農(nóng)村社會(huì)救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)核定中的主要挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)思路

◎張開云 王雅珠

2013年習(xí)近平總書記在湖南湘西州十八洞村考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”概念。黨的十八大以來，中央對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì)、總體布局和工作機(jī)制等方面做了周密部署，黨的十九大更是提出動(dòng)員全黨全國(guó)全社會(huì)力量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)“脫真貧、真脫貧”。這充分表明，我國(guó)扶貧戰(zhàn)略和實(shí)踐進(jìn)入了新時(shí)代。在新時(shí)代思想引領(lǐng)下，農(nóng)村社會(huì)救助制度也走進(jìn)了新時(shí)代，“精準(zhǔn)救助”成為政策績(jī)效目標(biāo)和公眾期待，而在農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)救助”，必須實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)的“精準(zhǔn)核定”?？梢哉f，“精準(zhǔn)核定”是實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)救助”的首要環(huán)節(jié)和根本基礎(chǔ)。但當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)核定實(shí)踐與“精準(zhǔn)核定”要求存在較大差距?！昂硕ǖ托А被颉昂硕o效”影響了農(nóng)村社會(huì)救助制度的公眾信任度和政策合法性認(rèn)同，值得政策制定和經(jīng)辦部門關(guān)注和研究。

一、主要挑戰(zhàn)

自農(nóng)村社會(huì)救助制度建立以來，社會(huì)救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)核對(duì)的規(guī)則和方式逐步優(yōu)化，信息化核對(duì)通過信息系統(tǒng)共享和比對(duì)的方式得到極大發(fā)展，降低了漏保、錯(cuò)保等瞄準(zhǔn)偏差率，提升了城市社會(huì)救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)核定的效率和質(zhì)量。但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，信息化核對(duì)方式在農(nóng)村社會(huì)救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)核定實(shí)踐中雖然發(fā)揮了較大作用，但仍存在較大的不適應(yīng)性?？梢哉f，現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)核定實(shí)踐面臨諸多挑戰(zhàn)，主要有：

經(jīng)濟(jì)核對(duì)理念有待加強(qiáng)和優(yōu)化。當(dāng)前，社會(huì)救助申請(qǐng)家庭的經(jīng)濟(jì)核對(duì)經(jīng)辦秉持的是一種“被動(dòng)救助與被動(dòng)核對(duì)”工作模式，申請(qǐng)家庭不申請(qǐng)，經(jīng)辦部門可以不關(guān)注和不核對(duì)，缺乏“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)”和“主動(dòng)核對(duì)”的工作理念，導(dǎo)致因救助“污名化”而不申請(qǐng)的家庭無法得到國(guó)家?guī)椭?，形成“漏保”。其次，?quán)利為本的理念在發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)核對(duì)實(shí)踐中得到較好的遵循和恪守，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層經(jīng)濟(jì)核對(duì)在這方面有待加強(qiáng)。再次，受制于“貧困是一種物質(zhì)缺乏狀態(tài)”的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)以及由此建構(gòu)的政策體系，經(jīng)濟(jì)核對(duì)的中心和焦點(diǎn)被局限于“收入瞄準(zhǔn)”，忽視了申請(qǐng)家庭的人口結(jié)構(gòu)、教育結(jié)構(gòu)、健康狀況、能力和所在區(qū)域的生態(tài)、位置等重要變量的“核對(duì)”，容易“瞄偏”，影響經(jīng)濟(jì)核對(duì)質(zhì)量。最后，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)核對(duì)遵循的全面核對(duì)和平權(quán)負(fù)擔(dān)理念受到地方福利文化習(xí)慣的挑戰(zhàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民認(rèn)為自用的物質(zhì)（如：稻谷、農(nóng)菜、雞、鴨、鵝、豬等）不應(yīng)計(jì)算為收入，同時(shí)，兒子和女兒不應(yīng)“等額”承擔(dān)父母的贍養(yǎng)費(fèi)（因?yàn)閭鹘y(tǒng)文化中強(qiáng)調(diào)“養(yǎng)兒防老”而非“養(yǎng)女防老”）。正是因?yàn)榇朔N政策與地方習(xí)慣的不兼容，核對(duì)結(jié)果在農(nóng)村往往受到非議和質(zhì)疑。

