改革背景下公訴權(quán)運(yùn)行機(jī)制研究

●單 民 王紅兵/文

引言

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）明確提出了確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)與檢察權(quán)。曹建明檢察長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)：“改革和完善執(zhí)法辦案指導(dǎo)決策機(jī)制，完善辦案組織形式，深化檢察官辦案責(zé)任制改革”。在最高人民檢察院的推動(dòng)和指導(dǎo)下，一些基層院進(jìn)行了檢察官辦案責(zé)任制的探索并取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》明確提出“公正是法治的生命線”。為確保司法公正，《決定》提出了完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，并設(shè)計(jì)了一系列具體的可操性的制度，如完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)。在推進(jìn)嚴(yán)格司法方面，提出了推進(jìn)以審判為中心的制度改革，全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則以及實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制等。2016年11月7日，中辦印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，拉開(kāi)了國(guó)家監(jiān)察體制改革的序幕。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立后，職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的銜接，以及如何監(jiān)督和制約國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)公訴權(quán)的運(yùn)行必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在中央強(qiáng)力推進(jìn)改革的過(guò)程中，公訴工作作為檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量的最后一道關(guān)口，必將面臨史無(wú)前例的挑戰(zhàn)。如何快速將改革帶來(lái)的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為發(fā)展的機(jī)遇是公訴權(quán)運(yùn)行中亟需思考的問(wèn)題。

一、公訴權(quán)運(yùn)行現(xiàn)狀與不足

“公訴權(quán)是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)核心的標(biāo)志性職能”，這一重要論述對(duì)公訴職能的定位更加準(zhǔn)確、科學(xué)，既反映了世界各國(guó)檢察制度的普遍規(guī)律，又具有鮮明的中國(guó)特色，充分體現(xiàn)了實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的思想和特征。［1］公訴權(quán)是一項(xiàng)重要的檢察權(quán)，其配置與運(yùn)行是否合理直接關(guān)系到檢察職能能否充分有效發(fā)揮。在現(xiàn)行體制下，公訴權(quán)運(yùn)行主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

（一）公訴權(quán)運(yùn)行具有濃厚的行政審批色彩

檢察一體化原則是世界各國(guó)檢察制度通行的原則，具體的刑事訴訟具有司法屬性，因而檢察一體原則并不否認(rèn)檢察官行使職權(quán)的獨(dú)立性，這是司法活動(dòng)親歷性原則的必然要求。［2］長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)公訴部門(mén)的辦案模式基本采取的是檢察人員承辦、部門(mén)負(fù)責(zé)人把關(guān)、分管副檢察長(zhǎng)審批，不起訴案件以及個(gè)別重大疑難案件經(jīng)檢察長(zhǎng)同意后提請(qǐng)檢察委員會(huì)研究決定。在這種具有濃厚行政審批色彩的辦案模式中具體承辦案件的檢察官雖然對(duì)案情了如指掌，但他對(duì)案件的處理只有建議權(quán)而沒(méi)有最終決定權(quán)。如果建議被否定，只能按部門(mén)負(fù)責(zé)人或分管副檢察長(zhǎng)的意見(jiàn)辦理，甚至有時(shí)候還要按領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)重新提出對(duì)案件的處理建議。這種辦案模式不僅嚴(yán)重影響了辦案效率，而且在很大程度上挫傷了案件承辦人的積極性與創(chuàng)造性。雖然上世紀(jì)九十年代我們?cè)羞^(guò)推行主訴檢察官制度的嘗試，也取得了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)，但終因法律的羈絆、相關(guān)保障制度的缺失以及監(jiān)督制約機(jī)制的不健全而未能全面推行。

