民事檢察建議辦理機(jī)制研究*

●山東省煙臺市芝罘區(qū)人民檢察院課題組/文

2012年修訂的《民事訴訟法》將檢察建議明確規(guī)定為民事檢察監(jiān)督的法定監(jiān)督方式，使得檢察建議這一在民行檢察實(shí)踐中廣為運(yùn)用的監(jiān)督方式最終獲得了立法認(rèn)同，彌補(bǔ)了此種監(jiān)督方式長期處于立法空白的缺憾。

一、民事檢察建議的價值與功能

民事檢察建議作為根植于我國民事檢察監(jiān)督實(shí)踐的監(jiān)督方式，在司法實(shí)踐中的價值功能主要體現(xiàn)在如下四個方面。

（一）有助于強(qiáng)化基層檢察機(jī)關(guān)對人民法院的同級監(jiān)督力度

隨著檢察機(jī)關(guān)民行檢察多元化監(jiān)督格局的構(gòu)建與完善，基層民行檢察工作的重心由單一的對生效裁判結(jié)果提請抗訴逐步轉(zhuǎn)變到對人民法院的審判程序、執(zhí)行活動及一審裁判結(jié)果的同級監(jiān)督上。對于符合法律規(guī)定的同級人民法院生效判決、裁定及損害國家利益與社會公共利益的調(diào)解書，基層檢察機(jī)關(guān)可區(qū)分情形，靈活運(yùn)用再審檢察建議或提請抗訴兩種方式而不再受限于單一的提請抗訴手段。對同級人民法院在審判程序中的違法行為，如應(yīng)當(dāng)立案而不立案、違法采取保全措施、審限超期等，以及人民法院違反法律規(guī)定的執(zhí)行活動，基層檢察機(jī)關(guān)可向人民法院提出檢察建議加以監(jiān)督糾正。民事檢察建議成為基層檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化同級監(jiān)督力度、實(shí)現(xiàn)從裁判結(jié)果到訴訟過程、從實(shí)體到程序全面動態(tài)監(jiān)督的重要方式，對推動基層民行檢察工作轉(zhuǎn)型升級、實(shí)現(xiàn)基層檢察機(jī)關(guān)在多元化監(jiān)督格局中的基礎(chǔ)性地位具有不可或缺的作用。

（二）有助于節(jié)約司法資源、提高司法效率

與抗訴不同，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用再審檢察建議對同級人民法院生效裁判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，可減縮抗訴案件上級人民檢察院提出抗訴與上級人民法院指令再審兩個環(huán)節(jié)，有效節(jié)約了司法資源，縮短辦案周期，有利于司法機(jī)關(guān)及時化解社會矛盾，減輕當(dāng)事人訴累，有利于當(dāng)事人合法權(quán)益的及時保護(hù)與救濟(jì)。如煙臺市芝罘區(qū)人民檢察院在辦理張某等人借款合同糾紛申請監(jiān)督案中，考慮到抗訴程序的繁雜及申請人的合法權(quán)益亟須救濟(jì)，該院通過再審檢察建議的監(jiān)督方式，解除了張某等4名職工140余萬元的還款責(zé)任，高效維護(hù)了申請人的合法權(quán)益，取得了良好的法律效果與社會效果。