經(jīng)濟(jì)核定方式較為傳統(tǒng)，難以有效核定農(nóng)村居民家庭經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。在農(nóng)村社會(huì)救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)核定實(shí)踐中，“間接核定”“虛擬核定”等核定方式雖然簡(jiǎn)化了核定工作，但是容易引起爭(zhēng)議和質(zhì)疑。首先，間接核定方法中往往含有許多排斥性條款，如擁有小汽車或的高檔電器不能申請(qǐng)低保救助等。許多排斥性條款雖然簡(jiǎn)便了經(jīng)辦和貧困識(shí)別，但是卻容易造成對(duì)救助對(duì)象的隔離和邊緣化，形成“社會(huì)排斥”。新近“興起”和備受推崇的核定方法——信息比對(duì)法，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)核定實(shí)踐中也遭遇較大的“不適應(yīng)性”挑戰(zhàn)。一直以來，由于農(nóng)業(yè)存在自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖等生產(chǎn)性收入難以有效區(qū)分自給自足型的生產(chǎn)和市場(chǎng)交易謀利型的生產(chǎn)，導(dǎo)致難以精準(zhǔn)核定。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在人口流動(dòng)背景下，農(nóng)村居民的就業(yè)選擇和形式日趨多樣化，特別是異地就業(yè)、靈活就業(yè)、短期就業(yè)等就業(yè)選擇與形式，使得居民收入來源多樣化、隱蔽化。在當(dāng)前的信息化時(shí)代，農(nóng)村居民在外靈活就業(yè)的工資結(jié)算方式已經(jīng)由現(xiàn)金交易轉(zhuǎn)為支付寶、微信支付等信息平臺(tái)支付，而核對(duì)部門尚未與網(wǎng)絡(luò)支付平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享，導(dǎo)致這部分收入核定面臨挑戰(zhàn)。值得關(guān)注的是，農(nóng)村家庭宅基地上建造的房子，由于缺乏信息系統(tǒng)記錄，一般只能依賴鄰里調(diào)查、入戶核查等傳統(tǒng)社區(qū)瞄準(zhǔn)方式進(jìn)行核定和價(jià)值評(píng)估，其準(zhǔn)確性和科學(xué)性難以保障。

數(shù)據(jù)系統(tǒng)跨部門、跨區(qū)域聯(lián)網(wǎng)核查難。首先是政府各部門之間的信息系統(tǒng)基本處于“信息孤島”狀態(tài)，相關(guān)部門數(shù)據(jù)系統(tǒng)不完善，信息系統(tǒng)不互通。其次是核定部門與市場(chǎng)部分或社會(huì)部分的信息共享未能有效建立。中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院楊立雄教授認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)狀況核查在兩方面存在法律障礙：金融機(jī)構(gòu)保密法對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況核查構(gòu)成的障礙，個(gè)人隱私保護(hù)對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況核查構(gòu)成的障礙。由于涉及個(gè)人隱私保護(hù)，市場(chǎng)部門在與核對(duì)部門進(jìn)行信息交換時(shí)往往留有余地。最后，隨著新的網(wǎng)絡(luò)就業(yè)形式，如快遞員、外賣員等的出現(xiàn)，人們的就業(yè)選擇和方式更加靈活，跨區(qū)域工作、跨區(qū)域買房、跨區(qū)域購(gòu)車上牌、跨區(qū)域經(jīng)商等現(xiàn)象已經(jīng)成為一種社會(huì)常態(tài)。但是，當(dāng)前的核對(duì)信息系統(tǒng)卻不能實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)網(wǎng)共享，導(dǎo)致難以全面且準(zhǔn)確地核對(duì)居民家庭的經(jīng)濟(jì)狀況。

