初任檢察官選任機(jī)制多元化的路徑思考

●諸葛旸 黃春紅/文

隨著黨的十九大報(bào)告對(duì)司法體制改革做出進(jìn)一步戰(zhàn)略安排，建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄檢察官制度，對(duì)于從選任機(jī)制上確保檢察官這一履職主體具備專業(yè)能力和法律稟賦，更好地?fù)?dān)當(dāng)檢察監(jiān)督職責(zé)，不斷提高其素質(zhì)水平，以始終操持較高的執(zhí)業(yè)水準(zhǔn)和執(zhí)法水平，將起到關(guān)鍵性的主體作用。

一、思索：改革初任檢察官選任機(jī)制的必要性分析

隨著我國(guó)全面深入推進(jìn)法治建設(shè)，檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督促進(jìn)社會(huì)公正的職能作用日益凸現(xiàn)，行使檢察權(quán)本身作為一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)和法律性要求極高的適用法律、執(zhí)行法律的過程，特別是面對(duì)“社會(huì)生活日益復(fù)雜的今日，法律的日益豐富和精密”，[1]更要求檢察官受過統(tǒng)一系統(tǒng)的法律職業(yè)教育，具備深厚扎實(shí)的法學(xué)理論專業(yè)基礎(chǔ)，理解掌握全面的法律專業(yè)知識(shí)，經(jīng)過專門的法律技能訓(xùn)練，同時(shí)具有較高的職業(yè)道德水平、良好的職業(yè)操守、謙恭的職業(yè)態(tài)度、嚴(yán)明的職業(yè)紀(jì)律和求實(shí)的職業(yè)作風(fēng)以及豐富的社會(huì)閱歷和廣泛的人生經(jīng)驗(yàn)。相對(duì)于國(guó)外初任檢察官選任所要求的較長(zhǎng)年功和較深資歷，我國(guó)初任檢察官的選任機(jī)制則較為單一和封閉，主要是從本院書記員中選任，大多經(jīng)歷了書記員到助理檢察員再到檢察員的單一成長(zhǎng)路徑，而且在現(xiàn)行適用公務(wù)員管理體系的行政化管理模式下，初任檢察官選任除了必須具備通過國(guó)家司法資格考試這一硬性條件外，與普通公務(wù)員的選任晉升考核并無差別，難以體現(xiàn)檢察職業(yè)化專業(yè)化特點(diǎn)，也無法有效適應(yīng)人民群眾日益迫切的司法訴求和對(duì)社會(huì)公平正義的強(qiáng)烈渴望。過于年輕的檢察官隊(duì)伍雖然富有朝氣和活力，但司法活動(dòng)所蘊(yùn)涵的內(nèi)斂深沉、中立客觀的品格和司法官員所必須經(jīng)歷的實(shí)踐洗禮與歲月沉淀以及對(duì)法律和生活的深刻感悟、對(duì)法律技巧、法律知識(shí)的嫻熟運(yùn)用都離不開長(zhǎng)時(shí)間的社會(huì)磨礪和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，畢竟“法律的生命并不在于邏輯而在于經(jīng)驗(yàn)”。[2]在此語境下，現(xiàn)行初任檢察官選任機(jī)制在強(qiáng)化民眾認(rèn)同信任度、適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)多元化的司法需要等方面已面臨著突破瓶頸的重要關(guān)口。