（三）有助于降低檢法對抗，實(shí)現(xiàn)檢法兩家的良性互動

因抗訴是一種剛性的監(jiān)督方式，無論人民法院是否接受，它都具有強(qiáng)制啟動再審程序的法定效力，體現(xiàn)了較強(qiáng)的對抗性，因此，人民法院對檢察機(jī)關(guān)的抗訴工作會產(chǎn)生一種本能的抵觸與反抗，不利于檢法兩家的和諧相處，也在一定程度上制約了檢察監(jiān)督效能的發(fā)揮。而民事檢察建議作為一種柔性的監(jiān)督方式，不具有抗訴的強(qiáng)制性效力，為保證辦案效果而更加注重檢法兩家的溝通交流，在檢法兩家協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，將檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督轉(zhuǎn)化為人民法院的內(nèi)部監(jiān)督，最終通過人民法院的內(nèi)部糾錯機(jī)制對原審錯誤裁判結(jié)果或程序違法等行為予以糾正，在司法實(shí)踐中更易于被人民法院接受和采納。如對人民法院一些雖有錯誤、但爭議不大、實(shí)體錯誤并不嚴(yán)重的生效裁判結(jié)果，采取再審檢察建議的監(jiān)督方式，會取得更好的監(jiān)督效果，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督法律效果與社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。

（四）有助于緩解民行檢察工作辦案“倒三角”的矛盾與壓力

根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，人民檢察院對同級人民法院的生效裁判結(jié)果沒有直接抗訴權(quán)，僅能提請上級人民檢察院抗訴，這就導(dǎo)致市級人民檢察院須負(fù)責(zé)全市范圍內(nèi)一審生效裁判結(jié)果的提出抗訴工作，省級人民檢察院則須負(fù)責(zé)全省范圍內(nèi)二審生效裁判結(jié)果的提出抗訴工作，除辦理下級院提請抗訴的案件，省、市級人民檢察院還需負(fù)責(zé)其直接受理的民事監(jiān)督案件的審查工作，案多人少的矛盾日益突出。而基層人民檢察院因無直接抗訴權(quán)，且受高檢院《監(jiān)督規(guī)則》慎辦一審裁判結(jié)果監(jiān)督案件規(guī)定的影響，基層人民檢察院可以辦理的提請抗訴案件大幅減少，與省市院的抗訴工作數(shù)量形成鮮明對比。鑒于民事檢察建議采取同級監(jiān)督模式，部分提請抗訴案件可通過再審檢察建議予以適當(dāng)分流，可在一定程度上緩解民事抗訴案件辦案結(jié)構(gòu)“倒三角”的矛盾，減輕上級人民檢察院辦案壓力，實(shí)現(xiàn)上下級檢察機(jī)關(guān)民行案件的合理分流與民行檢察資源的合理配置。

二、民事檢察建議面臨的困境及成因探析

一是《民事訴訟法》及高檢院《監(jiān)督規(guī)則》對民事檢察建議的效力規(guī)定缺失，對民事檢察建議是否具有啟動人民法院審查程序的強(qiáng)制效力、人民法院對民事檢察建議的審查期限、回復(fù)形式以及民事檢察建議不被采納時的救濟(jì)機(jī)制等核心問題缺乏細(xì)化規(guī)定，嚴(yán)重制約了民事檢察建議制度的健康發(fā)展。二是《民事訴訟法》第208條對再審檢察建議與抗訴的適用范圍未予區(qū)分，對符合抗訴條件的生效裁判結(jié)果，也可選擇適用再審檢察建議的監(jiān)督方式，這在司法實(shí)踐中產(chǎn)生了對兩種監(jiān)督方式是否需要區(qū)分適用的爭議與困惑。三是《民事訴訟法》第235條僅將執(zhí)行監(jiān)督納入了檢察監(jiān)督的范圍，但關(guān)于執(zhí)行監(jiān)督的范圍、方式并未予以明確，此種開放性的立法規(guī)定雖為檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督活動提供了廣闊的探索空間，但在司法實(shí)踐中也引發(fā)了檢法兩家關(guān)于執(zhí)行監(jiān)督范圍與深度的分歧，影響了檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督活動的順利開展。

