民粹主義背景下的國家治理法治化
——基于權(quán)力與權(quán)利關(guān)系變遷的考察

張國軍

（西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶 401120）

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中總結(jié)過去五年的成績時指出，“不敢腐的目標初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”［1］。強勢反腐帶來了政治生態(tài)的明顯好轉(zhuǎn)，但近年來的基層社會治理卻面臨著越來越沉重的壓力，這一壓力主要來自于社會各領(lǐng)域中廣泛蔓延的民粹主義傾向。與政府官員的權(quán)力逐漸被關(guān)進制度的籠子里相比，民眾的政治表達和參與行為卻有掙脫法律規(guī)則限制之虞，尤其表現(xiàn)為群體性事件、狹隘民族主義以及低俗極端的網(wǎng)絡(luò)表達等方面。

從國家治理法治化角度來看，反腐敗體現(xiàn)的邏輯是全面從嚴治黨，制約和監(jiān)督權(quán)力運行，而全面推進依法治國不僅要制約和監(jiān)督政府官員的權(quán)力，即“治官”，也要把民眾的行為納入法律框架之下，通過強化“治民”的邏輯抵制民粹主義思潮的泛濫，阻止各種無序表達和違法抗法行為對社會政治秩序的破壞。

一、權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的變遷

推進國家治理法治化所要應(yīng)對的是多元利益的沖突和分配問題，利益分配有賴于具有強制性的權(quán)力，但如何分配則要藉由確認權(quán)利來實現(xiàn)。在從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的社會變遷中，權(quán)利的主體和內(nèi)容都已有了顯著擴展，但權(quán)利主體的擴展一直局限在相對于“官”而言的“民”的范疇之下。與此相應(yīng)，對權(quán)力的限制也都是指限制“官”的權(quán)力。限制政府權(quán)力以保障民眾權(quán)利已經(jīng)成為現(xiàn)代政治的常識，其實正是這一常識孕育了民粹主義，它的根源在于權(quán)力與權(quán)利的二元分割。

（一）從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的權(quán)力與權(quán)利二分法

權(quán)力和權(quán)利是政治學(xué)的基本概念，但人們的認知一直停留于“政府—權(quán)力”與“民眾—權(quán)利”二元分割的觀念，將權(quán)力視為政府強制民眾服從的能力，將權(quán)利視為由權(quán)力確定的資格性限制。在前現(xiàn)代社會中，“政—民”對立的基礎(chǔ)是權(quán)力與權(quán)利的二元分割，權(quán)力由政府壟斷，權(quán)利則只是民眾獲得賞賜的資格。權(quán)力的常態(tài)是赤裸裸的暴力，輔之以傳統(tǒng)習(xí)慣或天命神力的教化。權(quán)力由政府自上而下單向運行，民眾只是被統(tǒng)治和管理的對象。利益分配當然需要借助于權(quán)利的確認，但權(quán)利的常態(tài)是特權(quán)，權(quán)利主體極其狹隘且具有顯著的等級差別。

從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的變遷逆轉(zhuǎn)了權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，權(quán)利不再是權(quán)力的賞賜，反而權(quán)力要經(jīng)由權(quán)利的認可方能獲取合法性，這使現(xiàn)代政治成為“權(quán)利政治”，“它從根本上顛覆了傳統(tǒng)社會的權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系模型，實現(xiàn)了權(quán)利對權(quán)力的根本性否定，是對傳統(tǒng)權(quán)力至上理念的永遠埋葬”［2］。在權(quán)利政治的邏輯中，權(quán)利的主體是民眾，也就是傳統(tǒng)意義上的被統(tǒng)治者，但這個理解未免過于褊狹——它仍然遵循著權(quán)力與權(quán)利相互隔離的單向政民關(guān)系，只不過把自上而下的單向變成了自下而上的單向。依此邏輯，談到限制權(quán)力就是限制政府權(quán)力，保障權(quán)利就是保障民眾權(quán)利。權(quán)利政治雖然銷蝕了專制統(tǒng)治的基礎(chǔ)，但卻矯枉過正，陷入了另一個極端，即國家權(quán)力具有原罪，因而國家權(quán)力和政府職能始終處于被質(zhì)疑的境地，這也是自由主義邏輯的一個漏洞。

