檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度構(gòu)建中的問題

●周 虹 王 棟/文

一、關(guān)于案件來源

《行政訴訟法》規(guī)定公益訴訟案件必須是“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，對案件來源進(jìn)行了限定，該規(guī)定的背后法理是檢察權(quán)對行政權(quán)進(jìn)行司法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)有一定的權(quán)力邊界，否則既可能出現(xiàn)“地毯式摸排”、“運(yùn)動式普查”等干預(yù)行政機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法，也超出了檢察權(quán)現(xiàn)有的監(jiān)督能力承載限度。但從前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，控告檢察受理群眾舉報(bào)的來源尚未暢通，對新聞輿論報(bào)道的重大損害公益事件無法直接介入，對大量行政機(jī)關(guān)不作為又尚未構(gòu)成追究刑事責(zé)任條件的案件沒有設(shè)置發(fā)現(xiàn)途徑，在刑事案件中發(fā)現(xiàn)的線索往往具有滯后性，因此，如果嚴(yán)格限制解釋“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，將難以獲得充足的公益訴訟案源，也不利于公益的及時(shí)保護(hù)。

為充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度功能，有必要適度拓寬“履行職責(zé)”的內(nèi)涵。一方面，要理順現(xiàn)有渠道，將行政機(jī)關(guān)違法作為或怠于履職導(dǎo)致公共利益受損明確列入檢察機(jī)關(guān)受理公民、法人和其他組織控告、舉報(bào)的范圍，對新聞報(bào)道中發(fā)現(xiàn)的損害公益事件通過對公安機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督審查等程序轉(zhuǎn)化公益訴訟案件線索，積極構(gòu)建內(nèi)部線索移送機(jī)制，增強(qiáng)線索移送的及時(shí)性；另一方面，應(yīng)依據(jù)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體制要求和《憲法》《人民檢察院組織法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對人大負(fù)責(zé)、接受監(jiān)督并報(bào)告工作的規(guī)定，將辦理黨委、人大交轉(zhuǎn)的線索視為履行職責(zé)。

二、關(guān)于案件范圍

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍包含兩個層面的問題，一是行政公益訴訟制度保護(hù)的公共利益范圍，二是行政行為的可訴性問題，

（一）關(guān)于行政公益訴訟制度保護(hù)的公共利益范圍

國家利益和社會公共利益涵蓋社會生活的方方面面，但檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國家利益和社會公共利益的范圍畢竟是有限度的，不可能做到面面俱到。檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國家利益和社會公共利益的范圍至少應(yīng)受到以下幾個方面的限制。

一是國家利益和社會公共利益所在領(lǐng)域的限制?！缎姓V訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍是在“環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。首先，環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓都是社會高度關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈的國家利益和社會公共利益容易受到侵害的領(lǐng)域，相關(guān)行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為也是導(dǎo)致問題產(chǎn)生的重要原因，因此應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)關(guān)注和監(jiān)督的領(lǐng)域。其次，對于四個范圍之后的“等”字，高檢院相關(guān)負(fù)責(zé)同志在對外發(fā)言時(shí)指出，應(yīng)該作“等”外的理解，隨著經(jīng)驗(yàn)的積累、條件的成熟，在其他公益保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)檢察機(jī)關(guān)也可以進(jìn)行一些有益的嘗試，該解讀對“等”字做了開放性解讀。但鑒于檢察機(jī)關(guān)可調(diào)配的人力、物力和財(cái)力資源有限，即使在法律明確規(guī)定的領(lǐng)域內(nèi)仍不可能做到每案必查，再加上辦理公益訴訟案件的經(jīng)驗(yàn)有待于更充分的實(shí)踐積累，辦案規(guī)律有待于進(jìn)一步研究完善，因此，現(xiàn)階段不宜突破法律明確規(guī)定的公益保護(hù)范圍，在“等”上下功夫、做文章。

二是國家利益和社會公共利益可訴性的限制。從行政訴訟運(yùn)作的內(nèi)在特殊規(guī)律來看，凡訴訟客體必須具有法律上的可爭議性、可裁判性和可執(zhí)行性。［1］對于法律上沒有可執(zhí)行性措施保障的公共利益，是不能訴諸行政訴訟程序的，既然檢察院不能以法院裁判的方式來維護(hù)這些類型的公共利益，檢察機(jī)關(guān)也就不能通過提起檢察公益訴訟的方式來進(jìn)行維護(hù)。