人民法院對民事檢察建議的消極應(yīng)對與抵觸，民事檢察建議的采納與回復(fù)狀況更多地依賴于檢法兩家的協(xié)調(diào)程度。雖然民事檢察建議是一種溫和的監(jiān)督方式，與抗訴相比，更易于被人民法院接受，但從本質(zhì)而言，二者均是法定的檢察監(jiān)督方式，體現(xiàn)了檢察權(quán)對審判權(quán)的監(jiān)督，故人民法院對民事檢察建議也會產(chǎn)生本能的抵觸與消極地應(yīng)對，司法實(shí)踐中主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是對民事檢察建議的回復(fù)周期過長。雖然2011年“兩高”會簽文件規(guī)定人民法院對再審檢察建議應(yīng)在三個月內(nèi)進(jìn)行審查并書面回復(fù)，對審判人員違法行為監(jiān)督及執(zhí)行監(jiān)督檢察建議應(yīng)在一個月內(nèi)作出處理決定并書面回復(fù)，但在司法實(shí)踐中，人民法院對民事檢察建議的回復(fù)周期較長，在會簽文件規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)的案件較少，需要檢察機(jī)關(guān)不斷跟進(jìn)督促，部分法院甚至都不知曉會簽文件的相關(guān)規(guī)定。二是部分人民法院對因檢察機(jī)關(guān)提出再審檢察建議而啟動再審程序的案件，在再審裁定及再審判決中對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督不作任何表述，而僅表明案件系因本院院長發(fā)現(xiàn)方式裁定再審，導(dǎo)致檢法兩家在再審檢察建議案件的統(tǒng)計數(shù)據(jù)上差距較大，挫傷了檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用再審檢察建議的積極性。三是部分法院對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督的范圍與深度存有偏狹理解。鑒于《民事訴訟法》對執(zhí)行監(jiān)督的范圍并未明確規(guī)定，部分法院以“兩高”《執(zhí)行監(jiān)督試點(diǎn)通知》規(guī)定的五種監(jiān)督情形為由，不接受檢察機(jī)關(guān)對五種監(jiān)督情形以外執(zhí)行行為的監(jiān)督，影響了檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督活動的廣度與深度。

《民事訴訟法》第209條關(guān)于再審前置程序的限制以及檢察機(jī)關(guān)生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件辦案結(jié)構(gòu)的變化，導(dǎo)致基層檢察機(jī)關(guān)再審檢察建議案件規(guī)模收縮。《民事訴訟法》施行以來，基層檢察機(jī)關(guān)積極運(yùn)用再審檢察建議，強(qiáng)化對人民法院生效裁判結(jié)果的同級監(jiān)督，但從案源與數(shù)量而言，再審檢察建議的辦案規(guī)模數(shù)量與提請抗訴案件呈現(xiàn)同步下降趨勢。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要有以下兩點(diǎn)，一是《民事訴訟法》第209條關(guān)于當(dāng)事人申請檢察監(jiān)督再審前置程序的限制，即當(dāng)事人對人民法院生效裁判結(jié)果不服，須先向人民法院申請再審，只有人民法院駁回其再審申請或逾期未對再審申請作出裁定，或者人民法院的再審裁判有明顯錯誤的，方可申請檢察監(jiān)督。該規(guī)定客觀上收縮了檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督案件受案范圍入口，導(dǎo)致了民事檢察監(jiān)督案源的大幅下降乃至萎縮，進(jìn)而引發(fā)了再審檢察建議辦案規(guī)模的收縮。二是檢察機(jī)關(guān)生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件辦案結(jié)構(gòu)的變化。根據(jù)高檢院《監(jiān)督規(guī)則》第32條之規(guī)定，對當(dāng)事人申請監(jiān)督的一審民事判決、裁定，檢察機(jī)關(guān)原則上不予受理，高檢院也多次部署要求遵循司法規(guī)律，調(diào)整辦案結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制一審生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件的辦理，重點(diǎn)辦理二審生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件。檢察機(jī)關(guān)生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件辦案結(jié)構(gòu)的上述變化使得基層檢察機(jī)關(guān)一審生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件的受理與審查數(shù)量急劇下降，再審檢察建議的案件數(shù)量也隨之減縮。