（二）公訴人履職制度保障不力

公訴工作是檢察機(jī)關(guān)的核心工作，在整個(gè)檢察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中起著舉足輕重的作用。因此，檢察機(jī)關(guān)在人員配備上往往會(huì)對(duì)公訴人的條件提出更高的要求，一批學(xué)歷高、專(zhuān)業(yè)對(duì)口而又年輕的檢察官自然就會(huì)被充實(shí)到公訴隊(duì)伍中。很顯然，公訴人的整體素質(zhì)及能力大多高于其他業(yè)務(wù)部門(mén)，但由于缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，公訴人在政治待遇及經(jīng)濟(jì)待遇方面并未得到應(yīng)有的關(guān)照，幾年下來(lái)，工作積極性就會(huì)大大減退。此外，由于案多人少，致使公訴人長(zhǎng)期處于高度緊張的工作狀態(tài)，很多基層院連書(shū)記員都不給公訴人配備，從訊問(wèn)到文書(shū)制作再到出庭公訴、卷宗裝訂均由公訴人完成，開(kāi)庭后還要補(bǔ)記出庭筆錄。過(guò)于瑣碎繁重的勞動(dòng)很難激發(fā)公訴人的榮譽(yù)感和自豪感。這樣公訴人鉆研業(yè)務(wù)的積極性和進(jìn)取心就會(huì)逐漸減弱，得過(guò)且過(guò)的工作態(tài)度不斷滋生，長(zhǎng)此以往將不利于公訴人業(yè)務(wù)水平及整體素質(zhì)的提升。

（三）公訴隊(duì)伍更新過(guò)快

一個(gè)合格公訴人必須具有扎實(shí)法學(xué)理論功底、縝密的思維能力、準(zhǔn)確流暢的語(yǔ)言表達(dá)能力、敏銳的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能力、高超的訊問(wèn)技能及溝通能力、快速的應(yīng)變能力等綜合能力。這些能力構(gòu)成一個(gè)公訴人的基本素質(zhì)，是一個(gè)公訴人履行公訴職能的基礎(chǔ)，而這些能力的提升不是一蹴而就的，它需要一個(gè)長(zhǎng)期知識(shí)積累、經(jīng)驗(yàn)提升、專(zhuān)項(xiàng)訓(xùn)練的過(guò)程。由于公訴人整體素質(zhì)相對(duì)較高，一旦出現(xiàn)本院競(jìng)爭(zhēng)上崗及上級(jí)院選拔的機(jī)會(huì)，相當(dāng)一部分優(yōu)秀公訴人往往會(huì)脫穎而出，造成年輕有為的公訴人大量流失。一些業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的老公訴人，由于身體原因以及待遇不能落實(shí)而往往會(huì)在雙向選擇時(shí)流向相對(duì)清閑的部門(mén)。這樣，公訴部門(mén)就成了其他業(yè)務(wù)部門(mén)及上級(jí)院的培訓(xùn)基地，人員流動(dòng)過(guò)快、人才大量流失造成公訴隊(duì)伍思想不穩(wěn)定、“傳幫帶”跟不上，公訴質(zhì)量不僅不能得以提升，反倒出現(xiàn)下降趨勢(shì)。

（四）現(xiàn)行考評(píng)機(jī)制不符合訴訟規(guī)律

為迎合維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、高壓反腐的需要，目前各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制具有明顯的“重打擊、輕保護(hù)”傾向。如自偵案件立案越多越好，人均辦案數(shù)、抗訴數(shù)、追訴數(shù)等數(shù)字越大越好，如果這些數(shù)字上不去，在年終考評(píng)中自然處于劣勢(shì)，評(píng)上先進(jìn)的可能性就沒(méi)有了；同時(shí)對(duì)于撤銷(xiāo)自偵案件、撤回起訴、無(wú)罪判決等數(shù)字均作了嚴(yán)格地限制，并做了嚴(yán)厲的扣分規(guī)定。規(guī)定這些指標(biāo)的初衷是好的，但并沒(méi)有考慮到個(gè)案的具體因素，不能完全做到對(duì)辦理案件過(guò)程客觀公正地評(píng)價(jià)。如果我們的公訴質(zhì)量很高，我們認(rèn)定的罪名及犯罪事實(shí)法院均予以認(rèn)可，并按起訴書(shū)認(rèn)定的罪名及犯罪事實(shí)作了判決，甚至連量刑也未超過(guò)公訴人的建議范圍，案件辦到這種程度不能說(shuō)一定完美，但案件質(zhì)量也應(yīng)該是很高了，如果再苛求抗訴就有點(diǎn)兒強(qiáng)人所難了。另外，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)追訴數(shù)字，公訴、偵查監(jiān)督、偵查部門(mén)聯(lián)合造假以應(yīng)對(duì)考評(píng)就不可避免了。檢察機(jī)關(guān)要積極起訴以維護(hù)法制，在動(dòng)態(tài)的訴訟過(guò)程中，個(gè)別案件起訴后因證據(jù)變化或法院認(rèn)識(shí)不一致而出現(xiàn)無(wú)罪判決是公訴人無(wú)法預(yù)料的正常情況，但如與其他無(wú)罪案件一樣被列為扣分項(xiàng)目，就違背了訴訟規(guī)律。檢察機(jī)關(guān)作為執(zhí)法單位，為調(diào)動(dòng)檢察官積極性及實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)實(shí)行績(jī)效考核是必要的，但績(jī)效考核指標(biāo)和方式的確定既要實(shí)事求是、合理可行，又要有利于檢察機(jī)關(guān)和檢察官履行客觀義務(wù)，而不應(yīng)損害這種客觀義務(wù)，更不應(yīng)出現(xiàn)扭曲檢察行為甚至弄虛作假的現(xiàn)象。［3］

