提升城鄉(xiāng)社區(qū)自治能力的實踐探索—以三亞市為例

◎潘國華

近年來，三亞市高度重視社區(qū)建設(shè)工作，通過加強(qiáng)對社區(qū)建設(shè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，先后出臺《中共三亞市委辦公室 三亞市人民政府辦公室關(guān)于成立三亞市社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》《三亞市加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的實施意見》《三亞市村務(wù)協(xié)商會工作規(guī)程》等文件，創(chuàng)新適應(yīng)三亞市城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的體制機(jī)制，但仍存在一定問題。本文以三亞市城鄉(xiāng)社區(qū)治理機(jī)制為例，探索提升城鄉(xiāng)社區(qū)自治能力治理的有效渠道。

一、主要特色

三亞撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)以來，市、區(qū)兩級黨委、政府切實把社區(qū)建設(shè)作為保障和改善民生、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工作來抓，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)取得一定的成效。目前，三亞市現(xiàn)設(shè)置149個村（居）委會，包括5個農(nóng)場居、52個居委會、92個村委會?，F(xiàn)有體制機(jī)制特色如下：

堅持一核多元，努力構(gòu)建多元共治的社區(qū)治理平臺。以區(qū)域化黨建引領(lǐng)推動城鄉(xiāng)社區(qū)組織重構(gòu)，以村級組織換屆選舉，配齊配強(qiáng)村兩委班子，明確在村（居）建立“一核兩委一中心”的服務(wù)管理體制，形成以村（居）黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、村（居）委會為自治主體、便民服務(wù)中心承接社會事務(wù)的“三位一體”城鄉(xiāng)社區(qū)治理基本架構(gòu)，統(tǒng)籌社會組織、駐社區(qū)單位等社會力量和資源，構(gòu)建多元參與、共同治理的格局。

推進(jìn)社區(qū)自治模式，提高社區(qū)治理能力。積極發(fā)揮居民群眾的主體作用，在社區(qū)全面推行直接選舉制度，在農(nóng)村重點推廣“自薦直選”選舉方式，保證城鄉(xiāng)居民依法有序參與社區(qū)治理。健全居民會議、社區(qū)聽證、民主懇談等協(xié)商議事機(jī)制，以創(chuàng)建“平安社區(qū)”“和諧社區(qū)”為載體，建立“社區(qū)綜治警務(wù)室”，發(fā)動社區(qū)居民積極參與隱患排查、禁毒宣傳、矛盾化解、治安聯(lián)防等工作。

發(fā)揮社會組織作用，激發(fā)社區(qū)治理活力。積極推進(jìn)社會組織管理體制改革，出臺系列相關(guān)政策規(guī)定，將社會組織專項工作經(jīng)費納入市財政預(yù)算，設(shè)立社會組織專項發(fā)展基金。建立以樞紐型社會組織服務(wù)中心、“社區(qū)鄰里中心”為平臺的孵化基地。引導(dǎo)和支持各類社會組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)積極參與社區(qū)治理。購買社會組織開展涵蓋兒童、青少年、婦女家庭、長者、志愿服務(wù)等系列項目，緩解社區(qū)養(yǎng)老助殘、糾紛調(diào)解、特殊人群幫教等方面的壓力。

健全社區(qū)公共服務(wù)體系，發(fā)揮社區(qū)治理服務(wù)效能。持續(xù)創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)供給方式，建立領(lǐng)導(dǎo)干部掛鉤基層、聯(lián)系群眾的常態(tài)化機(jī)制和機(jī)關(guān)黨員到社區(qū)蹲點、擔(dān)任兼職第一書記等制度。建成社區(qū)服務(wù)團(tuán)隊38支，村（居）便民服務(wù)中心或便民服務(wù)站148個，基本實現(xiàn)生活、衛(wèi)生、文化三個“十分鐘服務(wù)圈”；建成基層法律援助工作站100多個，推動法律服務(wù)下基層、進(jìn)社區(qū)。建立2000多個管理網(wǎng)格，全市實行網(wǎng)格長制，推進(jìn)基層社會治理“一張網(wǎng)”。

二、存在問題

機(jī)制體系滯后。未建立適應(yīng)“兩級政府三級管理”模式下的社區(qū)治理機(jī)制體制，在社區(qū)建設(shè)工作中存在區(qū)級政府與村居之間的權(quán)責(zé)不明晰、業(yè)主委員會履職能力不足、物業(yè)管理機(jī)構(gòu)管理服務(wù)不到位等問題和困難未得到有效解決。

城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展不均衡。農(nóng)村社區(qū)工作剛起步，無經(jīng)驗，服務(wù)的意識和質(zhì)量不高。同時，社區(qū)的公共服務(wù)不夠完善，社區(qū)服務(wù)整體水平明顯偏低，且居民參與社區(qū)建設(shè)的主動性不強(qiáng)。社區(qū)的負(fù)擔(dān)仍然偏重，各部門隨意下派行政事務(wù)類工作和各種考核評比任務(wù)，影響了社區(qū)基層民主自治功能的發(fā)揮。

社會組織力量不足。一是部分社區(qū)工作者思想觀念還未轉(zhuǎn)變，存在“等、靠、要”的思想，服務(wù)意識不強(qiáng)，服務(wù)態(tài)度生硬，服務(wù)方式簡單，工作責(zé)任感有待提高；二是部分社區(qū)工作者對相關(guān)工作的政策理解不深、把握不盡準(zhǔn)確，在工作中難以較好地向居民群眾進(jìn)行宣傳和服務(wù)；三是大部分網(wǎng)格社工自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平較低，難以按“全科醫(yī)生”的要求深入群眾開展工作。

