社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定的國(guó)際實(shí)踐與我國(guó)的制度創(chuàng)新

◎李衛(wèi)東

社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定是社會(huì)救助工作的核心，也是難點(diǎn)。2015年以來(lái)，民政部大力推動(dòng)社會(huì)救助制度創(chuàng)新，救助對(duì)象認(rèn)定的制度創(chuàng)新成為最重要的內(nèi)容之一。通過(guò)總結(jié)救助對(duì)象認(rèn)定的國(guó)際實(shí)踐，分析我國(guó)社會(huì)救助認(rèn)定存在的問(wèn)題，以更好地推動(dòng)我國(guó)社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定的制度創(chuàng)新。

一、社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定方法的國(guó)際實(shí)踐

社會(huì)救助對(duì)象的認(rèn)定方法很多，但總的來(lái)看有四類(lèi)：一是分類(lèi)認(rèn)定法，包括人口學(xué)方法和地理法；二是社區(qū)評(píng)議法；三是自我認(rèn)定法，如以工代賑；四是家計(jì)調(diào)查法，包括傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查法、代理家計(jì)調(diào)查法和信息化核對(duì)法。從各國(guó)的實(shí)踐看，在社會(huì)救助初期、中期和后期，救助對(duì)象的認(rèn)定方法也不同。

（一）社會(huì)救助初期以分類(lèi)認(rèn)定、社區(qū)評(píng)議、自我認(rèn)定為主。這三種方法在管理上比較簡(jiǎn)單，容易觀察判斷，管理成本較低，對(duì)社會(huì)誠(chéng)信度要求不高，但對(duì)窮人識(shí)別的準(zhǔn)確率也較低。

人口學(xué)認(rèn)定法在17世紀(jì)初英國(guó)建立現(xiàn)代社會(huì)救助制度時(shí)已采用，主要對(duì)沒(méi)有勞動(dòng)能力的人進(jìn)行救濟(jì)。從當(dāng)今各國(guó)實(shí)踐看，人口認(rèn)定法主要在發(fā)展中國(guó)家應(yīng)用，如在東亞、太平洋地區(qū)、東歐和中亞確定兒童救助對(duì)象，在中東和北非地區(qū)確定老年人救助對(duì)象。地理法在所有發(fā)展中國(guó)家都有應(yīng)用，但在非洲、南亞地區(qū)應(yīng)用較多。拉美國(guó)家則更多把人口學(xué)方法和地理法結(jié)合起來(lái)應(yīng)用。社區(qū)評(píng)議法在申請(qǐng)救助人數(shù)很少、貧困程度較為突出時(shí)更為準(zhǔn)確，但在申請(qǐng)人數(shù)多、貧困差距不大時(shí)認(rèn)定效果則大打折扣。同時(shí)這一方法會(huì)對(duì)社區(qū)造成負(fù)擔(dān)，也易導(dǎo)致出現(xiàn)人情保和關(guān)系保問(wèn)題，目前多在低收入發(fā)展中國(guó)家特別是撒哈拉以南非洲應(yīng)用，且多與代理家計(jì)調(diào)查法相結(jié)合。在亞洲少數(shù)國(guó)家也有應(yīng)用，但多結(jié)合人口學(xué)方法使用。自我認(rèn)定法一般來(lái)說(shuō)是在政府管理能力較低時(shí)或者發(fā)生危機(jī)時(shí)應(yīng)用，拉美、非洲和南亞等地區(qū)有時(shí)應(yīng)用。

（二）社會(huì)救助中期以代理家計(jì)調(diào)查和傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查為主。傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查主要通過(guò)入戶(hù)訪問(wèn)、出證明等傳統(tǒng)方式調(diào)查家庭收入和財(cái)產(chǎn)，代理家計(jì)調(diào)查主要通過(guò)代理指標(biāo)對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行測(cè)量。這兩種家計(jì)調(diào)查對(duì)政府管理要求較高，需要高素質(zhì)的隊(duì)伍和較強(qiáng)財(cái)力保障。與代理家計(jì)調(diào)查比較，傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查要求家庭收入和財(cái)產(chǎn)較易計(jì)算，社會(huì)誠(chéng)信度較高。