二、改革背景下公訴權(quán)運(yùn)行面臨的新挑戰(zhàn)

監(jiān)察體制改革、司法體制改革以及審判中心制度的推行，使我國(guó)的審判體制及檢察體制出現(xiàn)了巨大變化，對(duì)檢察工作特別是公訴工作也帶來(lái)了全方位的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）監(jiān)察體制改革及審判中心制度的確立對(duì)公訴理念的挑戰(zhàn)

在現(xiàn)行司法體制下，檢法兩家在案件辦理過(guò)程中更多強(qiáng)調(diào)的是配合，強(qiáng)調(diào)的是如何有效打擊犯罪，在案件產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，公訴機(jī)關(guān)往往會(huì)以法律監(jiān)督者的身份向法院施加壓力，要求法院做出有罪判決?！稕Q定》在提出健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制方面，強(qiáng)調(diào)了“健全司法權(quán)力的分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”。在控審分離原則的支配下，檢法在刑事訴訟中的角色分別為公訴者與裁判者，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的制約主要表現(xiàn)為對(duì)提起公訴內(nèi)容的制約，即起訴的事實(shí)限制了法院的審判對(duì)象；［4］法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)的制約則主要體現(xiàn)在對(duì)起訴事實(shí)及對(duì)證據(jù)的認(rèn)定與評(píng)價(jià)，即通過(guò)審判認(rèn)定事實(shí)，在此基礎(chǔ)上通過(guò)對(duì)被告人定罪量刑肯定公訴行為，或者通過(guò)無(wú)罪判決予以否定。［5］訴訟平等和審判權(quán)威是訴訟的應(yīng)有之義，檢察機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中既要尊重辯方權(quán)利，保障訴訟平等，又要切實(shí)維護(hù)審判權(quán)威。［6］中央以審判為中心的訴訟制度改革，提出了全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，強(qiáng)調(diào)了庭審在裁判中的決定性作用。

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立后，檢察機(jī)關(guān)的反貪、反瀆、職務(wù)犯罪預(yù)防等職能，包括機(jī)構(gòu)和人員，將一并轉(zhuǎn)隸到國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)［7］。在現(xiàn)行體制下，一方面公訴權(quán)運(yùn)行過(guò)程中公訴部門(mén)可將偵查權(quán)作為對(duì)外監(jiān)督包括審判監(jiān)督的一種強(qiáng)有力的手段，以增大公訴成功率。另一方面，公訴部門(mén)相對(duì)于職務(wù)犯罪偵查部門(mén)，在監(jiān)督上甚至溝通方面顯然處于弱勢(shì)。職務(wù)犯罪案件的初查、立案?jìng)刹槎际怯蓹z察長(zhǎng)決定的，公訴部門(mén)即使在案件是否構(gòu)成犯罪、案件定性甚至犯罪情節(jié)方面存在不同意見(jiàn)，也必須向檢察長(zhǎng)匯報(bào)，如果認(rèn)為不構(gòu)成犯罪需要撤銷(xiāo)案件還必須經(jīng)上級(jí)院同意，而這勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重影響職務(wù)犯罪偵查部門(mén)的業(yè)績(jī)，從而影響本院在年終考核時(shí)的橫向排名，因此讓檢察長(zhǎng)改變已作出的決定是非常困難的。此外，由于在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面職務(wù)犯罪偵查部門(mén)的規(guī)格普遍高于公訴部門(mén)，省以下檢察機(jī)關(guān)的大部分反貪、反瀆兩個(gè)部門(mén)的負(fù)責(zé)人往往是院黨組成員，在進(jìn)行案件溝通時(shí)公訴部門(mén)往往以“不得罪”為原則，有些地方的公訴部門(mén)甚至在明知案件定性、數(shù)額認(rèn)定不準(zhǔn)的情況下仍按職務(wù)犯罪偵查部門(mén)的意見(jiàn)提起公訴。監(jiān)察委員會(huì)成立后職務(wù)犯罪偵查職能的轉(zhuǎn)隸，解決了檢察機(jī)關(guān)的同體監(jiān)督問(wèn)題。這些改革將對(duì)現(xiàn)有的公訴理念產(chǎn)生強(qiáng)有力的沖擊。