三、加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的政策建議

抓好頂層設(shè)計，進(jìn)一步加強(qiáng)對社區(qū)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。市區(qū)兩級黨委政府要切實抓好頂層設(shè)計，把社區(qū)治理和基層建設(shè)納入政府履行社會管理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容，一并部署，一并落實。市委、市政府各單位、各部門要主動參與和支持社區(qū)治理工作，提供資源，創(chuàng)造條件，根據(jù)職能，抓好落實。各區(qū)要切實履行社區(qū)治理和基層建設(shè)主體責(zé)任，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，對城鄉(xiāng)社區(qū)治理給予政策支持、財力物力保障和能力建設(shè)指導(dǎo)。加強(qiáng)對基層群眾性自治組織建設(shè)的指導(dǎo)規(guī)范，不斷提高依法指導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的能力和水平，以及提高社區(qū)公共服務(wù)、公共管理和公共安全水平。

強(qiáng)化主體責(zé)任，進(jìn)一步厘清社區(qū)治理的權(quán)責(zé)邊界。切實落實市區(qū)黨委政府在社區(qū)治理中的主體責(zé)任，厘清基層自治組織與行政行為的權(quán)責(zé)邊界，推進(jìn)社區(qū)工作規(guī)范化。全面清理取消、轉(zhuǎn)移工作事項，撤銷檢查考核評比和臨時機(jī)構(gòu)，規(guī)范社區(qū)蓋章證明事項，切實減輕社區(qū)工作負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)社區(qū)工作“瘦身減負(fù)”和社區(qū)居委會自治功能增強(qiáng)的有機(jī)結(jié)合。分別制定社區(qū)各類工作清單，建立社區(qū)行政事務(wù)準(zhǔn)入制度，推進(jìn)社區(qū)工作規(guī)范化、制度化。

以黨建為抓手，積極推進(jìn)社區(qū)基層組織建設(shè)。要把完善基層組織建設(shè)作為組織群眾、引導(dǎo)群眾、服務(wù)群眾的抓手，以社會化、開放性的組織運行機(jī)制，進(jìn)一步激活社區(qū)活力，發(fā)動各方力量參與社區(qū)治理。要發(fā)揮基層黨群組織作用，根據(jù)群眾需求、興趣等開展多元化的黨群活動。各社區(qū)要在新建的住宿小區(qū)，積極探索樓內(nèi)組建樓道黨小組或黨員聯(lián)系人和居民互助小組，將各樓道黨小組長、互助組組長的名字和聯(lián)系方式張榜公示，并積極參與鄰里矛盾糾紛協(xié)調(diào)、社區(qū)生活組織、環(huán)境衛(wèi)生整治、小區(qū)物業(yè)管理等，搭起社區(qū)與居民之間的“連心橋”。

堅持共建共享，推進(jìn)社區(qū)治理自治機(jī)制的落實。要推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，重點加強(qiáng)居（村）民小組、居（村）委會等社區(qū)自治組織的建設(shè)。要堅持和完善村（居）民會議、村（居）民代表會議制度，規(guī)范議事規(guī)程。積極探索建立村（居）民議事會、理事會、評議會等協(xié)商形式，重視吸納利益相關(guān)方、社會組織、流動人員、農(nóng)民工及外籍人員、駐區(qū)單位參加社區(qū)協(xié)商。要探索各類社會組織、志愿者組織、駐社區(qū)企事業(yè)單位、駐區(qū)部隊和社會各方面力量參與社區(qū)治理。

加大培育力度，加強(qiáng)社區(qū)工作人才隊伍建設(shè)。積極引進(jìn)社會組織、社工、志愿者等社會力量，進(jìn)一步簡化備案程序、放寬登記條件，重點扶持發(fā)展社區(qū)生活服務(wù)類、社區(qū)公益慈善類、社區(qū)文體活動類和社區(qū)專業(yè)調(diào)處類社會組織。要加大政府對社會組織培育和扶持力度，創(chuàng)建社會組織孵化基地，培養(yǎng)一支有文化、素質(zhì)高、善于做群眾工作和社會工作的社區(qū)人才隊伍。多途徑組織社區(qū)人員開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，參加社會工作者職業(yè)資格考試，提高其管理社會事務(wù)、協(xié)調(diào)社區(qū)關(guān)系、開展群眾工作、處理矛盾糾紛的本領(lǐng)和專業(yè)化、職業(yè)化服務(wù)水平。

完善服務(wù)體系，推進(jìn)社區(qū)便民服務(wù)多元化。要堅持以人為本，創(chuàng)新服務(wù)體系，建設(shè)市、區(qū)、社區(qū)三級服務(wù)中心，完善三級服務(wù)功能。市區(qū)級依托便民服務(wù)中心重點提供社會基本公共服務(wù)，進(jìn)一步優(yōu)化行政審批服務(wù)，社區(qū)便民服務(wù)中心和便民服務(wù)站重點提供社區(qū)福利性和公益性服務(wù)以及社區(qū)居民互動性服務(wù)。鼓勵和倡導(dǎo)慈善機(jī)構(gòu)、社區(qū)非營利性組織和企業(yè)共同參與社區(qū)公共服務(wù)供給。要進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)信息化管理模式，建立社區(qū)公共服務(wù)平臺。要充分調(diào)動候鳥老人、退休干部參與社區(qū)治理的積極性，為社區(qū)做好教育、保健等綜合服務(wù)工作。要推進(jìn)政府購買服務(wù)。推行以購買專項服務(wù)項目為主、綜合服務(wù)項目為輔的模式，引導(dǎo)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會組織以項目化運作的方式深入社區(qū)開展專業(yè)性社會工作服務(wù)，逐步建立面向全體社區(qū)居民，主體多元、設(shè)施配套、功能完善、內(nèi)容豐富、隊伍健全、機(jī)制合理的社區(qū)服務(wù)體系。