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)于民事檢察建議的嚴(yán)苛程序規(guī)定與其“軟效力”的錯位，影響了基層檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用檢察建議的積極性?！皟筛摺睍炍募案邫z院《監(jiān)督規(guī)則》對民事檢察建議苛以嚴(yán)格的程序限制，即再審檢察建議及執(zhí)行監(jiān)督檢察建議須經(jīng)本院檢察委員會討論決定，如此嚴(yán)苛的程序與民事檢察建議的“軟效力”產(chǎn)生了錯位現(xiàn)象。一是與抗訴的剛性監(jiān)督效力及簡約程序相比優(yōu)勢不足。抗訴作為一種強(qiáng)制啟動再審程序的剛性監(jiān)督方式，無需經(jīng)過檢委會討論程序，而民事檢察建議作為一種柔性的缺乏效力保障的監(jiān)督方式，則須經(jīng)過檢委會討論的繁瑣程序，兩種方式的優(yōu)劣顯而易見。二是對經(jīng)檢委會討論決定的再審檢察建議與執(zhí)行監(jiān)督檢察建議，人民法院是否須經(jīng)過審委會審查決定，法無明文，司法實(shí)踐中，多數(shù)地方人民法院對民事檢察建議尤其執(zhí)行監(jiān)督檢察建議大都由相關(guān)執(zhí)行庭室處理，這就產(chǎn)生了檢察機(jī)關(guān)民事檢察建議嚴(yán)格制發(fā)程序與人民法院審查機(jī)制不對等的錯位。此外，根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，民事檢察監(jiān)督案件的辦理期限僅有三個月，且無中止、中斷和延長的規(guī)定，對于再審檢察建議和執(zhí)行監(jiān)督檢察建議案件來講，因等待“上會”須要一段時間，對檢察機(jī)關(guān)的辦案效率與期限均有挑戰(zhàn)。因此，民事檢察建議嚴(yán)苛程序規(guī)定與其“軟效力”的錯位以及對辦案效率的挑戰(zhàn)，極大影響了基層檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用民事檢察建議的積極性。

部分民事檢察建議質(zhì)量不高，影響了檢察建議的采納率，損害了檢察監(jiān)督權(quán)威。民事檢察建議尤其審判人員違法行為監(jiān)督及執(zhí)行監(jiān)督檢察建議的數(shù)量出現(xiàn)了迅猛增長，雖在很大程度上強(qiáng)化了檢察監(jiān)督效能，但同時出現(xiàn)民事檢察建議數(shù)量與質(zhì)量、效果并不匹配的現(xiàn)象。有的檢察機(jī)關(guān)對人民法院審判程序和執(zhí)行工作的現(xiàn)狀深入研判不足，檢察建議僅停留在表面問題與細(xì)小的程序瑕疵方面，并未觸及和糾正審判程序和執(zhí)行活動中的深層次違法問題；有的檢察建議內(nèi)容空泛，缺乏針對性，釋法說理欠佳；有的檢察機(jī)關(guān)受考核排名的內(nèi)在驅(qū)動，片面強(qiáng)調(diào)案件數(shù)量，忽視案件質(zhì)量，甚至出現(xiàn)一些“任務(wù)案”與“湊數(shù)案”，上述種種因素都影響了民事檢察建議的質(zhì)量及采納率，從長遠(yuǎn)看，更是損害了檢察監(jiān)督權(quán)威與公信力。