（二）關(guān)于行政行為的可訴性問題

關(guān)于公益訴訟語境下行政行為可訴性的問題，焦點(diǎn)主要集中在抽象行政行為上。2014年修改的《行政訴訟法》采用“行政行為”的概念替換原規(guī)定中的“具體行政行為”，并在第53條規(guī)定了對抽象行政行為的司法審查，在立法上可謂一大進(jìn)步。按照這一規(guī)定，國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件屬于司法審查范圍，因?yàn)橐?guī)章具有一定的法律效力，其制定具有嚴(yán)格的主體和程序規(guī)定，需要監(jiān)督的情形比較少見，且按照《立法法》的規(guī)定受到權(quán)力機(jī)關(guān)的審查，不應(yīng)在訴訟中對其進(jìn)行合法性審查，而規(guī)章以下的規(guī)范性文件具有主體廣泛、適用普遍的特點(diǎn)，容易產(chǎn)生地方色彩或部門色彩重、制訂過程公眾參與度低等弊端，對公共利益的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過具體行政行為。實(shí)踐證明，行政機(jī)關(guān)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題，很多都是在規(guī)范性文件的指引下產(chǎn)生的，如廣東省某廳級行政機(jī)關(guān)在對下級機(jī)關(guān)的個案請示答復(fù)中，明確相關(guān)行為人被追究刑事責(zé)任后不應(yīng)予以行政處罰，這一文件在全省范圍內(nèi)被參照適用，造成了許多案件中行為人僅需承擔(dān)緩刑、少量罰金等刑事責(zé)任而免于對被破壞的資源采取補(bǔ)救修復(fù)措施。對于肩負(fù)法律監(jiān)督職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)來說，起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)比一般主體更注重對相關(guān)規(guī)范性文件的合法性判斷，積極將其推入行政公益訴訟的司法審查視野，人民法院也應(yīng)當(dāng)更充分地履行對抽象行政行為的審查職責(zé)。

三、關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份地位

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟中的諸多爭議，小到送達(dá)傳票還是出庭通知書、是否提供組織機(jī)構(gòu)代碼和法定代表人材料、出庭席牌如何擺放、是否設(shè)置委托代理人座席等瑣碎細(xì)節(jié)，大到啟動二審應(yīng)該是上訴還是抗訴、能否調(diào)查取證、有關(guān)單位和個人拒不配合的保障措施等制度問題，都可溯源到檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份地位這一核心問題。

對于這一問題，存在“公益代表人說”“公訴人說”“原告說”“公益訴訟人說”等多種觀點(diǎn)分歧，其中，“公益代表人說”“公訴人說”因立論不足，逐漸遭到了主流觀點(diǎn)的拋棄，目前爭議較大的是“公益訴訟機(jī)關(guān)（人）說”和“原告說”。其實(shí)，無論是法檢兩院還是理論界就檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟機(jī)關(guān)（人）”的身份參加行政公益訴訟都沒有太大爭議，目前的爭議是就訴訟權(quán)利義務(wù)而言，檢察機(jī)關(guān)是否等同于普通原告。對于這個問題，或許可以暫時(shí)先拋開純粹的概念之爭、價(jià)值之爭，從檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的實(shí)際定位進(jìn)行分析。

首先，檢察機(jī)關(guān)不同于提起一般行政訴訟的普通原告。兩者之間最本質(zhì)的區(qū)別在于起訴權(quán)的權(quán)力（利）來源不同，檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)來源于法律監(jiān)督權(quán)，法律監(jiān)督屬性是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的最本質(zhì)特征，普通原告的起訴權(quán)來源于法律賦予利害關(guān)系人的訴訟救濟(jì)權(quán)。這一本質(zhì)區(qū)別決定了檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟是一種典型的客觀訴訟，與“訴”之間沒有利害關(guān)系，而一般行政訴訟是一種主觀訴訟，普通原告與訴之間有直接利害關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)不能自由處分訴爭利益，與被告進(jìn)行和解、撤訴等放棄部分或全部訴訟利益的行為，普通原告可自由處分訴爭利益，根據(jù)案件具體情況進(jìn)行靈活處理。檢察機(jī)關(guān)可以主動調(diào)查取證，對于拒絕配合調(diào)查或干擾調(diào)查活動的，還可以采取相應(yīng)的保障措施，而普通原告只能申請向被告調(diào)查取證。