（一）改革現(xiàn)行初任檢察官選任機(jī)制有利于增強(qiáng)全社會(huì)的法律信仰

法律是治國(guó)之重器，是社會(huì)道德的最低底線，也是維系正常社會(huì)關(guān)系和良好社會(huì)秩序的根本保障。要在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)信法、守法、尊法、用法的良好氛圍，必須讓社會(huì)民眾充分相信法律和在內(nèi)心自覺尊崇法律，否則法律將形同虛設(shè)。而在實(shí)踐中，社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)和評(píng)判法律的公正與否，主要是從所接觸的法官、檢察官來進(jìn)行價(jià)值評(píng)析和信念專一的，可以說法官、檢察官身上承載了司法公信的諸多要素，法官、檢察官在執(zhí)法辦案中所體現(xiàn)的突出職業(yè)專長(zhǎng)、深厚法律基礎(chǔ)、熟練法律技能以及他對(duì)法律的高度信仰、對(duì)法律權(quán)威的謙卑服從、對(duì)職業(yè)道德的秉承堅(jiān)守，既決定了案件是否得到公正客觀的處理，也直接影響了民眾對(duì)法律的信仰程度。換言之，職業(yè)化、專業(yè)化檢察官的良性選任是保障司法公正和確保檢察權(quán)依法行使的基石，也是取得社會(huì)公眾對(duì)檢察工作加以信任繼而信賴法律的前提，這事實(shí)上也是現(xiàn)代法治國(guó)家包括檢察官在內(nèi)的司法官被社會(huì)較高認(rèn)可和信任的有益經(jīng)驗(yàn)。

（二）改革現(xiàn)行初任檢察官選任機(jī)制有利于提升檢察執(zhí)法公信力

檢察執(zhí)法公信力反映了社會(huì)公眾對(duì)檢察權(quán)的存在價(jià)值、實(shí)施過程和檢察權(quán)行使所產(chǎn)生的法律效果、社會(huì)效果的一種綜合性評(píng)判結(jié)論和主觀認(rèn)知及個(gè)體感受，反映了檢察機(jī)關(guān)的社會(huì)認(rèn)知地位，直接影響到檢察權(quán)的實(shí)施權(quán)威和檢察機(jī)關(guān)的社會(huì)形象。從另一個(gè)層面而言，檢察執(zhí)法公信力高，社會(huì)公眾對(duì)檢察權(quán)所代表的司法權(quán)的法治信仰力及由此對(duì)自身規(guī)范或行為方式的影響力就大，對(duì)法律、對(duì)司法的信賴尊崇度就高，法治思維和法治方式的養(yǎng)成就更易于被接受和內(nèi)化。改革當(dāng)前封閉單一的初任檢察官選任機(jī)制，拓展從法律職業(yè)共同體中的優(yōu)秀法官、律師、司法行政人員、法學(xué)專家學(xué)者中多渠道選任檢察官，使更多來自社會(huì)各個(gè)層面、具備社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的法律精英充實(shí)并成為穩(wěn)定的檢察官階層，既符合了社會(huì)公眾對(duì)檢察執(zhí)法信任度不斷提升的要求，也打破了過去封閉的初任檢察官選任壁壘，使更多受到共同法律職業(yè)教育和訓(xùn)練，具備共同的法律知識(shí)、法律技巧、法律思維、法律語言的法律職業(yè)群體人員形成執(zhí)業(yè)互動(dòng)，從而給沉悶、刻板的固有初任檢察官選任機(jī)制帶來沖擊和改革，在充實(shí)新鮮血液的同時(shí)也引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成鯰魚效應(yīng)，刺激在職檢察官不斷提升崗位素能、拓展法律思維、強(qiáng)化履職能力。而檢察官綜合職業(yè)素質(zhì)的提高必然帶動(dòng)執(zhí)法辦案水平能力和司法效率的提高，并直接決定著檢察執(zhí)法公信力的社會(huì)評(píng)價(jià)程度。事實(shí)上，這也體現(xiàn)了包括檢察官在內(nèi)的法律職業(yè)共同體成員基于共同的法律信仰和對(duì)法律職業(yè)的崇尚所形成的對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的共同價(jià)值追求。