（二）獨(dú)任法官、合議庭辦案責(zé)任制的推行對(duì)公訴質(zhì)量的挑戰(zhàn)

《決定》提出了“完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制”、“讓審理者裁判、請(qǐng)裁判者負(fù)責(zé)”?！稕Q定》進(jìn)一步提出“完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)”，并確立了領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)案件、內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件追責(zé)等相應(yīng)的保障措施。獨(dú)任法官、合議庭辦案責(zé)任制的確立賦予了案件承辦法官獨(dú)立辦案的權(quán)力，但同時(shí)也明確了他們的辦案責(zé)任。法官在具體案件的辦理過(guò)程中，沒(méi)有了以前的審批、請(qǐng)示等可以分擔(dān)甚至開(kāi)脫責(zé)任的制度保障，增加的是明確的追責(zé)制度，這就等于“將權(quán)力裝進(jìn)了制度的籠子”，法官在行使審判權(quán)時(shí)定會(huì)慎之又慎。特別是在改革之初，法官的素質(zhì)還不能完全適應(yīng)這種審判模式時(shí)，承辦法官在決定判決前不僅會(huì)從法律上認(rèn)真鉆研，更會(huì)從證據(jù)上嚴(yán)格把關(guān)，以前可以被采納的證據(jù)將因瑕疵被排除。這樣以來(lái)，不僅公訴案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要提高，而且以前常用的領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)、集體研究等影響法院作有罪判決的措施將不再奏效，檢察官唯一能做的就是提高公訴案件質(zhì)量。

（三）檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制的落實(shí)對(duì)公訴人綜合能力的挑戰(zhàn)

與法官辦案責(zé)任制的改革相對(duì)應(yīng)，《決定》也明確了檢察官辦案責(zé)任制，回歸檢察權(quán)運(yùn)行應(yīng)有的司法屬性。行使公訴權(quán)的檢察官在辦理案件的過(guò)程中，沒(méi)有了部門(mén)負(fù)責(zé)人和分管副檢察長(zhǎng)的把關(guān)和審批，即使召開(kāi)檢察官聯(lián)席會(huì)議研究，大家的意見(jiàn)也只能為其提供參考，最終的決定權(quán)還在其本人。為確保案件質(zhì)量，檢察官不僅要認(rèn)真研究法律，還要提升審查證據(jù)、調(diào)取證據(jù)、分析證據(jù)的能力，特別是辯護(hù)人介入后，還要提升對(duì)證據(jù)發(fā)生變化的預(yù)判能力、庭審的應(yīng)對(duì)能力，主辦偵查員辦案責(zé)任制實(shí)行后與偵查人員的溝通能力等等。特別是在獨(dú)任法官、合議庭責(zé)任制實(shí)行后，法官對(duì)公訴工作提出更高要求的情況下，公訴人如果不提升掌控案件的綜合能力，將難以很好地承擔(dān)公訴任務(wù)。

（四）辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制的實(shí)施對(duì)公訴人責(zé)任心的挑戰(zhàn)

“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法受追究”是《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》確立的重要原則。在現(xiàn)行體制下，辦案的層層審批及檢委會(huì)集體決策機(jī)制在公訴權(quán)運(yùn)行中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。近年來(lái)，審批制和集體決策制在業(yè)務(wù)工作中形成的弊端日益暴露，突出的表現(xiàn)是，層層審批難以杜絕層層舞弊，集體決策難以避免無(wú)人負(fù)責(zé)。權(quán)力運(yùn)行的鏈條越長(zhǎng)、環(huán)節(jié)越多，尋租的機(jī)會(huì)就越多，防治權(quán)力濫用的成本就越高。［8］情況確實(shí)是這樣，這么多年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)出現(xiàn)的無(wú)罪判決、撤回起訴甚至賠償案件，除因故意犯罪被追究刑事責(zé)任以外，承辦人幾乎不用承擔(dān)什么責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)也很少進(jìn)行責(zé)任劃分，如果真的要?jiǎng)澐忠埠茈y確定責(zé)任。檢察官辦案責(zé)任制的推行就是要實(shí)現(xiàn)案件的集體負(fù)責(zé)向個(gè)體負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，責(zé)任追究制度的確立，明確了承辦人就是責(zé)任主體，無(wú)論出于故意還是重大過(guò)失，對(duì)錯(cuò)案都將責(zé)無(wú)旁貸。沒(méi)有了領(lǐng)導(dǎo)的庇護(hù)、沒(méi)有了集體責(zé)任分擔(dān)，公訴人的責(zé)任心將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

