讓社會(huì)救助法律成為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的守門人

◎上海市民政局

為深入貫徹黨的十九大精神，積極回應(yīng)困難群眾對(duì)美好生活的向往，努力讓困難群眾不為饑寒所迫、不為災(zāi)害所急、不為大病所困、不為住房所難、不為失業(yè)所擾，充分體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，上海積極推進(jìn)社會(huì)救助地方立法工作，為全面建成更高水平的小康社會(huì)提供有力法制保障，推動(dòng)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展。目前，《上海市社會(huì)救助條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《條例（草案）》）已經(jīng)上海市政府常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，并通過(guò)市人大第一次審議。

一、立法的實(shí)踐基礎(chǔ)

1993年，上海在全國(guó)率先建立最低生活保障制度，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，基本形成了 “9+1”社會(huì)救助制度體系。“9”是指政府開展的救助項(xiàng)目，包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、支出型貧困家庭生活救助、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助；“1”是指社會(huì)力量參與?！?+1”社會(huì)救助體系有五個(gè)方面的特點(diǎn)：

（一）救助對(duì)象覆蓋面廣。聚焦最低生活保障和特困供養(yǎng)人員，延伸覆蓋低收入困難家庭和支出型貧困家庭，統(tǒng)籌兼顧其他困難家庭。2017年，上海有城鄉(xiāng)低保對(duì)象19．2萬(wàn)人，特困供養(yǎng)人員0．3萬(wàn)人，因病支出型貧困家庭0．5萬(wàn)戶，廉租房受益家庭4．7萬(wàn)戶，實(shí)施教育救助3．56萬(wàn)多人次，醫(yī)療救助160．08萬(wàn)人次，臨時(shí)救助13．7萬(wàn)人次，年支出救助資金約35億元。

（二）救助措施梯度實(shí)施。上海將困難對(duì)象分為三個(gè)梯度，分類給予救助。一是對(duì)低保家庭，除發(fā)放最低生活保障金外，根據(jù)需要實(shí)施教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等專項(xiàng)救助。同時(shí)，對(duì)低保家庭中的老、弱、病、殘人員實(shí)施糧油幫困，保障他們基本日常生活所需的油、米、糖。二是對(duì)低收入困難家庭，主要提供專項(xiàng)救助，解決他們?cè)卺t(yī)療、教育、就業(yè)、住房等方面存在的困難。三是支出型貧困家庭。對(duì)因醫(yī)療、教育費(fèi)用等必需支出過(guò)大，導(dǎo)致家庭人均可支配收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)的，給予基本生活救助；有醫(yī)療、住房等特殊困難的，按規(guī)定給予相應(yīng)專項(xiàng)救助。

（三）救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。按照城鄉(xiāng)一體化部署，上海積極推進(jìn)救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步統(tǒng)一救助標(biāo)準(zhǔn)。2015年，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。目前，救助對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定要素、認(rèn)定方法實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，各項(xiàng)救助項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體。

（四）工作機(jī)制比較優(yōu)化。建立社會(huì)救助工作聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)與政策統(tǒng)籌。強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，把好救助精準(zhǔn)關(guān)。完善“一門受理、協(xié)同辦理”工作機(jī)制，方便居民辦理救助項(xiàng)目。建設(shè)“社會(huì)救助服務(wù)管理信息系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)各部門救助幫困信息的共享。

（五）救助方式更加多元。根據(jù)上海公益資源豐富的特點(diǎn)，引導(dǎo)和支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助。對(duì)經(jīng)政府救助后仍有特殊困難或不符合政府救助政策但確有困難的，引導(dǎo)社會(huì)力量通過(guò)綜合幫扶、慈善救助等方式予以緩解。同時(shí)，通過(guò)收入豁免、救助漸退等政策，引導(dǎo)救助對(duì)象積極就業(yè)自助。

“9+1”社會(huì)救助體系搭建了上海社會(huì)救助的基本框架，也為開展社會(huì)救助地方立法奠定了基礎(chǔ)。進(jìn)入新時(shí)代，尤其是到2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)后，為更高質(zhì)量地做好困難群眾托底保障工作，有必要固化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將社會(huì)救助納入法制化軌道，為政府各部門依法救助和社會(huì)力量有序參與提供法制保障。

二、立法的總體考慮

社會(huì)救助工作是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，立法難度大。為了立一部高質(zhì)量的法，上海著重處理好四個(gè)方面的關(guān)系：

一是與上位法的關(guān)系。以《社會(huì)救助暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）為基本立法依據(jù)，既貫徹上位法的要求，又不簡(jiǎn)單重復(fù)上位法條款，而是緊扣上海工作實(shí)際，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，形成具有上海特色的社會(huì)救助立法。

二是繼承與創(chuàng)新的關(guān)系。固化上海多年來(lái)在社會(huì)救助工作中積累的經(jīng)驗(yàn)成果，同時(shí)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，堅(jiān)持面向困難群眾、面向全面建成更高水平的小康社會(huì)，創(chuàng)新社會(huì)救助體制機(jī)制，形成社會(huì)救助工作的上海標(biāo)準(zhǔn)、上海特色、上海溫度。

三是民政社會(huì)救助與其他部門社會(huì)救助的關(guān)系。強(qiáng)化社會(huì)救助體系的統(tǒng)籌性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，充分發(fā)揮民政部門在社會(huì)救助工作中的牽頭作用，發(fā)揮政府相關(guān)部門在社會(huì)救助工作中的職能作用，引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、職能耦合、相互支撐、同向發(fā)力的工作機(jī)制。

