(quán)因環(huán)境損害行為而受有損失作為理論依據(jù)，因而，二者并不存在交叉。而人權(quán)問題的出現(xiàn)，恰恰成了環(huán)境公益訴訟與私益訴訟的連接點(diǎn)，兩者在認(rèn)定環(huán)境損害行為的成立與否方面具有共通性。

保護(hù)環(huán)境與保護(hù)人權(quán)具有關(guān)聯(lián)管轄。美國環(huán)保署(EPA)將“環(huán)境正義”作為一項(xiàng)公共政策，主張在環(huán)境法律、法規(guī)和政策的制定、適用和執(zhí)行等方面，全體國民都應(yīng)得到公平對待并能有效參與環(huán)境決策，而“環(huán)境正義”則是從政治上強(qiáng)調(diào)人權(quán)。［15］政治上強(qiáng)調(diào)人權(quán)通常從道德的角度展開論證，通過引起人們內(nèi)心的“同類感”，而推論出保護(hù)環(huán)境的人權(quán)理論根基。［16］在美國司法中，將環(huán)境保護(hù)與人權(quán)問題捆綁在一起，將預(yù)防環(huán)境公益（繼續(xù)）遭受損害以及對已經(jīng)造成的環(huán)境損害采取積極的補(bǔ)救措施，升華為保障人權(quán)的一部分，并與憲法權(quán)利相聯(lián)系，實(shí)際上是增強(qiáng)的環(huán)境問題的“可訴性”，將環(huán)境訴訟賦予執(zhí)行法律、適用與解釋法律并生成新型權(quán)利、形成環(huán)境公共政策、促進(jìn)社會變革等多種其他功能。

（三）通過和解實(shí)現(xiàn)訴訟目的

環(huán)境公益訴訟具有成本高、風(fēng)險大的特征，訴訟過程要耗費(fèi)大量的時間和精力。

在“迪克森郡案”中，從案件發(fā)起、追加當(dāng)事人直至首次開庭，已經(jīng)過去三年多的時間。在“迪克森郡案”等美國環(huán)境公益訴訟中，原告謀求將爭議納入法院訴訟階段，并非希望借由法院判決實(shí)現(xiàn)“環(huán)境爭議”，也非環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計的初衷。自然資源保護(hù)協(xié)會發(fā)起訴訟的主要目的，是希望借由啟動司法訴訟的方式，以司法權(quán)為后盾向?qū)ι姘刚块T、企業(yè)施加督促與威懾，促使其采取行動，以達(dá)到等同于通過法院才能夠獲得的救濟(jì)效果。［17］對于涉事的政府或企業(yè)而言，一旦作為被告進(jìn)入環(huán)境公益訴訟階段，都可能因法院的不利判決而對其自身聲望和發(fā)展造成負(fù)面影響，所以也不希望啟動公民訴訟程序。2011年12月9日，原被告雙方最終達(dá)成和解，包括：（1）設(shè)立補(bǔ)救基金。由迪克森郡出資500萬美元設(shè)立救濟(jì)基金，以降低和消除已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險；（2）建立專家小組。由自然資源保護(hù)協(xié)會和迪克森郡分別任命兩名專家組成，負(fù)責(zé)管理補(bǔ)救基金、劃定環(huán)境風(fēng)險區(qū)、制定監(jiān)測方案；（3）提供公共水源，確保所有受影響的居民能夠使用公共水源；（4）被告向自然資源保護(hù)協(xié)會支付律師費(fèi)。［18］此時，原告與被告達(dá)成和解，不僅僅是相互妥協(xié)，也是實(shí)現(xiàn)公民訴訟產(chǎn)生督促與威懾效應(yīng)的制度目的。

三、“迪克森郡案”對完善我國環(huán)境公益訴訟的啟示

近年來，由人民檢察院和社會組織提起的環(huán)境公益訴訟案件在全國各地不斷涌現(xiàn)。既有社會組織訴個人（如自然之友訴謝知錦案）、社會組織訴企業(yè)（如中華環(huán)保聯(lián)合會訴振華有限公司案），還有由人民檢察院針對企業(yè)、個人及政府機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件（如徐州人民檢察院訴鴻順有限公司案）等。