二、評(píng)判：改革初任檢察官選任機(jī)制的可行性分析

（一）社會(huì)公眾的認(rèn)同和期冀

過于封閉和單一的初任檢察官選任模式使檢察官的選任益發(fā)同質(zhì)化和神秘化，也使得檢察官這一法律職業(yè)群體呈現(xiàn)出“脫離社會(huì)和民眾，不自覺地割斷法律與社會(huì)的聯(lián)系，把法律規(guī)范視為匠人手中的工具”的傾向。[3]拓展初任檢察官選任渠道，增強(qiáng)初任檢察官選任的多元化色彩，既可以使受到法律職業(yè)教育的機(jī)關(guān)事業(yè)單位法律從業(yè)人員有機(jī)會(huì)成為檢察官，也通過選任優(yōu)秀律師、優(yōu)秀法學(xué)專家學(xué)者等職業(yè)官員體系之外的社會(huì)精英人士，進(jìn)一步充實(shí)和改善檢察官的人員結(jié)構(gòu)，促使在職檢察官克服同質(zhì)化所帶來的僵化執(zhí)法思維，通過外部特別是社會(huì)化新成員的加入和帶動(dòng)，更加注重社情民意，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，在冰冷枯燥的法律條文適用過程中引入人文關(guān)懷和社會(huì)理性，在法律精英化和大眾化之間努力尋求最佳結(jié)合點(diǎn)。故改革初任檢察官選任機(jī)制從根本上符合社會(huì)公眾的現(xiàn)實(shí)期待，有助于強(qiáng)化社會(huì)公眾對(duì)檢察官職業(yè)的社會(huì)認(rèn)同，提高檢察機(jī)關(guān)選人用人的社會(huì)公信度，促進(jìn)優(yōu)秀法律人才合理配置，增添檢察官選任機(jī)制的民主化、開放化元素。

（三）法律職業(yè)共同體成員易于并軌轉(zhuǎn)化職業(yè)身份

法律職業(yè)共同體成員基于法律知識(shí)教育背景相同特別是法律信仰相同，驅(qū)動(dòng)“法律職業(yè)者群體對(duì)法的社會(huì)價(jià)值、人文價(jià)值及法律職業(yè)自身的認(rèn)同感”形成意識(shí)形態(tài)上的共同體，他們有著共同的法律價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，受到共同的法律職業(yè)道德倫理約束，有著共同的法律價(jià)值追求和職業(yè)榮譽(yù)感。因此，法律職業(yè)共同體雖然從事不同的法律分工，但都是在實(shí)現(xiàn)司法公正這一價(jià)值認(rèn)知層面上開展法律職業(yè)活動(dòng)，其履職能力和法律經(jīng)驗(yàn)是共通互融的，處理判斷案件的法律邏輯和法理基礎(chǔ)及遵守的法律規(guī)則都為同一，這決定了法律職業(yè)共同體成員在轉(zhuǎn)換法律職業(yè)角色時(shí)不會(huì)存在太多困惑，從而有著較強(qiáng)的職業(yè)適應(yīng)性和資歷通用性，事實(shí)上這也是主張從檢察機(jī)關(guān)以外的渠道選拔優(yōu)秀法律人才擔(dān)任初任檢察官的關(guān)鍵性考慮因素。

（四）從外部選任檢察官有著法律和政策依據(jù)

黨的十八大和十九大對(duì)于全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)相繼做出重大部署，在國(guó)家政策層面上已明確提出檢察官管理應(yīng)去行政化，形成檢察官單獨(dú)的專業(yè)職務(wù)序列，實(shí)現(xiàn)有別于普通公務(wù)員的管理制度。當(dāng)前推進(jìn)的司法體制改革也明確將拓寬檢察官的選任渠道，上級(jí)檢察院檢察官必須從下級(jí)檢察院擇優(yōu)遴選；要暢通從符合任職條件的律師、法學(xué)研究人員和其他法律工作者中選任檢察官。