在基督教的觀念中，人有原罪，受各種欲望的支配而導(dǎo)致墮落和戰(zhàn)爭，國家即產(chǎn)生于抵制人的墮落的需要，因此，“國家的根基是不潔凈的，源于人的罪，國家不過是用以壓制邪惡和懲罰違法者的必要的惡”［3］。這種基于人的原罪的國家原罪論被自由主義接受，并被轉(zhuǎn)化為基于人性惡假設(shè)的國家原罪論?；舨妓固拱椎爻姓J，心靈最初的活動就是罪惡，只是由于畏懼上帝才受到了遏制，這一問題與其失之不及，不如失之過分［4］。霍布斯為了對抗卑污的人性構(gòu)建了以惡制惡的“利維坦”，將國家權(quán)力的統(tǒng)治奠基于民眾的恐懼，尤其要使民眾對國家權(quán)力的恐懼更甚于對其鄰居的恐懼。雖然霍布斯式國家為后來的自由主義修正，但國家權(quán)力作為“必要的惡”的基本定位卻始終如一。國家權(quán)力旨在以惡制惡，但怎么來衡量哪個惡更惡？權(quán)力本身就容易誘發(fā)惡，為了對抗人性之惡，權(quán)力所制造的惡何嘗不是更大的惡？自由主義最終訴諸于公民反抗和不服從的權(quán)利以控制國家權(quán)力，這就回到了邏輯起點——無政府狀態(tài)，如亨利·梭羅所言，“最好的政府一無所掌”，從而陷入死循環(huán)。這些問題所導(dǎo)致的最終困境就是，國家權(quán)力之惡既然如此難以預(yù)測和控制，那么它存在的必要性就確實可疑了，自由主義對于政府存在目的的論證也就有著不容忽視的缺陷。

“性惡論”是自由主義人學(xué)的一個面向，它的另一個面向是個人主義。前現(xiàn)代政治將國家權(quán)力視為不證自明的自然存在并以此規(guī)制權(quán)利，現(xiàn)代自由憲政則反其道而行之，基于不證自明的自由權(quán)利來論證國家權(quán)力的正當性，其根源即在于自由主義的個人主義取向。作為自由主義人學(xué)的兩個面向，“性惡論”和個人主義之間存在著內(nèi)在聯(lián)系。性惡假設(shè)意味著警惕他人保全自我，這就需要在自己與他人之間筑起籬笆確定界限，以防相互侵犯。自我保存的強烈欲望迫使人們蜷縮到私人領(lǐng)域，自由對他們來說就是消極意義的免于外界的干涉和強制。這樣一來，自由主義的個人只能是完備的個人，自由生活并自由界定其人生意義，而不需依賴他人和社會。由“性惡論”到個人主義的邏輯演繹到極致，就出現(xiàn)了“人對人是狼”“他人即地獄”的論斷，自由主義的個人也就成為幽靈般的存在。雖然自由主義基于其人學(xué)假設(shè)論證了法律、國家和政府的必要性，但此必要性又被其人學(xué)假設(shè)本身所銷蝕——性惡假設(shè)陷入了死循環(huán)，個人主義假設(shè)則凸顯了它的反社會性。

（二）權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的重新思考

在政治體系的各種歷史形態(tài)中，政治都涉及統(tǒng)治和管理，但其內(nèi)在邏輯性表現(xiàn)在傳統(tǒng)社會與現(xiàn)代社會中迥然不同?，F(xiàn)代社會中的權(quán)力仍然包含暴力的因素，政府仍然是暴力的壟斷者，且暴力是其統(tǒng)治和管理的后盾，但政府賴以履行統(tǒng)治管理職能的權(quán)力卻來自于民眾的授權(quán)，現(xiàn)代政治是基于民眾“同意”的政治。民眾授權(quán)的理念及其實踐打破了傳統(tǒng)社會中的基于權(quán)力與權(quán)利二元分割的單向政民關(guān)系，權(quán)力與權(quán)利都具有了雙重主體。也就是說，在傳統(tǒng)兩分法格局的“政府—權(quán)力”與“民眾—權(quán)利”之外，產(chǎn)生了“民眾—權(quán)力”和“政府—權(quán)利”這兩個新命題。民眾的權(quán)利基于人民主權(quán)，“民眾—權(quán)力”也就是“權(quán)利的權(quán)力”；政府的權(quán)力需要權(quán)利的確認才能合法且有效地運行，“政府—權(quán)利”也就是“權(quán)力的權(quán)利”。由此，現(xiàn)代的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系格局就包括四個命題，其中兩個是傳統(tǒng)觀念中的民眾“權(quán)利”和政府“權(quán)力”，另外兩個則是作為政治現(xiàn)代化結(jié)果的民眾“權(quán)利的權(quán)力”和政府“權(quán)力的權(quán)利”。