三、民事檢察建議辦理機(jī)制的構(gòu)建與完善

（一）暢通案件線索來源機(jī)制

多年來，案源匱乏問題一直困擾和影響著民行檢察工作的科學(xué)發(fā)展，受人民法院再審前置程序、辦案結(jié)構(gòu)變化等客觀因素的影響，基層檢察機(jī)關(guān)案源匱乏問題更加凸顯，直接影響了基層檢察機(jī)關(guān)民事檢察建議的辦案規(guī)模與數(shù)量。因此，基層檢察機(jī)關(guān)應(yīng)摒棄“等、靠、要”的消極思想，增強(qiáng)工作的主動性和創(chuàng)造性，通過民行法律宣傳、加強(qiáng)與律師事務(wù)所等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的溝通聯(lián)系、內(nèi)設(shè)部門配合聯(lián)動等多種方式，拓寬民事檢察建議案件來源渠道，注重依申請監(jiān)督與依職權(quán)監(jiān)督、個案監(jiān)督與類案監(jiān)督相結(jié)合，不斷完善民事檢察建議案件線索的發(fā)現(xiàn)、甄別、研判和處理機(jī)制，形成民事檢察建議案件辦理的規(guī)模效應(yīng)。如煙臺市芝罘區(qū)人民檢察院立足實(shí)際，積極作為，探索推行“找、保、拓、引”四字工作法，暢通訴求渠道，有效破解基層民行檢察案源匱乏難題。該院通過與律師事務(wù)所、法律服務(wù)所、街道司法所建立案件代收代轉(zhuǎn)和代理申請檢察監(jiān)督制度，受理的案件成案率在90%以上，與刑檢、自偵等內(nèi)設(shè)部門健全案件線索雙向移送機(jī)制，獲取案件線索占成案總數(shù)10%，經(jīng)驗(yàn)做法得到高檢院及省市院的肯定。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計，建立民事檢察建議效力保障機(jī)制

民事檢察建議的效力主要應(yīng)體現(xiàn)在四個方面：一是引起人民法院對被監(jiān)督案件進(jìn)入審查程序，將檢察建議的外部監(jiān)督轉(zhuǎn)化為人民法院的內(nèi)部監(jiān)督。民事檢察建議雖不具有抗訴強(qiáng)制啟動再審程序的剛性效力，但立法至少應(yīng)賦予其啟動人民法院對被監(jiān)督案件審查的強(qiáng)制力，以確保檢察監(jiān)督的權(quán)威。未來立法應(yīng)借鑒吸收“兩高”會簽文件的相關(guān)規(guī)定，明確人民法院對再審檢察建議應(yīng)在三個月內(nèi)予以審查，對審判程序違法及執(zhí)行監(jiān)督檢察建議應(yīng)在一個月內(nèi)作出處理決定。二是機(jī)制的對等，對經(jīng)人民檢察院檢委會討論決定的民事檢察建議案件，須有人民法院院長提交審委會審議的對等機(jī)制設(shè)置，以確保民事檢察建議制發(fā)程序與審查程序的對等。三是結(jié)果回復(fù)，人民法院對民事檢察建議的回復(fù)應(yīng)有明確的期限與形式。對此，未來立法也應(yīng)借鑒“兩高”會簽文件的規(guī)定，明確人民法院對再審檢察建議應(yīng)在三個月內(nèi)，對審判程序違法及執(zhí)行監(jiān)督檢察建議應(yīng)在一個月內(nèi)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。四是民事檢察建議不被采納的救濟(jì)機(jī)制。民事檢察建議作為一種弱強(qiáng)制性的監(jiān)督方式，必須有剛性的保障機(jī)制為后盾。因此，未來立法應(yīng)注重構(gòu)建民事檢察建議的救濟(jì)機(jī)制，對再審檢察建議與抗訴的銜接以及審判人員違法行為監(jiān)督及執(zhí)行監(jiān)督檢察建議不被采納時、上級院應(yīng)如何跟進(jìn)監(jiān)督等作出具體規(guī)定。

（三）準(zhǔn)確把握各類檢察建議的適用范圍與條件

一是再審檢察建議的適用范圍及與抗訴方式的選擇適用問題。雖然《民事訴訟法》第208條對再審檢察建議的適用范圍與抗訴未做區(qū)分，但在司法實(shí)踐中應(yīng)區(qū)分不同的情形。