其次，如無特別規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的訴訟權(quán)利義務(wù)參照《行政訴訟法》關(guān)于原告權(quán)利義務(wù)的規(guī)定?！缎姓V訟法》的整體框架雖在行政公益訴訟制度確立之前已經(jīng)成型，但其所確立的基本原則和實(shí)體操作規(guī)則特別是關(guān)于原被告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定本身就是理論論證和實(shí)踐發(fā)展的產(chǎn)物，經(jīng)受住了多年司法實(shí)踐的考驗(yàn)。盡管行政公益訴訟呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)“民告官”行政訴訟的很多獨(dú)自特點(diǎn)，但還是在行政訴訟的整體模式和框架內(nèi)運(yùn)行，因此不僅應(yīng)當(dāng)遵循檢察規(guī)律、公益保護(hù)規(guī)律，還應(yīng)當(dāng)遵循訴訟規(guī)律。在現(xiàn)行法律修改之前，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，應(yīng)該帶頭遵守法治，參照《行政訴訟法》關(guān)于原告權(quán)利義務(wù)的規(guī)定行使訴訟權(quán)利、承擔(dān)訴訟義務(wù)。

再次,檢察機(jī)關(guān)既是行政公益訴訟的訴訟主體，又是訴訟活動的監(jiān)督者。單就訴訟環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督者身份至少體現(xiàn)在以下幾個方面：一是對法院的庭審活動是否合法進(jìn)行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)違法行為，應(yīng)及時(shí)向法院發(fā)出檢察建議予以糾正；二是對已判勝訴案件，繼續(xù)監(jiān)督判項(xiàng)執(zhí)行，督促法院審判部門及時(shí)依職權(quán)移送執(zhí)行，并同時(shí)督促行政機(jī)關(guān)執(zhí)行生效判決，依法履職。

四、關(guān)于管轄問題

在行政案件相對集中管轄、跨行政區(qū)劃法院、檢察院改革的大背景下，原有案件管轄制度所堅(jiān)持的級別管轄、地域管轄一致性或同步性已經(jīng)受到了動搖。行政公益訴訟在案件管轄上也不可避免地面臨著一致性問題，表現(xiàn)在兩個方面。

（一）履行訴前程序的檢察院和起訴檢察院無法實(shí)現(xiàn)級別管轄一致

根據(jù)《行政訴訟法》的管轄規(guī)定，按照被訴行政機(jī)關(guān)的級別來劃分，只有對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起的行政訴訟才由中級法院管轄，也即是說，對省、市級政府下屬機(jī)關(guān)提起的訴訟一般情況下均由基層法院管轄，而按照檢察建議的同級監(jiān)督原則，對其發(fā)出檢察建議履行訴前程序的主體是其同級的省、市檢察院，兩者之間出現(xiàn)級別上的錯位。

對于這個問題，宜應(yīng)分別按照訴前程序和起訴各自的級別管轄規(guī)定確定相應(yīng)的檢察院，不必堅(jiān)持由同一檢察院來同時(shí)履行訴前程序和起訴職責(zé)。首先，如果堅(jiān)持按照同一檢察院同時(shí)履行訴前程序和起訴程序，無論是指定由履行訴前程序的省、市檢察院繼續(xù)起訴，還是按照行政訴訟級別管轄的規(guī)定直接由基層檢察院履行訴前程序，都不恰當(dāng)，既破壞了檢察建議的同級監(jiān)督原則，又破壞了審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在一審級別上的對應(yīng)原則。其次，由不同的檢察院分別履行訴前程序和起訴職責(zé)，符合檢察一體化的要求，即無論是由哪一級的檢察機(jī)構(gòu)，也無論是由哪一位檢察官作出的檢察活動，都視為檢察機(jī)關(guān)作出的決定，共同為有關(guān)的活動或決定負(fù)責(zé)。［2］