三、公訴工作適應(yīng)改革的應(yīng)對(duì)措施

針對(duì)公訴權(quán)運(yùn)行的不足、多項(xiàng)改革對(duì)公訴權(quán)運(yùn)行的挑戰(zhàn)，公訴工作無(wú)論從理念上還是具體的工作機(jī)制上都應(yīng)該進(jìn)行全面的革新，做好以下幾個(gè)方面工作尤為重要。

（一）不斷強(qiáng)化公訴人的知識(shí)更新及職業(yè)素能培養(yǎng)

司法體制改革確立了檢察官辦案的主體地位，賦予了檢察官更大的辦案決定權(quán)，對(duì)檢察官本人的職業(yè)素養(yǎng)及履職能力，也提出了更高的要求。在對(duì)公訴人進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)選拔的同時(shí)，我們不能忽視公訴人知識(shí)的更新及職業(yè)素能的培養(yǎng)。知識(shí)的更新不僅包括法律知識(shí)，還應(yīng)包括與公訴業(yè)務(wù)相關(guān)的其他知識(shí)的更新；職業(yè)素能包括公訴理念、邏輯思維能力、訊問(wèn)技巧、應(yīng)變能力、溝通能力等等。在進(jìn)行知識(shí)更新和職業(yè)素能培養(yǎng)方面，我們應(yīng)反思現(xiàn)有的培訓(xùn)理念，加強(qiáng)分級(jí)分類(lèi)培訓(xùn)，加強(qiáng)崗位專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，努力形成公訴專(zhuān)門(mén)人才群體，并通過(guò)多種措施穩(wěn)定公訴隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)公訴工作良性可持續(xù)發(fā)展。［9］在人才培養(yǎng)上方面，既要培養(yǎng)能辦理各類(lèi)案件的全才，又要注重培養(yǎng)辦理某一類(lèi)案件的專(zhuān)業(yè)人才，實(shí)現(xiàn)辦案的專(zhuān)業(yè)化分工，以適應(yīng)司法體制改革的需要。

（二）建立與完善公訴人履職保障機(jī)制

《決定》確立了領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)案件、內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件追責(zé)制，這些制度要取得實(shí)效，還應(yīng)有更為細(xì)化的、可操作性的相關(guān)規(guī)定出臺(tái)，這樣才能為檢察官辦案提供良好的履職環(huán)境。在職權(quán)配置方面，應(yīng)賦予不同級(jí)別的公訴人相應(yīng)的辦案決定權(quán)。在建立檢察官專(zhuān)業(yè)職務(wù)序列及工資制度的過(guò)程中，一方面將長(zhǎng)期虛置的檢察官等級(jí)制度作為劃定專(zhuān)業(yè)職務(wù)的重要參考，將檢察官的工資水平確定為明顯高于其他公務(wù)員，并建立以工作業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的暢通的檢察官專(zhuān)業(yè)職務(wù)及工資水平晉升與提升渠道；另一方面，盡可能創(chuàng)造條件提升公訴人的福利待遇，如辦案補(bǔ)貼的傾斜、職務(wù)晉升的關(guān)照，同時(shí)也為優(yōu)秀公訴人能夠脫穎而出、接受上級(jí)遴選創(chuàng)造有利條件。只有建立健全公訴人職業(yè)保障制度，才能喚起公訴人長(zhǎng)期沉積的職業(yè)榮譽(yù)感，激發(fā)他們從事檢察工作的積極性，才能將優(yōu)秀的檢察官留在公訴隊(duì)伍。