“權(quán)利的權(quán)力”意指民眾的權(quán)利是基于人民主權(quán)的權(quán)利，人民主權(quán)賦予民眾權(quán)利以不證自明的特性，這也就是權(quán)利的權(quán)力基礎(chǔ)。對民眾來說，權(quán)利的權(quán)力基礎(chǔ)一方面意味著權(quán)利訴求的正當性，同時也意味著對人民主權(quán)本身的限制，權(quán)利不能挾人民主權(quán)以自重，否則必然掉入民粹主義陷阱。有學(xué)者強調(diào)人民概念的抽象整體性，并以此論證“以權(quán)利制約權(quán)力”的困境，“人民的權(quán)力無法外化為單個人的行為，因而人民主權(quán)的理論并不能真正使權(quán)力制約成為現(xiàn)實”［5］。這一觀點有其邏輯上的合理性，不過，這種邏輯一旦遭遇民粹主義就立即失效了。當前民粹主義泛濫成為全球性問題，在西方國家導(dǎo)致了合法性和治理危機，在中國也對基層社會治理構(gòu)成了挑戰(zhàn)。民粹主義分子從不宣稱其行動是為自己代言，而往往打著人民的旗號自我標榜代表人民。在民粹主義的邏輯中，“任何言論，任何思想，只要冠以‘人民’的名號，就可以大行其道，不證自明”［6］。實際上，正是由于人民概念的抽象整體性使其所指不明，才為居心叵測者提供了濫用人民名義的可能。

“權(quán)力的權(quán)利”意指政府的權(quán)力需要權(quán)利的確認，它在主體和含義上與“權(quán)利的權(quán)力”相對。傳統(tǒng)社會中的權(quán)力被理解為強制力，這就意味著權(quán)力的運行不僅以暴力為后盾，而且往往直接訴諸于暴力。然而，暴力的手段往往遭遇暴力的反抗，因此盧梭提出了“最強者的權(quán)利”這一概念，認為即使是最強者也決不會強得足以永遠做主人，除非他把自己的強力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)，由此就得出了最強者的權(quán)利，強力并不構(gòu)成權(quán)利，而人們只是對合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)［7］。合法性是人們對政治體系的自愿服從，這賦予權(quán)力以統(tǒng)治的權(quán)利，合法性的實質(zhì)就是對統(tǒng)治權(quán)利的確認。權(quán)力的合法性與“權(quán)力的權(quán)利”本質(zhì)一致，但側(cè)重點有著較為顯著的差異。合法性著重于憑什么統(tǒng)治的問題，強調(diào)權(quán)力的獲取要得到人們的認可?！皺?quán)力的權(quán)利”不但包含這一層面，還意味著對已經(jīng)獲得認可的權(quán)力之運行的保障，即具有合法性的權(quán)力應(yīng)該且必須被尊重和服從。簡而言之，權(quán)力的合法性強調(diào)權(quán)力來源的正當性，“權(quán)力的權(quán)利”還強調(diào)（甚至更強調(diào)）權(quán)力運行的有效性，它是合法性與有效性的統(tǒng)一。

有學(xué)者指出自由憲政對于公民權(quán)利與政府權(quán)力關(guān)系的認知陷入了“二元對立的思維范式”［8］，也有學(xué)者進一步意識到了“權(quán)力的權(quán)利性”［9］，但他們要么訴諸于公民權(quán)利與政府權(quán)力的協(xié)調(diào)，要么對“權(quán)力的權(quán)利性”的理解仍然局限于限制和規(guī)范政府權(quán)力這個層面。其實，獲得權(quán)威的權(quán)力關(guān)系已不同于一般的權(quán)力關(guān)系，它已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N既具有強制性，又具有正當性的權(quán)利關(guān)系，這就使權(quán)力既受到了限制，又得到了強化［10］。因此，現(xiàn)代政治是權(quán)利政治，但它并非個人權(quán)利對國家權(quán)力的徹底否定，而是將國家政府納入權(quán)利范疇，實現(xiàn)對傳統(tǒng)權(quán)力的權(quán)利化改造。

二、基于權(quán)力與權(quán)利關(guān)系變遷重塑的法治框架

從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的變遷改變了權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的格局，其中蘊含著依法治國的兩個基本維度，即法治對象和法治客體，且二者都具有了雙重性。就法治對象來說，在前現(xiàn)代社會中，權(quán)力從政府到民眾單向度運行，治理對象只是社會公眾，政治現(xiàn)代化進程重塑了權(quán)力與權(quán)利、政府與民眾的關(guān)系，意味著政府機構(gòu)也要成為法治的對象，沒有任何個人、組織和機構(gòu)能超脫于法治之外。就法治客體來說，基于權(quán)利的勃興，現(xiàn)代政治被視為權(quán)利政治，其主題即馴服權(quán)力，但它不能局限于自由主義的權(quán)利規(guī)制權(quán)力，而要擴展到保障政府權(quán)利和制約民眾權(quán)力。法治對象包括社會公眾和執(zhí)法主體，法治客體包括限制權(quán)力和保障權(quán)利，那么，法治對象與法治客體兩個維度相互交叉，也就產(chǎn)生了政府權(quán)力、政府權(quán)利、公眾權(quán)利和公眾權(quán)力四個命題。這四個命題構(gòu)成了依法治國的四項任務(wù)，即依法執(zhí)法與保障自由權(quán)利、全民守法與保障執(zhí)法權(quán)威。