（一）規(guī)范社會組織參與環(huán)境公益訴訟

社會組織與檢察機(jī)關(guān)均為提起環(huán)境公益訴訟的適格主體。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟需要政府預(yù)算加以支撐，由于公益訴訟涉及領(lǐng)域不同、耗資巨大的特征，又導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在預(yù)算層面很難做出合理預(yù)期。理順社會組織與檢察機(jī)關(guān)原告主體關(guān)系時，應(yīng)注重社會組織在發(fā)起環(huán)境公益訴訟時具有靈活性，可充分發(fā)揮社會組織參與環(huán)境公益訴訟的靈活性，鼓勵、支持其開展環(huán)境公益訴訟。在民事公益訴訟中，以社會組織為主導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充；在行政公益訴訟中，應(yīng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)、社會組織的各自作用，并在法律中予以明確規(guī)定，社會組織可以接受檢察機(jī)關(guān)委托提起行政公益訴訟的前置程序，從而督促行政機(jī)關(guān)依法行政。［19］

社會組織參與環(huán)境公益訴訟不會引發(fā)濫訴。在“公民訴訟”條款規(guī)定之初，一些學(xué)者和社會公眾擔(dān)心此類訴訟的數(shù)量會非常龐大，法院將不堪濫訴行為的滋擾。［20］但是，從《清潔空氣法》《資源保護(hù)和回收法》以獨(dú)立條款規(guī)定“公民訴訟”的近半個世紀(jì)以來，事實(shí)證明，由公民、社會組織發(fā)起的環(huán)境公益訴訟只占美國環(huán)境訴訟總數(shù)的比例非常小。［21］究其原因在于：一是訴訟費(fèi)用高。如果缺少充足的財力支持，就會大大的提高提起公益訴訟的門檻。［22］二是取證難度大。在環(huán)境污染信息不對稱的情況下，社會組織很難獲取相關(guān)的證據(jù)，以及證明污染排放與環(huán)境損害之間的因果關(guān)系。三是敗訴的被告的賠償款被要求上繳國庫，而不能歸屬于原告，并且原告還要面臨巨大的敗訴風(fēng)險。因此，推動社會組織參與環(huán)境公益訴訟對于推動環(huán)境執(zhí)法具有十分現(xiàn)實(shí)的作用，不會引發(fā)濫訴風(fēng)險。

（二）構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理機(jī)制

《方案》“試點(diǎn)內(nèi)容”第8條強(qiáng)調(diào)引入第三方機(jī)構(gòu)來管理環(huán)境損害賠償基金，計劃到2020年之前建立起全國范圍的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。［23］依據(jù) 《方案》，賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳同級國庫，納入預(yù)算管理。實(shí)際上，有些案件的獲賠數(shù)額相當(dāng)高，例如“中華環(huán)保聯(lián)合會訴振華公司案”一審賠償數(shù)額超過兩千萬元，［24］在“迪克森案”中，原、被告之間通過設(shè)立專家小組的方式負(fù)責(zé)監(jiān)督補(bǔ)救基金的使用。為了落實(shí)《方案》，我國有必要出臺法規(guī)以支持設(shè)立環(huán)境公益訴訟修復(fù)基金。上述這些進(jìn)展令人矚目，而相關(guān)法規(guī)方案的大范圍推廣實(shí)施還有待時日，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理機(jī)制，將公益訴訟所得賠償款全部納入，確保?？顚Ｓ?，及時將環(huán)境修復(fù)執(zhí)行落到實(shí)處。

（三）充分利用調(diào)解制度達(dá)成訴訟目的

美國環(huán)境公益訴訟的解決途徑包括三種方式，即法院頒發(fā)強(qiáng)制令、法院判決與和解。在環(huán)境公民訴訟中，大多數(shù)當(dāng)事人更愿意選擇以和解的方式解決爭議,通過協(xié)商達(dá)成損害賠償和費(fèi)用的分?jǐn)?，使原告獲得利益，被告也會因不必承擔(dān)雙方的訴訟費(fèi)用而獲益。

我國訴訟法中的調(diào)解制度與美國的和解制度類似。我國《民事訴訟法》允許原被告雙方通過調(diào)解的方式解決爭端，《行政訴訟法》第60條規(guī)定人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。在《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》中，也沒有明確檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟能否運(yùn)用和解形式來結(jié)案。

調(diào)解是節(jié)約訴訟成本、發(fā)揮訴訟成效的方式。在我國現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟制度下，行政公益訴訟調(diào)解制度的法律依據(jù)并不明晰。調(diào)解具有避免訴訟帶來的風(fēng)險和降低成本的優(yōu)勢，通過調(diào)解制度最終使違法行為得到糾正和懲處，實(shí)現(xiàn)違法者重新回到守法的軌道，從而確保環(huán)境得到有效治理。為此，應(yīng)當(dāng)在《行政訴訟法》第60條的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟可以在一定的條件下進(jìn)行調(diào)解，從而為行政訴訟調(diào)解提供了法律依據(jù)。