（三）建立科學(xué)合理的考評(píng)機(jī)制

公訴部門(mén)在推行檢察官辦案責(zé)任制的同時(shí)，為客觀公正地評(píng)價(jià)公訴人的工作業(yè)績(jī)，上級(jí)部門(mén)應(yīng)對(duì)現(xiàn)行考評(píng)機(jī)制的弊端進(jìn)行理性反思，果斷剔除考評(píng)機(jī)制中的不合理的因素，盡快制定出既能激發(fā)檢察官工作熱情又能解除其不必要后顧之憂的考評(píng)辦法。考評(píng)辦法既要對(duì)一些重要的工作進(jìn)行量化考察，對(duì)一些能夠體現(xiàn)工作業(yè)績(jī)的“積極數(shù)字”進(jìn)行肯定評(píng)價(jià)，對(duì)一些影響工作業(yè)績(jī)的“消極數(shù)字”進(jìn)行否定評(píng)價(jià)，又要對(duì)這些工作特別是 “消極數(shù)字”方面的工作進(jìn)行客觀地定性評(píng)價(jià)。如抗訴工作不能片面地強(qiáng)調(diào)抗訴成功的數(shù)字，意見(jiàn)被法庭全部認(rèn)可的工作遠(yuǎn)比有幾個(gè)抗訴案件質(zhì)量高。又如對(duì)撤回起訴與無(wú)罪判決案件，我們也不能一概否定，而應(yīng)當(dāng)區(qū)分是由于公訴人的專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足、對(duì)證據(jù)的把關(guān)不嚴(yán)、判斷不準(zhǔn)、故意徇私舞弊等原因造成的，還是超出公訴人能力范圍的證據(jù)變化、意想不到的新證據(jù)出現(xiàn)、證人偽證、偵查機(jī)關(guān)非法取證等原因造成的，以決定是否作出否定性評(píng)價(jià)。

（四）構(gòu)建新型的偵訴關(guān)系

以審判為中心的訴訟制度確立、獨(dú)任法官、合議庭辦案責(zé)任制的推行、訴訟平等的逐漸強(qiáng)化對(duì)公訴案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)提出了更高的要求；檢察官辦案責(zé)任制的推行、檢察官個(gè)體責(zé)任的強(qiáng)化也對(duì)偵查機(jī)關(guān)、偵查部門(mén)提升證據(jù)質(zhì)量形成倒逼之勢(shì)。同時(shí)主辦偵查員辦案責(zé)任制的施行，也會(huì)強(qiáng)化偵查人員的責(zé)任心，促使偵查人員不斷強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)、提升偵查技能。以上制度的推行特別是個(gè)體責(zé)任制的確立，從制度層面將公訴工作與偵查工作特別是公訴人與偵查員捆在了一個(gè)戰(zhàn)車(chē)上，這為新型偵訴關(guān)系的重構(gòu)提供了良好的契機(jī)。刑事訴訟的訴訟構(gòu)造，是控辯方平等對(duì)抗，審判方踞于期間，踞于其上的“三角結(jié)構(gòu)”。［10］在這一“三角結(jié)構(gòu)”中，控訴職能已不單純指檢察機(jī)關(guān)的公訴職能了，偵查職能也是一項(xiàng)重要的控訴職能，只是從屬于公訴職能而已。在共同承擔(dān)控訴職能的過(guò)程中，“偵訴一體化”將成為偵訴關(guān)系的不二選擇，而“公訴引導(dǎo)偵查”將是這種密切關(guān)系的實(shí)現(xiàn)路徑。在刑事訴訟中，公訴部門(mén)與偵查機(jī)關(guān)、偵查部門(mén)只有齊心協(xié)力、密切配合，才能更好地完成刑事訴訟法確定的控訴任務(wù)。

