國外農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)驗的分析與啟示

徐琪峰

（中共鄭州市委黨校 政治學(xué)法學(xué)教研部，河南 鄭州 450042）

世界各國在其經(jīng)濟發(fā)展進程中都不能繞過農(nóng)村土地權(quán)益的保護問題，只不過各國經(jīng)濟發(fā)展方式與土地產(chǎn)權(quán)保障制度不同而已。但是，不同國家的農(nóng)村土地制度變遷是有共性規(guī)律可循的，分析國外一些發(fā)達國家的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，可以為我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的進一步完善提供有益的經(jīng)驗。

一、法國、德國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律制度

1.法國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律制度。法國是西歐面積最大的國家，也是歐洲第一大農(nóng)業(yè)強國，是世界上農(nóng)業(yè)最發(fā)達的國家之一。第一，法國農(nóng)村土地占有權(quán)的演變。法國農(nóng)民尤其是小土地所有者，他們長期以來的觀念是占有土地，而不是經(jīng)營土地，他們認(rèn)為買更多的土地可以帶來尊嚴(yán)與安全。但20世紀(jì)50年代以來，占有土地優(yōu)于經(jīng)營土地的觀念在法國一些農(nóng)民尤其是在青年農(nóng)民中開始轉(zhuǎn)變。1972年，法國一位青年農(nóng)民表示對買土地持不同意見，他認(rèn)為，如果我當(dāng)時非買一百公頃土地耕種的話，那么我就不可能有足夠的經(jīng)營資金。地價是昂貴的，把大量資金投入買土地而不考慮經(jīng)營土地所必備的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)備，對現(xiàn)代農(nóng)民經(jīng)營理念來說是不可思議的事情。第二，土地經(jīng)營權(quán)出讓，實行農(nóng)業(yè)共同經(jīng)營。1960年，法國政府頒布了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，它的指導(dǎo)思想是改革農(nóng)場結(jié)構(gòu)，發(fā)展中等家庭農(nóng)場。中小規(guī)模家庭農(nóng)場可以自愿結(jié)合，結(jié)成農(nóng)業(yè)共同組合。自愿結(jié)合并不是一部分農(nóng)場兼并另一部分農(nóng)場，而是農(nóng)場之間進行合伙經(jīng)營，土地、設(shè)備統(tǒng)籌利用，不改變土地的所有權(quán)，合伙成員地位平等，政府為每個經(jīng)營組合提供資金支持。第三，對離開土地的農(nóng)民發(fā)放終身養(yǎng)老金，擴大農(nóng)場規(guī)模。第二次世界大戰(zhàn)后，法國一些農(nóng)村青年離開鄉(xiāng)村涌向城市，造成農(nóng)村人口大量流失。法國政府于1962年頒布了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補充法》，規(guī)定給予離開農(nóng)村的農(nóng)民發(fā)放終身養(yǎng)老金，退出的土地主要用于擴大農(nóng)場規(guī)模。另外，法國農(nóng)村實行退休金制度，用來解決土地集中所帶來的一系列社會問題。

2.德國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律制度。第一，德國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的改革。由于受英法資產(chǎn)階級革命的影響，普魯士改革家哈登貝格與施泰因通過立法，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進行了一系列改革。如施泰因廢除了普魯士等級制度和農(nóng)奴制度，使農(nóng)民獲得了人身自由，各種土地產(chǎn)權(quán)自由流通、農(nóng)村土地可以自由買賣。土地成了私有財產(chǎn)，進而實現(xiàn)了封建生產(chǎn)關(guān)系向資本主義生產(chǎn)關(guān)系的過渡。哈登貝格在此基礎(chǔ)上，調(diào)整了地主與農(nóng)民的關(guān)系，農(nóng)民也可以獲得土地。哈登貝格去除了施泰因變革中保留的農(nóng)民對地主的勞役與其他負擔(dān)。哈登貝格與施泰因的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革為在農(nóng)業(yè)中發(fā)展資本主義開辟了“普魯士道路”。第二，為農(nóng)村人口流動的合法化提供了法律保障。德國農(nóng)村土地改革使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有了土地利用的自主權(quán)，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性大大提高，一系列的技術(shù)革新使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平不斷提高，農(nóng)村土地經(jīng)營者普遍采用了新的耕作技術(shù)，放棄了休耕制，實施輪作制。農(nóng)業(yè)人口進一步減少，土地的經(jīng)濟效益與土地利用率大大提高，為以后德國農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移打下了良好基礎(chǔ)。1807年，普魯士頒布的《關(guān)于土地占有的條件限制和自由使用地產(chǎn)以及農(nóng)村居民的人身關(guān)系》敕令規(guī)定：所有國民均享有各種不動產(chǎn)的所有權(quán)及買賣權(quán)，貴族、市民、農(nóng)民相互之間可以買賣土地，市民與農(nóng)民可以自由改變其從事的職業(yè)等［1］。另外，普魯士還頒布了《職業(yè)自由法》《遷徙自由法》。這些法律被統(tǒng)一后的德國悉數(shù)采納，為土地規(guī)模經(jīng)營提供了良好的社會環(huán)境和法律保障。