二是調(diào)解案件檢察監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的把握與司法適用問題。司法實(shí)踐中對“兩益”應(yīng)做類型化研究與把握，對具有損害國家司法機(jī)關(guān)生效判決的執(zhí)行力、侵害國家司法機(jī)關(guān)的正常審判秩序、雙方當(dāng)事人惡意串通、通過虛假訴訟騙取人民法院調(diào)解文書等情形的調(diào)解案件，應(yīng)視為損害“兩益”，應(yīng)納入檢察監(jiān)督范圍，應(yīng)通過再審檢察建議或抗訴手段而非普通檢察建議予以監(jiān)督。

三是對《民事訴訟法》第208第3款關(guān)于審判程序違法檢察監(jiān)督的理解與適用問題。該條款中的“審判人員的違法行為”，主要指審判人員在審判程序中的程序違法行為。司法實(shí)踐中可根據(jù)《訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第99條的列舉性規(guī)定，把握審判程序違法檢察建議的適用范圍與情形。此外，審判監(jiān)督程序作為一種特殊的糾錯性程序，接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是應(yīng)有之義。

（四）加強(qiáng)檢察一體化辦案機(jī)制

加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門之間的配合聯(lián)動，對發(fā)現(xiàn)的隱藏在司法不公背后的職務(wù)犯罪線索，移送偵查部門依法查處，與刑檢、自偵部門建立雙向線索移送的聯(lián)動機(jī)制，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)整體監(jiān)督的優(yōu)勢與合力。如近年來，煙臺市芝罘區(qū)人民檢察院民行部門辦理的30多起虛假訴訟監(jiān)督案件中，有5起系由刑檢部門移送，該院民行部門在虛假訴訟及執(zhí)行監(jiān)督案件的辦理中，亦向刑檢部門移送兩起刑事犯罪線索；加強(qiáng)上下級檢察機(jī)關(guān)的溝通配合，做好再審檢察建議與抗訴的銜接工作，對認(rèn)為不當(dāng)?shù)娜嗣穹ㄔ翰挥柙賹徎蛟賹徍笥忻黠@錯誤的再審檢察建議案件，應(yīng)適時提請上一級人民檢察院抗訴。如芝罘區(qū)人民檢察院在辦理崔某民間借貸糾紛申請監(jiān)督案時，認(rèn)為人民法院不予采納再審檢察建議、對案件不予再審有明顯錯誤，及時向煙臺市人民檢察院請示匯報，并提請煙臺市院抗訴，獲得市院抗訴支持，切實(shí)拓寬了再審檢察建議的救濟(jì)渠道與保障機(jī)制。

（五）規(guī)范辦案流程

一是要恪守《民事訴訟法》及高檢院《監(jiān)督規(guī)則》關(guān)于民事檢察建議案件受理、審查、制發(fā)程序等方面的規(guī)定，嚴(yán)把案件受理?xiàng)l件與審查標(biāo)準(zhǔn)，案件管理部門應(yīng)依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)，強(qiáng)化對民行部門民事檢察建議案件的流程管理，對辦案期限、辦案程序等方面進(jìn)行管理、監(jiān)督、預(yù)警。二是要著力提高民事檢察建議的質(zhì)量。樹立精品意識，增強(qiáng)民事檢察建議的說理性、針對性，增強(qiáng)民事檢察建議的實(shí)效性，避免監(jiān)督的泛化。通過常態(tài)化的案件質(zhì)量評查、自查與向上級院備案機(jī)制，及時糾正民事檢察建議辦案質(zhì)量問題。三是要加強(qiáng)對民事檢察建議的跟蹤問效。對提出的檢察建議案件，加強(qiáng)與人民法院相關(guān)庭室的溝通協(xié)調(diào)，通過與審判人員面對面溝通、參加法院組織的聽證會等多種形式充分闡述檢察建議理由，并對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的證據(jù)予以詳盡說明，努力讓人民法院認(rèn)可、采納檢察建議。