（一）依法執(zhí)法與保障自由權(quán)利

公共權(quán)力的載體是廣義的政府，但在中國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，立法、行政和司法三者之間的關(guān)系并不均衡，中國政治過程具有顯著的“行政主導(dǎo)”特征。人大制度是我國的根本政治制度，“一府兩院”由人大產(chǎn)生，并對人大負責(zé)，但人大的實際地位與其法律地位并不相稱，顯著表現(xiàn)即行政主導(dǎo)型立法體制以及人大對政府的監(jiān)督、質(zhì)詢和問責(zé)尚未完全落到實處。司法機關(guān)遭到的種種干預(yù)使其守護正義的功能打了折扣，民眾“信訪不信法”的體制性根源即行政主導(dǎo)。更有甚者，司法機關(guān)竟然屢屢被要求參與政府的行政事務(wù)，致使最高人民法院要通過發(fā)文來嚴令禁止。

中國政治過程的行政主導(dǎo)取向有其歷史根源，“中國歷來是一個行政主導(dǎo)的國家，或者更準確地說，是一個立法和司法權(quán)力一直沒有與行政權(quán)力成功剝離的國度”［11］。從現(xiàn)實角度來看，中國政治更加重視政策法令的貫徹執(zhí)行。行政主導(dǎo)“不僅是指在各國家機關(guān)中，行政機關(guān)居于突出的位置，而且是指在整個政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，‘執(zhí)行’的部分享有相當高的地位”［12］。行政主導(dǎo)體制具有強大的資源整合能力，因而效率優(yōu)勢顯著，它如今已經(jīng)成為“中國模式”的核心要素。

中國政治過程具有顯著的行政主導(dǎo)取向，限制公共權(quán)力的重心就是限制狹義的政府權(quán)力，“依法執(zhí)法”勢必成為推進依法治國的首要任務(wù)。依法執(zhí)法就是理順執(zhí)法體制，確定執(zhí)法程序，并嚴格依照法定程序執(zhí)法。程序至上是法治的基本要素，也是法治的外在體現(xiàn)，其意義在于使權(quán)力運行有章可循，也就是向民眾提供政府行為的可預(yù)期性。程序至上保證了政府執(zhí)法的公開透明，而公開透明是監(jiān)督政府權(quán)力運作的前提，如今網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進步為執(zhí)法公開化提供了極大便利，網(wǎng)絡(luò)自媒體的發(fā)展也正在倒逼著執(zhí)法的透明化。

限制政府的權(quán)力旨在保護民眾的權(quán)利，依法執(zhí)法的邏輯與保障自由權(quán)利的邏輯具有內(nèi)在一致性。權(quán)力亙古長存，普遍平等的權(quán)利則是政治現(xiàn)代化的結(jié)果。中國本土的法治傳統(tǒng)已有數(shù)千年，基于權(quán)力與權(quán)利二元分割的單向政民關(guān)系在《商君書》中表露無遺，“勝民之本在制民”“有道之國，務(wù)在弱民”?，F(xiàn)代法治精神不僅不是弱民和制民，反而是強民和護民?；趯鹘y(tǒng)的權(quán)力政治的反對，現(xiàn)代政治被視為權(quán)利政治，雖然它陷入了權(quán)力與權(quán)利二元分割的困境，但其保障公民權(quán)利的主張卻是歷史的進步。

（二）全民守法與保障執(zhí)法權(quán)威

推進依法治國亟須把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，學(xué)界在這方面已經(jīng)達成共識。然而，當前人們對權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的理解仍然局限于傳統(tǒng)的二元分割觀念，對政民關(guān)系的理解也仍然是單向度的，只是把傳統(tǒng)權(quán)力政治中的從上而下置換為現(xiàn)代權(quán)利政治中的自下而上，這就導(dǎo)致對全民守法和保障執(zhí)法權(quán)威的忽視或輕視。出于對數(shù)千年專制傳統(tǒng)的警惕，人們基于現(xiàn)代法治理念探討治理法治化的路徑，也就更傾向于突出限權(quán)治官的重要性。吊詭的是，政治宣傳和理論思考側(cè)重的是限權(quán)治官，“治官”話語成為時下的政治正確，但治理實踐中卻因民粹主義的高漲而不得不突出“治民”的邏輯，在基層政府這一悖論尤其清晰。這一悖論的存在，不僅使得法治建設(shè)在“治官”層面有淪為口號的危險，更重要的是，由于政治宣傳和理論思考對“治民”的選擇性輕視，基層政府可能會采取暴力壓制的手段對待民眾的表達，或者在縱容部分民眾的無理要求中助長民粹主義傾向，加劇了基層治理危機。