從社會(huì)救助發(fā)展史看，傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查產(chǎn)生于上世紀(jì)初期。從當(dāng)今各國(guó)實(shí)踐看，傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查主要在收入較高的發(fā)展中國(guó)家采用，而在貧窮國(guó)家如撒哈拉以南非洲，這一方法就很少使用。代理家計(jì)調(diào)查于1980年在智利首先使用，隨后在拉美其他國(guó)家擴(kuò)展開(kāi)來(lái)，21世紀(jì)初亞洲國(guó)家如印尼、土耳其也采用了這一方法。目前這一方法在收入較高的發(fā)展中國(guó)家如東歐和中亞地區(qū)使用最為普遍。

（三）社會(huì)救助后期以信息化核對(duì)為主。這一方法體現(xiàn)著政府較高信息化管理水平，要求家庭財(cái)產(chǎn)和收入的透明化以及較高的社會(huì)誠(chéng)信度。目前這一方法在發(fā)達(dá)國(guó)家以及較高收入的發(fā)展中國(guó)家應(yīng)用廣泛。

二、我國(guó)以家計(jì)調(diào)查為主的社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定方法

社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定方法需與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。我國(guó)建立低保制度以來(lái)，救助對(duì)象認(rèn)定以傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查方法為主，由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，認(rèn)定方法有的超前，有的落后，暴露的問(wèn)題較多。

（一）20世紀(jì)90年代以來(lái)形成了以傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查為主的認(rèn)定方法。從建國(guó)初期到上世紀(jì)90年代，我國(guó)分別在城市和農(nóng)村建立了針對(duì)“三無(wú)”人員和受災(zāi)人員的社會(huì)救助制度，救助對(duì)象認(rèn)定以人口學(xué)方法和地理法為主。上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)學(xué)習(xí)模仿發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建立了低保制度，由戶(hù)主提出申請(qǐng)并出具相關(guān)證明，低保審批機(jī)關(guān)通過(guò)入戶(hù)調(diào)查、鄰里訪問(wèn)、信函索證、群眾評(píng)議等方式對(duì)申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行調(diào)查，其他專(zhuān)項(xiàng)救助對(duì)象認(rèn)定也與低保捆綁或與低保類(lèi)似。因此，傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查成為我國(guó)社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定的主要方式。當(dāng)然，人口學(xué)方法和地理法仍然是城鄉(xiāng)“三無(wú)”人員救助對(duì)象的主要方法，但適用人口較少。

（二）傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查并不適用中國(guó)所有地區(qū)。在多數(shù)農(nóng)村地區(qū)主要表現(xiàn)為過(guò)于超前，原因有三：一是收入財(cái)產(chǎn)不易計(jì)算。收入財(cái)產(chǎn)易計(jì)算是傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查的條件。我國(guó)農(nóng)村收入復(fù)雜，包括土地經(jīng)營(yíng)收入、外出務(wù)工收入等許多內(nèi)容，其中土地經(jīng)營(yíng)收入如農(nóng)業(yè)、畜牧、養(yǎng)殖等收入，進(jìn)行貨幣化折算比較困難；外出務(wù)工收入也不穩(wěn)定且不夠透明，計(jì)算困難。二是誠(chéng)信環(huán)境尚未形成。誠(chéng)信也是傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)。在我國(guó)特別是在農(nóng)村，熟人親屬交往能夠誠(chéng)實(shí)守信，而面對(duì)農(nóng)村低保這種公共品時(shí)，多認(rèn)為占點(diǎn)便宜沒(méi)關(guān)系，這種文化對(duì)現(xiàn)代救助制度的建立造成很大傷害和阻礙。三是政府能力建設(shè)滯后。近20年來(lái)，我國(guó)低保和其他社會(huì)救助對(duì)象的規(guī)?？焖贁U(kuò)張，政府管理人員的規(guī)模和素質(zhì)難以適應(yīng)。在一些發(fā)達(dá)的城市，傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查跟不上現(xiàn)實(shí)所需，存在瞄準(zhǔn)較差、效率不高的問(wèn)題。

（三）傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查在實(shí)施中被扭曲。由于收入財(cái)產(chǎn)計(jì)算難，許多地方層層下達(dá)低保人數(shù)指標(biāo)，村里根據(jù)指標(biāo)確定低保人數(shù)。民主評(píng)議中，存在著村干部操控謀利、請(qǐng)客送禮現(xiàn)象，人情保、關(guān)系保一度比較嚴(yán)重。許多真正的困難戶(hù)反而在評(píng)議中失去救助資格。家庭收入計(jì)算也存在以補(bǔ)差水平倒推收入的做法。民主評(píng)議本是家計(jì)調(diào)查的一個(gè)環(huán)節(jié)，在一些地方變成同意或不同意享受救助的表決。家計(jì)調(diào)查在許多地方成為擺設(shè)。