二、英國、美國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律制度

1.英國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律制度。第一，英國土地產(chǎn)權(quán)的建構(gòu)。英國土地實行私有制，其法律規(guī)定所有的土地歸國王所有，國王把土地分給功臣與國民，他們對土地享有土地保有權(quán)。土地的保有權(quán)有兩種方式：一種是以契約或者居住、耕種等使用形式作為基礎(chǔ)，如果在他人土地上使用或者居住了12年就視為這塊土地為使用者保有；還有一種是通過協(xié)議確定土地的權(quán)利，即土地租用保有權(quán)。20世紀(jì)以來，英國政府用立法及補貼等辦法來發(fā)展自營農(nóng)場，搞農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，自營農(nóng)場成了英國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基本的經(jīng)營方式。第二，英國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷。英國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了農(nóng)民從擁有不完整的土地權(quán)益到擁有完整的土地權(quán)益這樣一個漫長的變遷過程。一是“圈地運動”。國王是土地的所有者，其他人擁有的是土地的使用權(quán)。18世紀(jì)前的“圈地運動”側(cè)重于對私有土地的邊界劃分問題，土地是粗放利用，以牧羊為主；18世紀(jì)后的“圈地運動”側(cè)重于對小私有土地的兼并問題，土地集約利用，以生產(chǎn)糧食為主。二是農(nóng)村土地的占有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)以來，英國自營農(nóng)場數(shù)量不斷增加，形成了英國主要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。自營農(nóng)場的興起與租田農(nóng)場的衰退這種現(xiàn)象進一步證明了農(nóng)村土地占有權(quán)發(fā)生了規(guī)?；D(zhuǎn)移，農(nóng)村土地從地主手里轉(zhuǎn)移到了自營農(nóng)場主手里，這一變化的主要原因是立法。如1941年頒布的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，農(nóng)場主如果愿意的話可以終身獲得土地的租期。1976年又規(guī)定可以延長土地租期至農(nóng)場主身后的兩代人等。三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進了土地的集中化。繼英國“圈地運動”后，政府為促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)場經(jīng)營規(guī)?；?，在立法、財政補貼等方面不斷加以完善。如1967年的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，小農(nóng)場合并所產(chǎn)生的費用的一半由政府提供，如果小農(nóng)場主自愿放棄經(jīng)營，政府可以發(fā)放2000英鎊的補助金，或者給農(nóng)民終身發(fā)放每年不超過275英鎊的年薪，政府對農(nóng)場的播種面積大小及銷售數(shù)量進行差價補貼等。另外，在市場競爭中，一些中小農(nóng)場勢單力薄、缺少資金，無力和資金充足的大農(nóng)場競爭，每年都會有一些中小農(nóng)場破產(chǎn)或是被大農(nóng)場兼并，大農(nóng)場將屬于不同所有人的土地集中起來，以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的目的。第三，英國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律保障。英國從資產(chǎn)階級革命開始建立了資本主義的土地市場。在資產(chǎn)階級革命前，英國對農(nóng)村土地保有權(quán)者行使土地權(quán)利的限制是非常嚴(yán)格的，1285年的《贈與法》、1290年的《土地完全保有權(quán)條例》都有限制土地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，這些法律不利于土地的交易與流轉(zhuǎn)，阻礙了英國經(jīng)濟的發(fā)展。因此，英國資產(chǎn)階級革命后，制定和頒布了一系列法律法規(guī)，使農(nóng)村土地的市場交易合法化，并進一步簡化了市場交易程序。值得一提的是，1925年英國頒布了多項法律，如《土地登記法》《土地授予法》《地產(chǎn)管理法》《財產(chǎn)法》《信托法》與《土地負擔(dān)法》等，這些法律的頒布促進了土地產(chǎn)權(quán)交易，充分保障了農(nóng)民的土地權(quán)益。