推進法治建設(shè)面臨著缺乏法治觀念和規(guī)則意識的困境，這尤其表現(xiàn)為對規(guī)則的工具主義和機會主義態(tài)度。從政治文化角度來看，政民其實具有一體性，民眾的觀念和氣質(zhì)造就政府的形態(tài)和格調(diào)，政府反過來又會強化民眾的既有心理。柏拉圖對政制類型的劃分影響深遠，其劃分依據(jù)雖然包含統(tǒng)治者人數(shù)的因素，更重要的卻是“個人心靈”，“有多少種不同類型的政制就有多少種不同類型的人們性格。你不要以為政治制度是從木頭里或石頭里產(chǎn)生出來的。不是的，政治制度是從城邦公民的習(xí)慣里產(chǎn)生出來的；習(xí)慣的傾向決定其他一切的方向”［13］。

規(guī)范政府權(quán)力固然重要，但若忽視或輕視了全民守法重要性，規(guī)范政府權(quán)力的邏輯也將會陷入困境。頻發(fā)的群體性事件威脅到社會穩(wěn)定，亟須理性應(yīng)對和恰當處置，但它卻與維穩(wěn)政治陷入了相互強化的惡性循環(huán)。對于民眾以危害社會秩序和他人利益的方式提出的合理或不合理的利益訴求，“花錢買穩(wěn)定”成為基層政府常見的維穩(wěn)策略，但這種維穩(wěn)策略直接導(dǎo)致群體性事件更頻繁地發(fā)生，其實質(zhì)是對群體性事件的縱容。違法維權(quán)和違法維穩(wěn)二者之間是相互強化的，對于推進法治建設(shè)而言，全民守法的重要性絕不亞于依法行政。在政治宣傳層面，也必須把“治民”提到與“治官”同等重要的地位上來，要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，同時也必須把民眾行為控制在法律規(guī)范之下，旗幟鮮明地提出依法治民，民眾權(quán)利才會更有保障，依法治權(quán)也才更有實現(xiàn)的可能。

當前對于全民守法的推進主要著眼于法治教育，具體來說就是普法宣傳。不可否認普法宣傳對于提高民眾法治意識具有重要意義，也有助于塑造政府的法治形象。如果不涉及法律應(yīng)用的切身體驗，這些積極效果都沒有問題，然而一旦出現(xiàn)司法不公的現(xiàn)象，人們通過法治宣傳所獲得的對于司法系統(tǒng)的美好印象可能就會大打折扣。在網(wǎng)絡(luò)普及率已經(jīng)極高的背景下，負面的個別案例通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)酵會迅即被渲染為公共事件，從而構(gòu)成對司法體系的普遍質(zhì)疑，大大抵消普法宣傳和法治建設(shè)所帶來的積極成果。

宣傳教育當然有其必要性，但它從來都不能單獨發(fā)揮作用，而要以利益的實現(xiàn)來證明。法治教育同樣如此，實現(xiàn)全民守法要從兩方面著手。一方面，司法機關(guān)獨立公正司法，全面落實司法責(zé)任制，確保實現(xiàn)習(xí)近平總書記多次提及的司法公正目標，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”［14］。另一方面，通過嚴厲執(zhí)法提高民眾違法行為的成本，確保法律威信，“使民眾在對預(yù)期收益與預(yù)期成本進行衡量的基礎(chǔ)上壓制機會主義動機，并在此持續(xù)的自我強化中實現(xiàn)法治意識的自發(fā)成長”［15］。

需要注意的是，對于嚴厲執(zhí)法要明確區(qū)分古今之別。當前有學(xué)者試圖從中國古代法家思想中汲取資源，認為“強制力和威懾性仍然是法律的核心要素和本質(zhì)特征，因此先秦法家思想的核心理念并沒有受到實質(zhì)性沖擊”［16］。法律確實需要強制和威懾，但法家思想的核心理念并非法律的特性，而是通過“弱民”“制民”維護君主專制統(tǒng)治?，F(xiàn)代政治是民主政治，習(xí)近平總書記在十九大報告中明確提出，要堅持以人民為中心，堅持人民當家作主，在發(fā)展中保障和改善民生，實現(xiàn)“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”［17］。這就意味著當今中國的法治絕非對公眾的普遍高壓統(tǒng)治，而是要通過嚴厲執(zhí)法為人民群眾創(chuàng)造更和諧宜居的社會環(huán)境。