三、當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定的制度創(chuàng)新

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，決定了救助對(duì)象認(rèn)定方法不能“一刀切”。在當(dāng)前的社會(huì)救助創(chuàng)新實(shí)踐中，要促進(jìn)各地結(jié)合實(shí)際，不斷改進(jìn)和創(chuàng)新以傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查為主的認(rèn)定方法。

（一）推動(dòng)探索代理家計(jì)調(diào)查法。代理家計(jì)調(diào)查是解決家庭收入財(cái)產(chǎn)計(jì)算難的最有效方法。2015年民政部出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)外出務(wù)工人員以及農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)收入制定了計(jì)算辦法，我國(guó)代理家計(jì)調(diào)查邁出了第一步，這一方法隨后在許多農(nóng)村地區(qū)得以應(yīng)用。一些地方還進(jìn)行了更為大膽的探索，如山東省金鄉(xiāng)縣、四川省宣漢縣、甘肅省會(huì)寧縣探索實(shí)行積分制確定低保對(duì)象的代理家計(jì)調(diào)查新方法，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。但有些試點(diǎn)層級(jí)過(guò)低，一些方法缺乏科學(xué)指導(dǎo)，試錯(cuò)成本較高，需要更高層面的政府和專(zhuān)家加強(qiáng)規(guī)劃和試點(diǎn)干預(yù)。

（二）推進(jìn)信息化在社會(huì)救助認(rèn)定中的應(yīng)用。這包括兩方面內(nèi)容：一是信息化核對(duì)機(jī)制的建立。2012年，國(guó)務(wù)院要求建立核對(duì)機(jī)制，通過(guò)信息系統(tǒng)獲取救助申請(qǐng)人的就業(yè)、住房、存款等信息。2013年民政部成立了低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心，推動(dòng)全國(guó)核對(duì)工作的發(fā)展。目前多數(shù)地區(qū)建立機(jī)制并開(kāi)展核對(duì)工作，效果十分顯著。但在全國(guó)聯(lián)網(wǎng)和部門(mén)間信息共享方面仍存在障礙，需要進(jìn)一步推動(dòng)。二是探索建立低收入家庭數(shù)據(jù)庫(kù)。近年來(lái)許多發(fā)展中國(guó)家通過(guò)建立信息化的低收入家庭數(shù)據(jù)庫(kù)，建立主動(dòng)發(fā)現(xiàn)救助對(duì)象、減少漏保的機(jī)制，效果不錯(cuò)。近年來(lái)，已有一些地方開(kāi)始這方面的探索，如山東省肥城市按全市總?cè)丝?%的比例采集困難家庭數(shù)據(jù)信息，建立了覆蓋城鄉(xiāng)的困難群眾數(shù)據(jù)庫(kù)，并科學(xué)歸口分類(lèi)，方便各救助部門(mén)使用平臺(tái)，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)救助對(duì)象。西安市碑林區(qū)、沈陽(yáng)市山河區(qū)等地也在進(jìn)行此類(lèi)探索。這些探索，為我國(guó)全面建立主動(dòng)發(fā)現(xiàn)救助對(duì)象機(jī)制、防止漏保提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)大力推動(dòng)。

（三）認(rèn)真評(píng)估并重新定位我國(guó)傳統(tǒng)家計(jì)調(diào)查的手段。要鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)傳統(tǒng)的認(rèn)定方法如入戶(hù)調(diào)查、鄰里訪問(wèn)、信函索證等進(jìn)行研究評(píng)估、重新定位，效率低的做法應(yīng)鼓勵(lì)淡出，這也是制度創(chuàng)新的重要部分。對(duì)社區(qū)評(píng)議也要重新評(píng)估和重新定位，規(guī)范運(yùn)行，減少社區(qū)評(píng)議對(duì)于家計(jì)調(diào)查和低保制度的扭曲。

（四）為創(chuàng)新拓展政策空間并注入動(dòng)力。當(dāng)前地方創(chuàng)新遇到的問(wèn)題既有創(chuàng)新政策空間小，也有動(dòng)力不足。今后一方面要加強(qiáng)上層政策的創(chuàng)新，為地方拓展更大的創(chuàng)新空間，減少創(chuàng)新與國(guó)家政策的沖突；另一方面要加強(qiáng)對(duì)救助瞄準(zhǔn)率的績(jī)效評(píng)價(jià)，以增強(qiáng)地方創(chuàng)新社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定方法的動(dòng)力。