四是當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。既要滿足當(dāng)前工作的實(shí)際需要，又要注重立法的科學(xué)性、前瞻性、引導(dǎo)性，還要與上海國(guó)際化大都市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，為社會(huì)救助的進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展留下空間。

三、《條例（草案）》的主要?jiǎng)?chuàng)新

《條例（草案）》共八章五十三條，注重體現(xiàn)地方立法特色，力求體例結(jié)構(gòu)科學(xué)、內(nèi)容體系完善、制度機(jī)制優(yōu)化、操作流程規(guī)范、價(jià)值導(dǎo)向鮮明。

（一）進(jìn)一步探索科學(xué)的立法體例。《條例（草案）》的體例結(jié)構(gòu)與《暫行辦法》不同?！稌盒修k法》主要按照不同救助項(xiàng)目進(jìn)行分章撰寫, 《條例（草案）》則從對(duì)象、內(nèi)容、程序等方面對(duì)不同救助項(xiàng)目的共性內(nèi)容進(jìn)行歸納性概括,并盡量減少對(duì)《暫行辦法》內(nèi)容上的重復(fù),凸現(xiàn)上海地方立法的系統(tǒng)性、操作性和特色性。

（二）進(jìn)一步明確社會(huì)救助的職責(zé)劃分。根據(jù)《暫行辦法》有關(guān)規(guī)定，對(duì)市、區(qū)民政部門及專項(xiàng)社會(huì)救助管理部門、其他相關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行了明確。同時(shí)，根據(jù)社會(huì)救助工作重心在街鎮(zhèn)的特點(diǎn)，對(duì)街鎮(zhèn)職責(zé)作了細(xì)化。作為較早開展社會(huì)救助探索的地區(qū)，低保等社會(huì)救助項(xiàng)目的受理、審核、審批等工作一直由街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施。二十多年的實(shí)踐證明，這是適合特大城市社會(huì)救助管理特點(diǎn)的制度安排，因?yàn)榻宙?zhèn)更貼近群眾，更能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、動(dòng)態(tài)掌握困難群眾的生存狀態(tài)，更有利于及時(shí)、便利回應(yīng)困難群眾需求。而且，這樣也有利于節(jié)約行政成本，提升辦事效率，同時(shí)符合國(guó)家和本市有關(guān)權(quán)力下放、重心下移的要求。因此，應(yīng)進(jìn)一步明確街鎮(zhèn)的職責(zé)包括負(fù)責(zé)有關(guān)社會(huì)救助的政策宣傳、對(duì)象發(fā)現(xiàn)、申請(qǐng)受理、調(diào)查核實(shí)、審核確認(rèn)、動(dòng)態(tài)管理等工作。

（三）進(jìn)一步確定社會(huì)救助的對(duì)象范圍。明確了6類社會(huì)救助對(duì)象，即最低生活保障家庭、低收入困難家庭、支出型貧困家庭、特困人員、自然災(zāi)害受災(zāi)人員和臨時(shí)救助對(duì)象，根據(jù)其家庭經(jīng)濟(jì)狀況或者實(shí)際困難，分類給予相應(yīng)的社會(huì)救助，回應(yīng)了“救助誰(shuí)”的問(wèn)題。與《暫行辦法》相比，增加了低收入困難家庭和支出型貧困家庭，體現(xiàn)了社會(huì)救助覆蓋面的進(jìn)一步擴(kuò)大。此外，還根據(jù)臨時(shí)救助情形的復(fù)雜性，授權(quán)區(qū)政府根據(jù)實(shí)際情況確定救助對(duì)象。

（四）進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)救助的辦理程序。2018年以來(lái)，根據(jù)市委統(tǒng)一部署，上海全力打響“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)品牌，并率先實(shí)施社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)事項(xiàng)“全市通辦”。為此，《條例（草案）》對(duì)社會(huì)救助事項(xiàng)的申請(qǐng)、審核流程進(jìn)行了整合優(yōu)化，除教育救助、自然災(zāi)害受災(zāi)人員救助和流浪、乞討人員救助外，其他救助事項(xiàng)都可以通過(guò)網(wǎng)上或者向就近的社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)。

（五）進(jìn)一步完善社會(huì)救助的保障機(jī)制。明確了社會(huì)救助的五個(gè)機(jī)制：一是財(cái)政保障機(jī)制，做到足額保障、規(guī)范使用；二是綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，做到部門協(xié)同、無(wú)縫銜接；三是經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，確保社會(huì)救助公平公正、精準(zhǔn)實(shí)施；四是救助與就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)救助對(duì)象自助自立；五是臨時(shí)價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制，確保救助對(duì)象不因物價(jià)上漲影響生活水平。

（六）進(jìn)一步健全社會(huì)救助工作人員的職業(yè)保護(hù)。社會(huì)救助工作人員主要承擔(dān)政府的救助職責(zé)，直接面向一線困難群眾，工作任務(wù)重、責(zé)任大，經(jīng)常面對(duì)群眾的不理解，甚至遭受辱罵、毆打等威脅，身心壓力大，隊(duì)伍流動(dòng)頻繁。為穩(wěn)定社會(huì)救助工作隊(duì)伍，《條例（草案）》對(duì)加強(qiáng)社會(huì)救助工作人員職業(yè)保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定。

《上海市社會(huì)救助條例》既是對(duì)上海既有實(shí)踐的總結(jié)提煉，更是對(duì)未來(lái)工作的法制指引。下一步，上海將積極推動(dòng)《條例》出臺(tái)，并在法律的框架下不斷完善政策制度，不斷提升救助水平，不斷優(yōu)化工作機(jī)制，讓困難群眾的安全感、幸福感、獲得感更充實(shí)、更可持續(xù)。