依法執(zhí)法與保障自由權(quán)利的邏輯相一致，相應(yīng)地，全民守法與保障執(zhí)法權(quán)威的邏輯也是相一致的。在現(xiàn)代權(quán)利政治中，執(zhí)法權(quán)力必須獲得行動的權(quán)利才能施加其影響力，一旦獲得權(quán)利認可，權(quán)利就賦予執(zhí)法權(quán)力以來源的正當性，并將其轉(zhuǎn)換為執(zhí)法權(quán)威，那么執(zhí)法權(quán)威就必須得到尊重和服從，從而保障權(quán)力運行的有效性。執(zhí)法權(quán)威的直接來源是法律，法律權(quán)威內(nèi)在地包含著執(zhí)法權(quán)威，那么保障執(zhí)法權(quán)威也就是保障法律權(quán)威的基本要求。如果說機會主義泛濫反映的是對法律權(quán)威的自覺或不自覺的漠視，那么各種抗法行為則是對執(zhí)法權(quán)威的公然挑戰(zhàn)，從而對法律權(quán)威為害更烈。因此，保障執(zhí)法權(quán)威是保障法律權(quán)威的基礎(chǔ)，更是全民守法的基礎(chǔ)。

三、限制權(quán)力與保障權(quán)利之間的平衡

基于權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的新格局審視治理法治化，厘清其邏輯的同時也揭示了它的復(fù)雜性。人民主權(quán)固然是現(xiàn)代政治合法性的基本原則，政府主治卻也是個客觀事實，民眾權(quán)利若被視作不證自明，政府權(quán)威更是維持基本秩序的前提。從治理法治化四項任務(wù)之間的關(guān)系來看，這一復(fù)雜性表現(xiàn)為，在依法執(zhí)法與保障執(zhí)法權(quán)威、全民守法與保障自由權(quán)利之間，前者的邏輯是限制，后者則是保障，這就產(chǎn)生了如何在限制與保障之間取得平衡的問題。

由于區(qū)分了政府和民眾各自的權(quán)力和權(quán)利，那么限制的就是二者的權(quán)力，保障的則是二者的權(quán)利，限制與保障的客體的交錯為其平衡提供了可能性。平衡的出路在于政府與民眾各自范圍的確定和分割，將雙方的權(quán)力限定在各自的范圍內(nèi)，同時確保雙方在各自范圍內(nèi)的權(quán)利。確定了政府與民眾各自的范圍，以下兩大難題將迎刃而解：既要限制政府權(quán)力又要確保政府權(quán)威；既要保障公民自由權(quán)利又要確保社會秩序。對政府而言，既限制又保障的平衡落腳于有限權(quán)力的強力政府。對民眾而言，既限制又保障的平衡落腳于動態(tài)的社會穩(wěn)定。由此，國家治理法治化最終落實為兩個主題，即有限責(zé)任政府和動態(tài)社會穩(wěn)定。

（一）有限責(zé)任政府

傳統(tǒng)中國的國家權(quán)力缺乏限制和制衡，國家總是傾向于將其權(quán)力向社會各領(lǐng)域滲透，直至秦國那種以法家法治進行強制動員的軍事化國家。秦式法治雖然具有極強的戰(zhàn)斗力，卻也最終導(dǎo)致秦王朝的覆滅，它畢竟不能成為國家治理的常態(tài)。自秦以來的歷代王朝基本延續(xù)秦制，試圖基于“鄉(xiāng)里—保甲”制度實行對社會的一元化統(tǒng)治，比如清王朝在18世紀時，“曾反復(fù)嘗試過將民眾的所有階層納入這一制度，包括地方紳士，他們也要和平民一道登記……以制約紳士在其地方社會中早已存在的重要影響”［18］，只是由于貫徹能力的不足，最終形成了“皇帝—官僚”統(tǒng)治與基層鄉(xiāng)紳自治并存的格局。國家統(tǒng)治與基層自治并存且相互滲透的治理模式一直持續(xù)到民國時期，直到被中國共產(chǎn)黨的高強度政治動員打破，建立了基于黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的“革命教化政體”［19］，以全民動員的國家運動推進趕超型現(xiàn)代化，這就實現(xiàn)了對社會諸領(lǐng)域的全方位滲透，從而使政府成為全能政府，全能政府同時也承擔(dān)著無限責(zé)任。