基層社會(huì)救助經(jīng)辦能力面臨挑戰(zhàn)。調(diào)研表明，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職經(jīng)辦社會(huì)救助申請(qǐng)家庭收入核定業(yè)務(wù)的工作人員一般1-2人。由于核定事項(xiàng)多和數(shù)據(jù)核定困難（同時(shí)還要兼顧養(yǎng)老服務(wù)、優(yōu)撫安置、殘疾人幫扶、慈善救助等業(yè)務(wù)），工作量往往遠(yuǎn)超過其精力和能力。同時(shí)，由于社會(huì)救助由政府經(jīng)辦，經(jīng)辦人員難以有效核定新就業(yè)形態(tài)下農(nóng)民的多樣化收入、無痕化資產(chǎn)等，因?yàn)樗麄儾灰欢ň邆浜硕ㄋ璧膶I(yè)化知識(shí)和能力。最后，由于制度約束與慣性，基層社會(huì)救助申請(qǐng)家庭收入核定一般只聚焦家庭收入或經(jīng)濟(jì)狀況的調(diào)查和核對(duì)，往往忽視對(duì)其家庭人口結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、健康狀況等更重要的致貧因素的了解和評(píng)估，導(dǎo)致救助結(jié)果只是達(dá)到了“救人”（收入救助保障基本生活）目的，難以發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)家庭的真實(shí)需要而無法實(shí)現(xiàn)“自助”（申請(qǐng)家庭能力提升，實(shí)現(xiàn)就業(yè)和自立）目標(biāo)。

二、應(yīng)對(duì)思路

突破觀念約束和兼容文化習(xí)俗進(jìn)行政策調(diào)整。已有的社會(huì)救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)收入核定的方式或工具選擇，是基于經(jīng)濟(jì)貧困或收入貧困這一邏輯起點(diǎn)開始的。在收入難以核定的情形下，我們的思路是不斷“鉆牛角尖”，想方設(shè)法把農(nóng)村居民的收入量化和信息化。但是，基于多維貧困識(shí)別的“指標(biāo)代理法”給我們的啟示是，貧困可以通過經(jīng)濟(jì)瞄準(zhǔn)或收入瞄準(zhǔn)以外的方式或指標(biāo)來識(shí)別的。盡管當(dāng)前的社區(qū)瞄準(zhǔn)方式中蘊(yùn)含了“指標(biāo)代理法”中一定的經(jīng)驗(yàn)，但還不夠系統(tǒng)和全面。因此，我們應(yīng)當(dāng)突破“收入貧困-收入核對(duì)”這一政策邏輯和觀念，對(duì)當(dāng)前核定規(guī)則和方式進(jìn)行系統(tǒng)全面的再調(diào)整。其次，踐行“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)”“主動(dòng)服務(wù)”理念。社會(huì)救助是國(guó)家公共服務(wù)體系中的一個(gè)部分，公共服務(wù)秉持“需求為本”和“權(quán)利為本”思想，其實(shí)踐績(jī)效往往通過“可及性”“便利性”等維度呈現(xiàn)。為此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)核定服務(wù)的“可及和便利”，就必須踐行“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)”“主動(dòng)服務(wù)”理念。最后，核定制度與規(guī)則設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)與傳統(tǒng)文化觀念或地方慣習(xí)相兼容或相協(xié)調(diào)?！梆B(yǎng)兒防老”傳達(dá)的是一種家庭責(zé)任導(dǎo)向和家庭“自立”的文化觀念，但國(guó)家政策體系和法律體系傳達(dá)的是國(guó)家責(zé)任導(dǎo)向和集體主義文化觀念。正因?yàn)槿绱?，社?huì)救助的責(zé)任主體被界定給了國(guó)家或政府，而在政策實(shí)踐中，兒女支付贍養(yǎng)費(fèi)的事實(shí)又表明兒女（家庭）對(duì)老年父母具有“救助責(zé)任”。兩種文化觀念的交鋒，導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)核定實(shí)踐中出現(xiàn)諸多爭(zhēng)議和多樣化的贍養(yǎng)費(fèi)計(jì)算模式。奧斯卡·萊維斯（Oscar Lewis）的研究警示我們，將自立文化發(fā)揮到極致，其實(shí)就是貧困者在思想上對(duì)于貧困原罪的徹底妥協(xié)，將自己標(biāo)簽為懶惰和貧困，從而首先陷入自我的社會(huì)排斥之中。