（二）起訴檢察院與受案法院無法實(shí)現(xiàn)地域管轄一致

當(dāng)前法院穩(wěn)步推進(jìn)基層法院行政案件集中管轄改革，大部分基層法院失去行政案件的管轄權(quán)，而承擔(dān)行政公益訴訟起訴任務(wù)的主力是基層檢察院，要求非集中管轄法院所在地的基層檢察院向所在轄區(qū)同級法院起訴已不可能，因此存在起訴檢察院和受訴法院在地域管轄上的不一致。對于這個問題，有兩種不同的解決辦法：第一種是一個地級市轄區(qū)內(nèi)的所有基層檢察院向當(dāng)?shù)丶泄茌牭囊粋€基層法院起訴，該種做法的好處在于可以使各基層檢察院都能履行好起訴職責(zé)，又尊重法院的管轄權(quán)改革，保障了訴訟程序順利啟動，但也存在異地起訴成本增加、法院多頭對接檢察院不暢的問題；第二種是參照法院的集中管轄制度，探索建立集中起訴制度，通過上級檢察院同一指定的方式，將同一地級市內(nèi)的所有行政公益訴訟案件交由集中管轄法院所在地的基層檢察院集中起訴，該做法的好處在于更好地促進(jìn)起訴工作的專業(yè)化發(fā)展，在短期內(nèi)迅速提升起訴專業(yè)技能，也便于法檢之間的溝通對接，但不足之處在于不利于充分調(diào)動其他檢察院相關(guān)工作的積極性，一定程度上可能會限制相關(guān)工作的發(fā)展。

上述兩種做法都不存在法理上的障礙，只是在實(shí)際運(yùn)行效果上各有優(yōu)劣，因此，現(xiàn)階段難以說孰優(yōu)孰劣，不宜做一刀切的規(guī)定，宜交由各地靈活選擇。

五、關(guān)于訴訟請求

人民檢察院提起行政公益訴訟，可以向人民法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或者無效等訴訟請求。其中，關(guān)于如何提出確認(rèn)行政行為違法這一訴訟請求爭議較多，有單獨(dú)適用、與其他訴求交替適用或同時(shí)適用幾種情形。單獨(dú)適用的情形即檢察機(jī)關(guān)僅提起確認(rèn)違法之訴，由于起訴的前提是國家利益或社會公共利益受到侵害，單獨(dú)提起確認(rèn)違法之訴缺乏實(shí)體意義支撐，這種情形目前主要在理論探討的層面，實(shí)踐中暫未發(fā)現(xiàn)。交替適用的情形是指檢察機(jī)關(guān)提起履行之訴后因行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施在訴中使訴訟請求全部實(shí)現(xiàn)、檢察機(jī)關(guān)將訴訟請求變更為確認(rèn)違法的情形，與撤訴選擇適用，實(shí)際上，考慮到變更訴訟請求受到一定的時(shí)間和程序限制，增加訴訟成本的同時(shí)又對不能對實(shí)體效果產(chǎn)生積極作用，檢察機(jī)關(guān)一般會選擇撤訴處理，這又使起訴陷入了另一個困境，即絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)在被訴后都會盡可能在判決前采取補(bǔ)救措施以避免敗訴，而以撤訴為主的行政公益訴訟結(jié)案方式顯然容易導(dǎo)致這項(xiàng)制度的司法評價(jià)功能被架空。為了解決這一問題，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)在提起撤銷之訴或履行之訴的同時(shí)，會一并提起確認(rèn)違法的訴訟請求，以廣東省為例，在已經(jīng)提起的76件行政公益訴訟中，有70個案件檢察機(jī)關(guān)都在提起撤銷之訴或履行之訴的同時(shí)，一并要求確認(rèn)被訴行政行為違法。