改革開放以來，中國政府不斷優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置，轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)，但體制性問題仍然存在。一方面是該放權(quán)的放權(quán)不徹底，政府對民間社會和市場經(jīng)濟的干預(yù)仍然普遍存在，導(dǎo)致多軌制運行中的公平問題和尋租問題嚴重。另一方面是不該放權(quán)的卻早早放權(quán)，導(dǎo)致社會的失衡和失序愈演愈烈。從政府職能方面來看，由國家權(quán)力不當放權(quán)導(dǎo)致的政府越位、缺位問題長期存在，并且越位與缺位共存的組合有其邏輯一致性，越位的領(lǐng)域存在巨大利益，缺位的領(lǐng)域則存在重大責(zé)任。

權(quán)責(zé)對等是政府職能設(shè)定的基本準則，但大權(quán)大責(zé)和小權(quán)小責(zé)都有顯著的弊端，前者存在國家吞噬社會的危險并導(dǎo)致依附性人格，后者則容易陷入社會達爾文主義。因此，政府的理想狀態(tài)是有限責(zé)任政府，將政府權(quán)力限定在固定范圍內(nèi)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。確定職能并精簡機構(gòu)之后，政府才能明確其治理責(zé)任，進行更有效的治理。并且，縮減了政府職能范圍，它的運行負荷才能減輕，政府才會有足夠的治理資源和能力對國家進行常規(guī)治理，從而走出積弊叢生、治亂循環(huán)的運動式治理模式，將國家治理導(dǎo)向法治化和制度化的正軌。簡而言之，政府職能唯其有限，才能有效有為。

構(gòu)建有限責(zé)任政府的首要任務(wù)是明確政府、社會與市場三者相分的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，將政府職能限定于提供公共服務(wù)、監(jiān)管市場秩序和提供基本社會保障，從而使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，使社會治理重心下移，充分發(fā)揮社會組織的作用。鑒于當前政府職能過于龐雜，要發(fā)揮市場和社會組織在其各自領(lǐng)域中的作用，政府所要做的不是去宣傳教化和培育扶持，而是縮減政府職能并放松管制。這也是習(xí)近平總書記在十九大報告中提出的深化機構(gòu)和行政體制改革的目標，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”［20］。

在路徑依賴的作用之下，從全能政府到有限責(zé)任政府的改革障礙重重，以致有學(xué)者認為中國政治體制改革的契機就是民眾通過施壓讓政府承擔(dān)更多責(zé)任從而導(dǎo)致財政危機。然而，路徑依賴不單單是制度的自我強化，還表現(xiàn)為人們思維觀念的定勢效應(yīng)，全能政府塑造的依附性人格的改變將是一個漫長的過程。猶如普法教育的積極效果難以抵制個別司法不公案例所帶來的負面評價，有限責(zé)任政府理念的普及可能容易，然而，人們一旦產(chǎn)生某些利益訴求或思考某些社會問題，還是會傾向于訴諸政府。即便在西方國家，這個問題也仍然存在，“一般說來，存在一種廣為流傳的觀點，即國家（控制）的領(lǐng)域應(yīng)當減少，但在具體問題上，公眾永遠要求更多的而不是更少的政府行為”［21］。

不斷強化的依附性人格如果突然遭遇財政危機，結(jié)果很可能是深陷“鎖定”狀態(tài)從而導(dǎo)致系統(tǒng)性危機。雖然秦暉教授將其思路稱作“無痛轉(zhuǎn)型”的起點，但實踐起來可能不會那么“無痛”。無痛轉(zhuǎn)型的路徑不應(yīng)是強化和放大既有體制的弊病，而是由當政者主動推進改革對其予以積極應(yīng)對，但這需要社會壓力的刺激以及當政者對社會壓力的感知。相較于社會壓力刺激的不確定性，當政者對社會壓力的感知則更具可控性，這就涉及如何看待社會穩(wěn)定、需要什么樣的社會穩(wěn)定的問題。

（二）動態(tài)社會穩(wěn)定

基于革命動員所建立的革命教化政體具有總體化特征，民眾被整合進政黨國家中，意見表達也就具有了高度組織化的特征，即意見表達必須通過自己工作或生活所在地的正式組織來進行?？傮w型社會中的利益分化程度極低，個人幾乎完全依附于國家，這就使得組織化的意見表達方式和途徑是有效的。當然，這種有效性還有另一層更重要的含義。由于個人利益被整合進集體利益，權(quán)力以強制和教化的方式自上而下高效運行，意見表達的含義和內(nèi)容也就與現(xiàn)在大為不同，當時的意見表達服務(wù)于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)這一宏大目標，而非個體的私人利益。對于這種表達，國家不僅不限制，反而是鼓勵的，“革命性威權(quán)主義需要社會以國家授權(quán)的方式積極參與其中（而不是‘退出’）。人們被鼓勵來表達‘意見’和‘忠誠’，只要他們的行為遵守官方的游戲規(guī)則”［22］。革命教化政體抑制了個人利益，也就缺乏個人利益訴求表達機制。