2.美國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律制度。美國是市場經(jīng)濟發(fā)達的國家，其農(nóng)業(yè)也是當(dāng)今世界上最具有代表性的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度也較為完善。第一，美國土地產(chǎn)權(quán)制度概述。一是土地所有權(quán)制度。土地私有是美國最為典型的土地制度。美國的土地分為國有土地與私有土地。國有土地主要是礦山、森林、草地、濕地等非耕地。私有土地大約占聯(lián)邦政府土地的58%，主要分布在東部與中部地帶，平原地區(qū)肥沃的農(nóng)田基本上為私有土地。聯(lián)邦政府土地占32%，州政府與地方政府土地占聯(lián)邦政府土地的10%。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，美國國有土地的比重呈下降趨勢，私有土地的比重上升。美國農(nóng)村土地主要被家庭農(nóng)場占有，在美國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進程中發(fā)揮著重要的作用。二是土地使用權(quán)制度。美國的國有土地主要是以租田的方式由農(nóng)戶或者農(nóng)場主經(jīng)營，國有土地所有權(quán)歸國家，使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等主要歸農(nóng)場主支配，私有土地主要以自主自營的方式經(jīng)營。第二，美國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律制度的變遷。自美國獨立至20世紀(jì)早期：明晰土地產(chǎn)權(quán)，建立家庭農(nóng)場。獨立后的美國于1785年頒布了第一個土地法令，將國有土地廉價出售給私人。1862年以前的美國政府主要以拍賣的形式向私人出售土地，有能力買地的只是少數(shù)的商人及銀行家，土地投機現(xiàn)象嚴(yán)重，對國家經(jīng)濟發(fā)展極為不利。從1850年起，美國社會中就有將農(nóng)村土地免費提供給農(nóng)民的要求。美國初期的農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了由國有到私有的變遷過程，家庭農(nóng)場的建立為美國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度打下了良好的基礎(chǔ)。20世紀(jì)30年代：加強對農(nóng)村土地資源及農(nóng)村土地質(zhì)量的保護。20世紀(jì)30年代是美國土地管理利用的轉(zhuǎn)折期，美國政府對農(nóng)村土地資源管理利用的重點由單獨的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)國有配置向農(nóng)村土地資源土壤保護轉(zhuǎn)變。1936年頒布的《土壤保護和國內(nèi)配額法》鼓勵農(nóng)民種植增強地力的豆類及牧草等農(nóng)作物，保護國家的土壤、森林、濕地、水源等。20世紀(jì)50年代至今：農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓力度加大，農(nóng)村土地經(jīng)營方式呈多樣化趨勢。進入20世紀(jì)50年代后，美國經(jīng)濟步入了快速發(fā)展的軌道，其農(nóng)村土地制度也發(fā)生了重大變化，表現(xiàn)在以租賃形式為主的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓力度明顯加大，農(nóng)村土地經(jīng)營方式多元化。一是土地允許買賣與出租。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的交易采取市場交易形式，國家、聯(lián)邦、州與私人在土地市場交易中都是平等的經(jīng)濟主體，對擁有的土地可以自愿買賣。二是農(nóng)場的經(jīng)營方式多樣化。美國農(nóng)場經(jīng)營有合伙農(nóng)場、家庭農(nóng)場、公司農(nóng)場等，家庭農(nóng)場在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中占主導(dǎo)地位。如，1987年家庭農(nóng)場的數(shù)量占農(nóng)場總量的87%，其他農(nóng)場占13%。三是農(nóng)村土地規(guī)模逐年增加。20世紀(jì)50年代以來，雖然農(nóng)場數(shù)量每年有減少的趨勢，但農(nóng)場的規(guī)模逐年呈現(xiàn)不斷擴大的態(tài)勢。第三，美國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度保障。一是土地產(chǎn)權(quán)市場機制健全。美國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)配置以家庭農(nóng)場作為邊界，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬明晰，產(chǎn)權(quán)交易市場化。農(nóng)村土地市場有專門的土地產(chǎn)權(quán)交易地點，土地供需雙方在交易場所即可完成交易。買賣與出租是土地交易的主要方式。機制健全的土地市場為農(nóng)村土地資源效率的提高及經(jīng)濟發(fā)展打下了堅實基礎(chǔ)。二是完善的中介機構(gòu)。土地產(chǎn)權(quán)交易離不開中介的服務(wù)，土地信托是土地交易的一種主要方式。美國聯(lián)邦政府設(shè)有土地銀行，民間設(shè)有農(nóng)業(yè)合作社或者中介公司等。農(nóng)場主可以通過土地銀行或者委托農(nóng)業(yè)合作社及有資質(zhì)的中介完成土地交易。三是農(nóng)民有自己的組織。農(nóng)場局是農(nóng)民自己的維權(quán)組織，在美國建立了一個完善的網(wǎng)絡(luò)體系，此網(wǎng)絡(luò)覆蓋聯(lián)邦、州、縣政府，連接美國340多萬個農(nóng)場。農(nóng)場局根據(jù)農(nóng)場主的利益需求，確定其政策方向，利用自身強大的會員優(yōu)勢及政治影響力，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