（五）進(jìn)一步完善公訴權(quán)的行使

監(jiān)察體制改革將檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)剝離，回歸檢察制度產(chǎn)生的原點(diǎn)，將檢察機(jī)關(guān)定位為國(guó)家公訴機(jī)關(guān)和訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)才是理性而務(wù)實(shí)的選擇［11］。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)順應(yīng)改革趨勢(shì)，進(jìn)一步強(qiáng)化公訴職能，突出公訴職能的主體地位。一是要充分行使起訴裁量權(quán)。起訴裁量權(quán)是現(xiàn)代刑事訴訟制度的一個(gè)重要特征，起訴裁量權(quán)在我國(guó)主要體現(xiàn)在不起訴制度的設(shè)置上。雖然2012年修正的刑事訴訟法對(duì)不起訴制度作了完善，但在實(shí)踐中不起訴裁量權(quán)的行使仍很不充分，不僅不起訴率偏低，而且與國(guó)外相比，不起訴的范圍也過(guò)于狹窄。以審判為中心訴訟制度的確立，要求偵查機(jī)關(guān)搜集的證據(jù)在法庭上示證、質(zhì)證，由法庭判斷其證明力。這就需要檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行審前科學(xué)分流，對(duì)于不符合起訴標(biāo)準(zhǔn)的案件，依法作出不起訴決定，以節(jié)約司法資源、提高訴訟效率。二是要強(qiáng)化對(duì)刑事審判活動(dòng)的監(jiān)督。認(rèn)真落實(shí)最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)刑事抗訴工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)化裁判審查、完善抗前指導(dǎo)，努力形成以抗訴為中心的刑事審判監(jiān)督格局［12］。不斷拓展審判監(jiān)督的范圍，既不要無(wú)原則地考慮偵訴關(guān)系而隨意提起公訴，也不要因案件可能被判無(wú)罪而草率撤回起訴，更不要因案件涉及信訪為推卸責(zé)任而盲目抗訴，以體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。三是要根據(jù)庭審情況靈活行使公訴權(quán)。對(duì)于未成年、累犯、立功、盲聾啞等確定情節(jié)，檢察官要在起訴書(shū)中認(rèn)定；對(duì)于自首等可能在庭審中發(fā)生變化的情節(jié)，以及量刑建議，均應(yīng)根據(jù)法庭調(diào)查情況，在法庭辯論階段提出。這樣既有利于維護(hù)以審判為中心的訴訟制度運(yùn)行，也有利于提升公訴權(quán)行使的公信力。

結(jié)語(yǔ)

在司法體制改革、監(jiān)察體制改革及推行以審判為中心的訴訟制度背景下，公訴權(quán)的運(yùn)行將面臨史無(wú)前例的考驗(yàn)，同時(shí)改革也為公認(rèn)權(quán)的完善提供了前所未有的機(jī)遇。隨著改革的不斷推進(jìn)，公訴權(quán)將成為檢察機(jī)關(guān)最為核心的職權(quán)，對(duì)內(nèi)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)圍繞公訴權(quán)的有效運(yùn)行進(jìn)行資源整合和機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)外檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極作為，處理好訴審、訴偵、訴辯關(guān)系，為公訴權(quán)營(yíng)造良好的運(yùn)行環(huán)境。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研，借修法之機(jī)為公訴權(quán)的運(yùn)行創(chuàng)設(shè)更多的制度支持。筆者堅(jiān)信，只要檢察機(jī)關(guān)圍繞公訴權(quán)的行使大膽探索，敢于擔(dān)當(dāng)，定能使維護(hù)公平正義的形象不斷提升。

注釋?zhuān)?/p>

［1］賀恒揚(yáng)：《為什么說(shuō)“公訴是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)核心的標(biāo)志性的職能”》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2010年7月16日。

［2］何繼清：《公訴權(quán)運(yùn)行現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題》，載《法制與社會(huì)（上）》2012年第4期。

［3］龍宗智：《理性對(duì)待檢察改革》，載《人民檢察》2012年第5期。

［4］陳衛(wèi)東：《程序正義之路（第一卷）》，法律出版社2005年版，第36頁(yè)。

［5］陳衛(wèi)東、李訓(xùn)虎：《檢察一體與檢察官獨(dú)立》，載《法學(xué)研究》2006年第1期。

［6］龍宗智：《理性對(duì)待檢察改革》，載《人民檢察》2012年第5期。

［7］馬懷德：《國(guó)家監(jiān)督體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。

［8］謝鵬程：《關(guān)于檢察官辦案責(zé)任制的綜合研究報(bào)告》，載《司法體制改革（內(nèi)刊）》2014年第1期。

［9］陸煥強(qiáng)等：《主任檢察官制度的實(shí)踐探索》，載《司法體制改革（內(nèi)刊）》2014年第1期。

［10］龍宗智：《理性對(duì)待檢察改革》，載《人民檢察》2012年第5期。

［11］胡勇：《監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)的再定位與職能調(diào)整》，載《法治研究》2017年第3期。

［12］童建明：《對(duì)以審判為中心訴訟制度改革的思考與應(yīng)對(duì)》，載《人民檢察》2016年第12-13期。