我國的改革開放是經(jīng)濟體制改革先行，政治體制改革滯后，這就產(chǎn)生了意見表達與政府吸納的不對稱：經(jīng)濟體制改革必然地導(dǎo)致了利益分化和基于個體利益的意見表達，而意見表達的制度設(shè)計還停留在革命教化時代。這一不對稱致使意見表達的“非制度化”特征越來越顯著，而政府的應(yīng)對尚未適應(yīng)這種變化。從國家治理角度來看，政府應(yīng)對的不適應(yīng)體現(xiàn)在治理理念、治理體系和治理能力三個層面。其一是立場態(tài)度上的否定和反感，政府沿用革命教化時代的理念審視意見表達和社會抗爭，視其為對黨和政府權(quán)威的威脅。其二是制度設(shè)計上的僵化和缺失，既有制度及其運行無力吸納和協(xié)調(diào)民眾的表達抗爭。其三是應(yīng)對能力上的不足和偏頗，政府試圖用行政手段管控民眾抗爭，卻往往難以達到預(yù)期效果。三重不適應(yīng)相互強化，最終導(dǎo)致了中國社會穩(wěn)定領(lǐng)域中的一系列沖突、矛盾和悖論。

維穩(wěn)困局源于政府應(yīng)對非制度化意見表達的不適應(yīng)，那么解決路徑也需從不適應(yīng)的三個層面來考慮。這三個層面中，治理理念的轉(zhuǎn)變是前提，然后才會有制度的變革，最后再通過制度將能力引向常規(guī)治理的軌道。轉(zhuǎn)變理念即轉(zhuǎn)變對社會穩(wěn)定的認知，從靜態(tài)的絕對穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)的相對穩(wěn)定，相應(yīng)地，在維穩(wěn)問題上，要把剛性維穩(wěn)轉(zhuǎn)變?yōu)轫g性維穩(wěn)。社會穩(wěn)定觀的轉(zhuǎn)變以承認民眾表達和抗爭的權(quán)利為基礎(chǔ)，隨著利益分化的加劇，權(quán)利意識的提高是必然趨勢，維權(quán)活動也必將越來越多，政府要革新觀念，主動地適應(yīng)形勢的變化。轉(zhuǎn)變觀念，承認受憲法保護的公民權(quán)利，對于上級政府而言尤為重要，只有上級政府轉(zhuǎn)變觀念，下級政府才不會在一票否決等制度造成的仕途壓力下產(chǎn)生維穩(wěn)恐懼癥。

轉(zhuǎn)變觀念不僅是指轉(zhuǎn)變穩(wěn)定觀，還要轉(zhuǎn)變民眾對政府的過度依賴心理。在民眾的思考中，所有問題都是體制問題，所有責(zé)任都歸到政府頭上，“端起碗來吃肉，放下筷子罵娘”的現(xiàn)象普遍存在，這都是依附性人格的表現(xiàn)。依附性人格不僅強化著政府負荷，阻礙著有限責(zé)任政府改革，還導(dǎo)致了思維觀念的狹隘性和排他性，不利于實現(xiàn)多元利益主體的寬容、協(xié)商和共識，從而成為體制危機的社會心理基礎(chǔ)。依附性人格的根源在于全能政府和政治教化的相互強化，而缺乏對公民人格或公民身份意識的培育，這就導(dǎo)致在利益分化中自發(fā)產(chǎn)生的權(quán)利意識變成了極端狹隘的刁蠻索取，民眾也就變成了傳統(tǒng)官民對立思維中的私民甚至“刁民”［23］。新的社會經(jīng)濟形勢要求與之相適應(yīng)的現(xiàn)代公民人格，這有賴于充分借鑒公民教育理念的現(xiàn)代性、內(nèi)容的公共性和方式的隱蔽性，對傳統(tǒng)的政治教化模式進行改善。公民教育不僅可以把走偏了的自發(fā)權(quán)利意識導(dǎo)向正軌，從而提高義務(wù)觀念和法治觀念，還能確立理性自主的現(xiàn)代公民人格，從而削減由民眾的依附心理強化的政府負荷，為全面深化改革奠定社會心理基礎(chǔ)。