此外，隨著國(guó)家全面推進(jìn)依法治國(guó)，司法作為維護(hù)社會(huì)正義最后一道防線的功能日益彰顯，包括檢察官在內(nèi)的法律職業(yè)群體的社會(huì)地位和社會(huì)影響力不斷提高，工資津貼收入等職業(yè)保障力度進(jìn)一步加大，職業(yè)優(yōu)勢(shì)更為明顯，尤其是檢察官作為法律守護(hù)人在行使檢察監(jiān)督權(quán)過程中所獲得的職業(yè)尊榮感、事業(yè)成就感和社會(huì)正義感，也使得檢察官職業(yè)的社會(huì)吸引力大為提升，這就為優(yōu)秀律師、優(yōu)秀法學(xué)專家學(xué)者及其他法律精英人士趨于各種最大利益化考量要素選任檢察官掃除了障礙，為成就其法律職業(yè)理想提供了基礎(chǔ)保障。

三、出路：改革初任檢察官選任機(jī)制的路徑構(gòu)想

改革初任檢察官選任機(jī)制應(yīng)由最高人民檢察院在中央政法委的領(lǐng)導(dǎo)下由上而下推動(dòng)，協(xié)同人大常委會(huì)、組織人事編制部門和財(cái)政部門共同制訂出臺(tái)細(xì)化措施，積極推廣試點(diǎn)地區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)，并體現(xiàn)在《檢察官法》《檢察院組織法》的修改中，立足現(xiàn)有制度資源積極穩(wěn)妥推進(jìn)。其改革路徑可設(shè)想為：

（一）有限度地逐步選任外部?jī)?yōu)秀法律人才擔(dān)任檢察官

檢察改革畢竟是一個(gè)漸入式的探索試錯(cuò)和制度嘗試過程，雖然從理論上分析吸納法律職業(yè)共同體人員選任為檢察官有其客觀必要性和現(xiàn)實(shí)可行性，但回顧我國(guó)“以1996年為界，大致經(jīng)歷了先期的理論準(zhǔn)備和法治實(shí)踐，以及后期的正式確立依法治國(guó)方略并進(jìn)一步推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)兩個(gè)發(fā)展階段”的21年法治歷史進(jìn)程，至少在法律職業(yè)共同體建設(shè)上“還不盡如人意，相關(guān)制度不完善，共同的理念沒有確立，相互缺少尊重和理解，更沒有形成職業(yè)共同體的文化，實(shí)踐中產(chǎn)生了不少?zèng)_突和矛盾，沒有形成推進(jìn)法治建設(shè)的合力，影響法律職業(yè)共同體作用的發(fā)揮，也影響法律職業(yè)共同體的權(quán)威和地位”。對(duì)此，賀衛(wèi)方先生進(jìn)行了深入剖析，在他看來法律職業(yè)共同體面臨著“運(yùn)動(dòng)治國(guó)的傳統(tǒng)對(duì)法律職業(yè)建構(gòu)的負(fù)面影響；法律職業(yè)基本上是外來的后發(fā)的，不是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的一個(gè)古已有之的東西；法律教育和研究過程中間對(duì)與法律職業(yè)化相關(guān)的知識(shí)缺乏重視；各個(gè)法律職業(yè)的分支之間還存在著四分五裂、互相沖突的問題，形成不了團(tuán)結(jié)和共同的力量”等困難和問題。在此語境下，完全放開初任檢察官選任門檻，在檢察機(jī)關(guān)體制外大幅選任檢察官不盡現(xiàn)實(shí)，還可能成為應(yīng)景式的浮夸改革，并不符合當(dāng)下司法體制改革的預(yù)定目標(biāo)。因此，有限制地、逐步放開比例地、漸進(jìn)式地在可控制范圍內(nèi)的法律職業(yè)群體中遴選補(bǔ)充優(yōu)秀人才擔(dān)任檢察官方為良策，有利于在穩(wěn)定檢察官隊(duì)伍的前提下適當(dāng)促進(jìn)體制內(nèi)檢察官人員流動(dòng)，更新人員結(jié)構(gòu)，并通過周期性的實(shí)踐論證積極發(fā)現(xiàn)問題、積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件、形成制度。