引入社會(huì)力量和社會(huì)工作，探索個(gè)案管理在經(jīng)濟(jì)核對(duì)中的運(yùn)用，提升全面評(píng)估農(nóng)村社會(huì)救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況和需求的能力。2014年修訂實(shí)施的《社會(huì)救助暫行辦法》明確提出要引入社會(huì)力量參與社會(huì)救助工作，要求“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者作用，為社會(huì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)”。目前廣大農(nóng)村的家庭經(jīng)濟(jì)核對(duì)主要依靠村居干部，一方面加重了他們的工作負(fù)擔(dān)；另一方面他們與申請(qǐng)者有著緊密的聯(lián)系，影響核對(duì)工作的客觀性。經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、有條件的農(nóng)村地區(qū)可以發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者作用，引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核對(duì)，有利于核對(duì)工作的客觀性和專業(yè)化。同時(shí)，應(yīng)該積極探索個(gè)案管理在經(jīng)濟(jì)核對(duì)中的運(yùn)用。農(nóng)村社會(huì)工作者在社區(qū)中提供服務(wù)，對(duì)居民的情況較為熟悉，社工能夠根據(jù)自身工作經(jīng)驗(yàn)及職業(yè)素養(yǎng)全面評(píng)估個(gè)案家庭的經(jīng)濟(jì)狀況和需求。香港的經(jīng)驗(yàn)表明，不需要借助信息化手段以及其他方式，社工也可以很好地、有效地識(shí)別有需要的貧困家庭或居民。香港早在1998年就過多依賴經(jīng)濟(jì)狀況核查的方式進(jìn)行過檢討，恢復(fù)了對(duì)所有新綜援個(gè)案的家訪，加強(qiáng)對(duì)首次申請(qǐng)人士的資格審核和評(píng)估。社工通過直接與申請(qǐng)人家庭接觸，通過深入訪談和觀察等方式收集到一手資料，有效補(bǔ)充了信息化核對(duì)手段的不足，并能夠評(píng)估申請(qǐng)人真正需求。

創(chuàng)新和協(xié)同運(yùn)用多樣化、專業(yè)化方式，提升經(jīng)濟(jì)核定的效率。在農(nóng)村社會(huì)救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核定實(shí)踐中，我們“發(fā)明”了直接核算法、間接核算法、信息比對(duì)法等多種方式，使得農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)核定工作更加便利。然而，由于農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)狀況的復(fù)雜性，收入虛擬計(jì)算、間接計(jì)算等方式核定的結(jié)果頗受爭(zhēng)議和質(zhì)疑。我們認(rèn)為，間接核算法的排斥性條款應(yīng)當(dāng)逐步取消，因?yàn)槠潆y以保證核定的準(zhǔn)確性，全面評(píng)估申請(qǐng)家庭的基本需要才是有效核定的重點(diǎn)。研究者認(rèn)為，有些地區(qū)諸如穿戴品牌服飾、使用電腦就不能申請(qǐng)低保，有些地區(qū)則規(guī)定有吸毒者的家庭不能申請(qǐng)低保，這些行政規(guī)則和排斥行為造成了對(duì)貧困者自決行動(dòng)的限制，甚至是合法權(quán)利的剝奪。這類社會(huì)救助申請(qǐng)規(guī)則和核對(duì)行為必須改變，核對(duì)規(guī)則不應(yīng)有對(duì)申請(qǐng)人行為限制的條款。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)核定方式應(yīng)當(dāng)和其他方式相結(jié)合，并與地方經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等相匹配。經(jīng)濟(jì)核定中的人工手段或非信息化方式應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化，在大力引入社工或第三方力量基礎(chǔ)上，提升鄰里家訪、入戶調(diào)查等方式的專業(yè)性，全面評(píng)估社會(huì)救助申請(qǐng)家庭的需求和經(jīng)濟(jì)狀況，提升經(jīng)濟(jì)核定的質(zhì)量和效率。

加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，完善相關(guān)法律法規(guī)。一是加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)核對(duì)平臺(tái)建設(shè)，通過統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范數(shù)據(jù)接口等方法，暢通信息交換通道，構(gòu)建政府部門之間、核對(duì)部門與市場(chǎng)部門之間的信息平臺(tái)和信息核查協(xié)助機(jī)制。二是完善相關(guān)法規(guī)體系，界定經(jīng)濟(jì)核定相關(guān)利益主體的權(quán)力與責(zé)任。如：核查機(jī)構(gòu)、核查人員在申請(qǐng)家庭資產(chǎn)核查中的職權(quán)（如調(diào)查取證權(quán)）、自由裁量權(quán)限與范圍以及責(zé)任邊界；市場(chǎng)部門或信息源提供主體的義務(wù)協(xié)助責(zé)任與邊界以及對(duì)隱私保護(hù)的界限，等等。三是完善規(guī)則，明確核查機(jī)構(gòu)的定位，統(tǒng)一納入行政機(jī)構(gòu)序列管理，提升機(jī)構(gòu)“地位”和核定“權(quán)威”。