三、國外農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律制度對我國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律制度建構(gòu)的啟示

1.產(chǎn)權(quán)明晰應(yīng)是我國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)。縱觀一些發(fā)達國家農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷，產(chǎn)權(quán)明晰意味著產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性決定了穩(wěn)定又明晰的產(chǎn)權(quán)是進行有效激勵的基礎(chǔ)。實踐證明，明晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是減少糾紛、保護農(nóng)民權(quán)益有效路徑，也應(yīng)是我國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)。

2.完善的市場機制是實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益最大化的有效途徑。市場經(jīng)濟中，市場機制的完善不但能夠提高土地資源利用效率，而且能增加產(chǎn)權(quán)交易的收益，這種共識已成為經(jīng)濟學(xué)的基礎(chǔ)理論。如，美國有完善的農(nóng)地市場體系，通過買賣與租賃交易，優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源，保障了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，使土地能夠在更大范圍內(nèi)進行資源高效配置，實現(xiàn)了農(nóng)地資源效益最優(yōu)化，最大限度實現(xiàn)了農(nóng)民的土地權(quán)益。我國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革要不斷提高交易效益，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

3.隨著農(nóng)村土地從公平占用向效率配置的發(fā)展，農(nóng)民財產(chǎn)性收入不斷增加。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的邊界是從土地的占有開始的，有了實際占有就有了使用權(quán)，然后經(jīng)營權(quán)從使用權(quán)中分離出來。伴隨著科技的不斷進步，農(nóng)村富余勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)民的土地權(quán)益隨著農(nóng)村土地的公平占有向效率配置轉(zhuǎn)變，此時，農(nóng)業(yè)收入已不再是農(nóng)民GDP的主要來源。

4.農(nóng)村土地資源配置主要是家庭農(nóng)場經(jīng)營模式。家庭農(nóng)場經(jīng)營模式的優(yōu)越性在于其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?？纱罂尚。鶕?jù)國情可以進行大規(guī)模的現(xiàn)代化經(jīng)營，也可以根據(jù)條件小規(guī)模經(jīng)營，還可以適度規(guī)模經(jīng)營。規(guī)?；?jīng)營可以減少內(nèi)部成本，實現(xiàn)效率最大化。同時，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，家庭經(jīng)營模式不應(yīng)固化，片面追求大規(guī)模的土地經(jīng)營，而應(yīng)根據(jù)國情對土地經(jīng)營模式進行完善與創(chuàng)新，走適合國情的多樣化的土地經(jīng)營模式。因此，家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作化、農(nóng)業(yè)公司及股份制農(nóng)業(yè)的多樣化的經(jīng)營方式及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由小規(guī)模粗放的家庭經(jīng)營，到現(xiàn)在的適度規(guī)模家庭經(jīng)營，再到專業(yè)化或者綜合性的現(xiàn)代的大規(guī)模家庭經(jīng)營應(yīng)是中國特色的土地經(jīng)營之路。

5.健全的法律是保障農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的根本所在。法律體系健全是英美等發(fā)達國家農(nóng)村土地權(quán)益保護中最重要的特征。如，美國的土地法律較為完備，制定了一系列有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)保護的法律，如《土地法》《聯(lián)邦土地政策管理法》《先買權(quán)法》等。英國在19世紀(jì)和20世紀(jì)制定了《土地改進法》《土地轉(zhuǎn)讓法》《物權(quán)法》《農(nóng)業(yè)土地所有權(quán)法》《農(nóng)業(yè)租用土地法》《小農(nóng)場租期改革法》及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等保護農(nóng)村土地權(quán)益的相關(guān)法律，通過了一系列的法律法規(guī)，最大限度地保護了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)了農(nóng)民土地權(quán)益的最大化。

6.設(shè)置與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)。農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)與更高的經(jīng)濟發(fā)展有著密切關(guān)系，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)配置的高級階段。農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置有利于農(nóng)村土地的管理利用和實現(xiàn)土地資源的高效配置。在最早設(shè)置農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的英國，土地持有者變更土地使用性質(zhì)，要向政府購買土地發(fā)展權(quán)，這一制度設(shè)計的目的是政府對土地增值部分進行再分配。美國農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸土地所有者，無論農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)被政府征購或者轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村土地所有者在繼續(xù)耕作原土地的同時均可有一筆可觀的收入。農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)購買是政府對農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)換的購買，用來換取農(nóng)戶放棄農(nóng)村土地開發(fā)權(quán)；而農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓實際上是市場交易行為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償由開發(fā)商進行支付，通過農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)置來提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

［1］ 王章輝等.歐美農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移與城市化［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，1999.157.