（二）積極探索在機(jī)關(guān)事業(yè)單位體制框架下遴選優(yōu)秀法律人才擔(dān)任檢察官

在目前沒有完全廢除檢察官行政職級(jí)、進(jìn)入檢察院仍需參加公務(wù)員考試、檢察官與其他法律執(zhí)業(yè)人員流動(dòng)呈單一逆向性、省以下檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理尚未完全理順的情況下，突破公務(wù)員或事業(yè)單位人員的編制身份壁壘存在較大困難，也難以確定其工資薪酬和職務(wù)等級(jí)等職業(yè)待遇。因此，在檢察機(jī)關(guān)體系之外具有公務(wù)員或事業(yè)單位正式編制身份的有法律職業(yè)資格的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員中選任檢察官，有利于減少改革阻力、節(jié)約改革成本，實(shí)現(xiàn)最大化的改革示范效益。更為重要的是，嘗試將機(jī)關(guān)事業(yè)單位中從事法律職業(yè)人員遴選為檢察官，可實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式突破也便于引導(dǎo)社會(huì)公眾有意識(shí)地關(guān)注了解檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，為下一步初任檢察官選任對(duì)象的多元化拓展、選任機(jī)制的全面優(yōu)化和規(guī)范化提供了實(shí)踐樣本和時(shí)間上的過渡緩沖，也與檢察機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)公正的價(jià)值追求高度契合。

具體實(shí)施中，建議由省級(jí)檢察官遴選委員會(huì)堅(jiān)持以中立、多元、專業(yè)、開放、透明、權(quán)威為遴選原則，從通過國(guó)家司法考試取得法律職業(yè)資格證書A證或通過律師執(zhí)業(yè)資格考試取得律師資格證書并從事法律事務(wù)工作5年（含2年以上基層工作經(jīng)歷）以上的機(jī)關(guān)單位人員之中通過自主報(bào)名或組織推薦進(jìn)行遴選。在檢察官遴選委員會(huì)對(duì)報(bào)名推薦人員進(jìn)行資格審查后進(jìn)入專業(yè)評(píng)審階段，隨機(jī)選取5至7名檢察官遴選委員會(huì)委員對(duì)所有申請(qǐng)材料進(jìn)行專業(yè)評(píng)審。主要審查其專業(yè)素養(yǎng)能力、學(xué)術(shù)研究能力、法學(xué)理論功底、法律思維和邏輯運(yùn)用能力、法律知識(shí)運(yùn)用和掌握水平以及法律職業(yè)從業(yè)經(jīng)歷。在依照評(píng)審表格確定的權(quán)重分值進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)評(píng)分后，根據(jù)由高分至低分的順序確定人選提交檢察官遴選委員會(huì)全體會(huì)議進(jìn)行討論研究，按照擬選任的檢察官員額數(shù)及預(yù)留的政法專項(xiàng)編制數(shù)按1:3比例以無記名投票方式確定面試考察人選。之后，由檢察官遴選委員會(huì)指定以省級(jí)檢察院政治部、監(jiān)察室的人員為主，隨機(jī)抽取的遴選委員會(huì)委員為輔組成考核組，對(duì)面試人員進(jìn)行考察。面試考察可以采取個(gè)別談話、一定范圍內(nèi)發(fā)放征求意見表、進(jìn)行民主測(cè)評(píng)、實(shí)地考察、面試等方法進(jìn)行，主要是考察被面試人的法律語言表達(dá)能力、突發(fā)情況應(yīng)變能力、社會(huì)知識(shí)和法律專業(yè)綜合分析能力、計(jì)劃組織協(xié)調(diào)能力、人際交往意識(shí)和社交技巧、自我情緒控制和調(diào)整能力、求職動(dòng)機(jī)和崗位匹配性、舉止儀表情況等。面試考察后將面試成績(jī)與專業(yè)評(píng)審成績(jī)按一定權(quán)重進(jìn)行綜合評(píng)分，按最后得分高低確定差額考察人選。經(jīng)政治審查、體格健康檢查均為合格后，由檢察官遴選委員會(huì)對(duì)應(yīng)擬選任的檢察官員額數(shù)進(jìn)行討論，研究確定擬選任人員并進(jìn)行公示，公示期限屆滿后正式確定參加上崗履職培訓(xùn)的人員。在其參加由省級(jí)檢察院組織的至少3個(gè)月以上的封閉式履職培訓(xùn)，取得培訓(xùn)結(jié)業(yè)合格證書后方能正式任命為檢察官并履行檢察官職責(zé)。必須說明的是，省級(jí)檢察官遴選委員會(huì)從外部選任的初任檢察官必須全部在縣區(qū)基層檢察院任職，上級(jí)檢察院的初任檢察官從基層檢察院遴選。