對于上述做法，理論界存在質(zhì)疑，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也有顧慮，認(rèn)為《行政訴訟法》中關(guān)于不作為的確認(rèn)違法判決針對的是行政不作為違法但已沒有履職意義的情形，履行判決則針對行政機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)，且仍有履職必要的情形，兩者針對不同的違法情形，且履行判決實(shí)際上已經(jīng)隱含了對行政不作為違法的判斷，所以，對行政不作為提起公益訴訟時(shí)，應(yīng)該視情況單獨(dú)提出確認(rèn)違法或責(zé)令履行職責(zé)的訴訟請求，沒有必要同時(shí)提出兩項(xiàng)［3］。對此，應(yīng)跳出傳統(tǒng)行政訴訟的狹隘思路，充分認(rèn)識到行政公益訴訟與傳統(tǒng)行政訴訟相比，在促進(jìn)依法行政方面具有更加強(qiáng)烈的價(jià)值指引功能，如果單獨(dú)提出撤銷之訴或履行之訴，則將面臨大量的撤訴風(fēng)險(xiǎn)，不僅行政公益訴訟的價(jià)值指引功能將被大大削弱，而且一定程度上有損檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公益的權(quán)威。而確認(rèn)違法之訴作為具有鮮明評價(jià)色彩的一種訴求類型，以與其他訴訟請求“搭便車”的形式出現(xiàn)，未嘗不是在節(jié)約司法資源、提高訴訟效率的同時(shí)充分發(fā)揮行政公益訴訟制度價(jià)值的一種合理做法，應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可。

六、關(guān)于舉證責(zé)任

行政公益訴訟中的舉證責(zé)任研究前提是行政訴訟中的舉證責(zé)任研究。行政訴訟的舉證責(zé)任處于行政法理論、行政訴訟法理論與行政裁判實(shí)踐的節(jié)點(diǎn)，其理論意義和實(shí)踐意義的重要性毋庸置疑，但也一直是研究的難點(diǎn)問題之一，各種觀點(diǎn)眾說紛紜，但始終難以形成一種具有壓倒性優(yōu)勢的主流學(xué)說。要想徹底厘清行政訴訟舉證責(zé)任的相關(guān)理論脈絡(luò)，顯然不是本文所能承載的，只能在此簡要地說明本文的立論前提：第一，不要過于強(qiáng)調(diào)與民事訴訟相比行政訴訟舉證責(zé)任的特殊性；第二，應(yīng)該到各個具體的行政實(shí)體法規(guī)范中區(qū)尋找適合于各個行政案件的舉證責(zé)任分配基準(zhǔn)。在此前提下，可對行政公益訴訟的舉證責(zé)任作如下理解。

一是關(guān)于舉證責(zé)任的主體。從已有實(shí)踐來看，行政公益訴訟實(shí)際上已經(jīng)踐行了“誰主張、誰舉證”的舉證規(guī)則，檢察機(jī)關(guān)不僅應(yīng)對行政機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)的違法行為承擔(dān)證明責(zé)任，而且對于行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的行為也應(yīng)承擔(dān)證明其行為違法的舉證責(zé)任。其背后的原因不單是因?yàn)樾姓V訟舉證責(zé)任規(guī)則本就是“基于行政訴訟制度的特性對‘誰主張，誰舉證’這一舉證責(zé)任基本原則的重申”［4］，還是由行政公益訴訟的諸多特性決定的：一是訴前程序的設(shè)置。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟之前必須向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，為了保證檢察建議于法有據(jù)，檢察機(jī)關(guān)必須查明行政機(jī)關(guān)作為或不作為的事實(shí)，才能夠有針對性地發(fā)出檢察建議，因此，在訴前程序環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上已經(jīng)承擔(dān)了部分后續(xù)提起訴訟中的舉證責(zé)任；二是案件線索的來源。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件線索相當(dāng)一部分是從檢察機(jī)關(guān)刑事檢察部門辦理的刑事案件中移送過來，刑事訴訟的證據(jù)可直接依法轉(zhuǎn)化為行政訴訟的證據(jù)，大大增加了檢察機(jī)關(guān)舉證的便宜；三是檢察機(jī)關(guān)自身的舉證能力。檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)能力和技術(shù)配備，決定了其具有一般原告乃至行政機(jī)關(guān)都不具備的舉證能力，特別是檢察機(jī)關(guān)還享有調(diào)查核實(shí)的權(quán)力，因此，為了保證勝訴，檢察機(jī)關(guān)自然會運(yùn)用自身的舉證優(yōu)勢來充分收集證據(jù)。