四、結(jié)論

環(huán)境公益訴訟以制度設(shè)計上的獨(dú)特性,使其成為一種非常先進(jìn)的環(huán)境治理手段,從而能夠在防治污染、糾正違法行為以及保護(hù)環(huán)境方面發(fā)揮重大功能?！暗峡松ぐ浮笔敲绹姸喹h(huán)境公益訴訟案件中的一例，“迪克森郡案”為完善我國環(huán)境公益訴訟制度提供了可資參考的事例。對此，需要對《行政訴訟法》《民事訴訟法》的規(guī)定予以修訂，通過規(guī)范社會組織參與，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理機(jī)制，明確環(huán)境公益訴訟調(diào)解法律依據(jù)，完善我國環(huán)境公益訴訟制度。

注釋：

［1］Natural Resources Defense Council v.Dickson,No.08-0229,2011 WL 8214(M.D.Tenn.,Jan.3,2011.

［2］Herrington&Sutcliffe LLP,Harvard LIDS.“U.S.Environmental Public Interest Litigation:Experiences and Lessons Learned”,Natural Resources Defense Council,http://www.nrdc.cn/Public/uploads/2017 -01 -09/587300dc91878.pdf.

［3］§6972(a)(1)(B)Resource Conservation and Recovery Act.

［4］First Amended Complaint for Declaratory and Injunctive Relief,Natural Resources Defense Council,Inc.,et al.v.City of Dickson,Tennessee,et al.,Case No.08-cv-0229(M.D.Tenn.,Oct.28,2009).

［5］InterviewwithSelenaKyle,SeniorAttorney,LitigationProgram,NationalResourcesDefenseCouncil,conductedbyLIDSmembersandanOrrickattorneyonApril13,2016.

［6］李靜云：《美國的環(huán)境公益訴訟》，載《中國環(huán)境報》2013年7月4日。

［7］Robert V.Percival,et al.,“Environmental Regulation:Law,Science,and Policy”,New York:Wolters Kluwer Law&Business Pub.,7th ed.,2013:1270-1271.

［8］See Sub.(a)(1)(B)42 U.S.C.Section 6972.

［9］參見陳冬：《環(huán)境公益訴訟的限制性因素考察——以美國聯(lián)邦環(huán)境法的公民訴訟為主線》，載《河北法學(xué)》2009年第8期。

［10］Maine People’s Alliance v.Mallinckrodt,Inc.,471 F.3d 277(1st Cir.2006).

［11］Paper Recycling,Inc.v.Amoco Oil Co.,856 F.Supp.671,678(ND Ga.1993).

［12］James R.May."Now more than ever:Trends in environmental citizen suits at 30",Widener L.Rev.,Vol.10,2003,p.1.

［13］RCRA.“U.S.EnvironmentalPublicInterestLitigation:ExperiencesandLessons Learned”,http://www.nrdc.cn/Public/uploads/2017-01-09/587300dc91878.pdf(24March 2018).

［14］see Bret Adams et al.,Environmental and Natural Resources Provisions in State Constitutions,22 J.LAND RESOURCES&ENVTL.L.73(2002).

［15］兵臨：《保護(hù)環(huán)境，就是保護(hù)人權(quán)》，人民網(wǎng)，http://theory.people.com.cn/GB/9791642.html，訪問日期：2018年3月25日。

［16］參見常紀(jì)文：《我國環(huán)境公益訴訟立法存在的問題及其對策——美國判例法的新近發(fā)展及其經(jīng)驗(yàn)借鑒》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第5期。

［17］參見張輝：《美國公民訴訟之“私人檢察總長理論”解析》，載《環(huán)球法律評論》2014年第1期。

［18］ConsentOrder,NaturalResourcesDefenseCouncil,Inc.,etalv.CountyofDickson,Tennessee,etal.,CaseNo.08-cv-0229(M.D.Tenn.,Dec.9,2011).

［19］馬勇：《社會組織應(yīng)成為環(huán)境公益訴訟的重要力量》，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會網(wǎng)，http://www.cbcgdf.org/NewsShow/4857/3812.html，訪問日期：2018年3月25日。

［20］參見齊樹潔、李葉丹：《美國公民訴訟的原告資格及其借鑒意義》，載《河北法學(xué)》2009第9期。

［21］參見李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示——關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第2期。

［22］毛文革：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟立法與工作機(jī)制完善初探》，湖北省人民檢察院網(wǎng)，http://www.hbjc.gov.cn/jcyj/201803/t20180313_1262421.shtml，訪問日期：2018年3月25日。

［23］《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-12/03/c_1117348804.htm，訪問日期：2018年3月25日。

［24］秦天寶：《大氣污染防治的法治新路徑——從全國首例大氣污染公益訴訟案談起》，載《中華環(huán)境》2016年第11期。