對(duì)于通過國(guó)家司法考試取得法律職業(yè)資格證書A證或通過律師執(zhí)業(yè)資格考試取得律師資格證書并從事法律事務(wù)工作5年的軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部，可由省級(jí)檢察官遴選委員會(huì)參照以上運(yùn)作模式進(jìn)行初任檢察官選任，選任后經(jīng)上崗履職培訓(xùn)合格任命為初任檢察官，原則上應(yīng)在基層檢察院工作。此外，對(duì)達(dá)到服役期限自愿轉(zhuǎn)業(yè)到地方檢察機(jī)關(guān)工作的軍事檢察官通過資格審查、專業(yè)評(píng)審、面試考察等程序轉(zhuǎn)任為初任檢察官的，在制度安排上可高于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員選任為初任檢察官的通過比例，且按其資歷級(jí)別不一定必須在基層檢察院工作。

（三）實(shí)現(xiàn)法律職業(yè)共同體成員多元化、雙向性的職業(yè)互動(dòng)交流任職

雖然近年來最高人民法院、最高人民檢察院在內(nèi)部體制框架外突破選任法官、檢察官的身份瓶頸方面進(jìn)行了有益的嘗試，但都是從基層遴選優(yōu)秀人才到最高人民法院、最高人民檢察院工作，從“兩高”層面易于解決人員身份限制問題，在人員編制上也有充分自主性。對(duì)于省級(jí)和省以下檢察機(jī)關(guān)從體制外選任檢察官的問題，建議隨著司法體制改革的深入，可逐步加大從體制外選任檢察官的比例，力爭(zhēng)從5年至10年左右的時(shí)間，使省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)從體制外選任優(yōu)秀法律人才擔(dān)任檢察官的比例占到當(dāng)年遴選檢察官總?cè)藬?shù)的30%，從機(jī)關(guān)事業(yè)單位等體制內(nèi)選任檢察官的比例占到總?cè)藬?shù)的30%，從檢察機(jī)關(guān)參加職前培訓(xùn)結(jié)業(yè)的預(yù)備檢察官中遴選的比例占到40%。當(dāng)然這一改革目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，還有賴于國(guó)家法治進(jìn)程的深入全面推進(jìn)，統(tǒng)一的法律職業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制的進(jìn)一步嚴(yán)格，一體化司法官員職前培訓(xùn)機(jī)制的建立等諸多因素。唯有如此，從律師或其他社會(huì)法律從業(yè)人員中選拔優(yōu)秀人員擔(dān)任檢察官才能掃除各種阻力和障礙。

綜上，未來可以預(yù)見的理想法治圖景是，我國(guó)建立起具有相當(dāng)規(guī)模的職業(yè)化、專業(yè)化的法律職業(yè)共同體群體，群體之中的法官、檢察官、律師、法學(xué)研究人員等成員基于統(tǒng)一從業(yè)年功或資歷可以實(shí)現(xiàn)職業(yè)互換和人才交流。

注釋：

[1]郭立新：《檢察官的職業(yè)特點(diǎn)》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2003年3月2日。

[2]參見[美]E·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第517頁。

[3]趙曉秋：《律師當(dāng)法官，路有多遠(yuǎn)》，載《法律與生活》2004年第12期。