二是關(guān)于舉證證明的內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)需舉證證明的內(nèi)容可大致分為程序性事項(xiàng)和實(shí)體性事項(xiàng)，其中程序性事項(xiàng)即證明起訴符合法定條件的事項(xiàng)：包括案件系檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)；符合法定的起訴范圍，即屬于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域；屬于本院管轄。實(shí)體性事項(xiàng)包括：行政機(jī)關(guān)的主體資格及具有法定職責(zé)；負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為；檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序提出檢察建議；行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后不依法履行法定職責(zé)；國家利益或者社會公共利益受到侵害；其他根據(jù)具體訴訟請求需要檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)證明責(zé)任的事項(xiàng)。

三是關(guān)于舉證證明的標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟中舉證的證明標(biāo)準(zhǔn)問題是一個更加復(fù)雜的問題，盡管有單一標(biāo)準(zhǔn)說、兩層標(biāo)準(zhǔn)說、三層標(biāo)準(zhǔn)說、四層標(biāo)準(zhǔn)說等不同的爭論，但已經(jīng)形成共識的是，行政訴訟的證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)既簡單等同于民事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，也不簡單等同于刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，是一種更加復(fù)雜的層次化證明標(biāo)準(zhǔn)。行政公益訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)較之一般行政訴訟更為復(fù)雜，其中，關(guān)于“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為”的事項(xiàng)應(yīng)達(dá)到接近于刑事訴訟中排除合理懷疑的證明標(biāo)準(zhǔn)，爭議不大。關(guān)于“國家利益或社會公共利益受到侵害”事項(xiàng)應(yīng)達(dá)到什么樣的證明標(biāo)準(zhǔn)，目前存在爭議，本文的觀點(diǎn)是宜分不同類型進(jìn)行處理，對于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域提起的行政公益訴訟案件，特別生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的案件，因舉證難度相對較大，如采取過于嚴(yán)格的證明標(biāo)準(zhǔn)，將給檢察機(jī)關(guān)苛加較重的舉證負(fù)擔(dān)，因此應(yīng)采取占優(yōu)勢的蓋然性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定國家利益或社會公共利益受到侵害的事實(shí)。對于國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域提起的行政公益訴訟案件，因舉證難度相對較小，且從保護(hù)企業(yè)正常運(yùn)行秩序的角度，應(yīng)采取更為嚴(yán)格的證明標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定國家利益或社會公共利益受到侵害的事實(shí)。

七、關(guān)于判決形式

行政公益訴訟的判決形式應(yīng)當(dāng)與檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請求相對應(yīng)，如果人民法院經(jīng)審查后認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求和理由成立，可以相應(yīng)作出撤銷或部分撤銷違法行政行為的判決、重新作出行政行為的判決、要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的判決、確認(rèn)行政行為違法的判決和確認(rèn)行政行為無效的判決。

目前爭議較多的是，如果人民法院經(jīng)審查認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請求和理由不能成立，能否直接作出駁回檢察機(jī)關(guān)訴訟請求的判決？檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但在所有的訴訟程序中都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以審判為中心”，不能因?yàn)槭欠杀O(jiān)督者就必須勝訴，人民法院經(jīng)審理后當(dāng)然可以采用駁回檢察機(jī)關(guān)訴訟請求的判決，但是應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)要件的前提下嚴(yán)格適用。首先，應(yīng)按照2014年修改后的《行政訴訟法》，貫徹客觀判決優(yōu)先的原則，即法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用撤銷判決、確認(rèn)違法判決、確認(rèn)無效判決等判決，在不符合作出其他判決的情形下才能作出駁回判決。其次，應(yīng)當(dāng)符合《行政訴訟法》第69條規(guī)定的駁回判決的適用情形，即“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責(zé)理由不成立的”。當(dāng)然，理論上認(rèn)可這種情形的出現(xiàn)，不必然認(rèn)為實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)這種情形，檢察機(jī)關(guān)既應(yīng)從案件質(zhì)量的源頭上把關(guān)，也可采取撤訴等訴訟技巧避免這種情形的出現(xiàn)。

注釋：

［1］參見高家偉：《檢察行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

［2］參見陳云生：《論檢察一體化建制和管理模式的創(chuàng)新》，載《法治研究》2013年第8期。

［3］參見最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟實(shí)踐與探索》，中國檢察出版社2017年版，第169頁。

［4］劉飛：《行政訴訟舉證責(zé)任分析》，載《行政法學(xué)研究》1998年第2期。