檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度程序問題研究

●楊洪吉 張 洛/文

我國(guó)確立了環(huán)境公益訴訟制度，該制度對(duì)保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，推進(jìn)法治政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義具有積極的作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，新型環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，如何將環(huán)境公益訴訟問題轉(zhuǎn)換為環(huán)境公共利益的法治治理問題，實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公共利益、促進(jìn)環(huán)境公益訴訟持續(xù)健康發(fā)展的目標(biāo)，是司法實(shí)踐中必須關(guān)注的重要課題。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法理基礎(chǔ)與實(shí)踐需要

環(huán)境公益訴訟，是指法律授權(quán)的主體，在環(huán)境公共利益受到侵害或者威脅時(shí)，為保護(hù)環(huán)境公共利益而對(duì)侵害主體提起訴訟的活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公共利益的維護(hù)者和司法公正的監(jiān)督者，擁有相對(duì)獨(dú)立的地位、法定的調(diào)查權(quán)、專業(yè)法律監(jiān)督隊(duì)伍等天然的自身優(yōu)勢(shì)，其參與環(huán)境公益訴訟應(yīng)是解決環(huán)境糾紛、維護(hù)環(huán)境公共利益和公民環(huán)境權(quán)益的最有利方式。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟符合公益法理

國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受到侵害，應(yīng)由相對(duì)中立的機(jī)關(guān)或社會(huì)組織來行使公益訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)與生俱來的公共性特征決定了檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)不僅是國(guó)家利益的代表，而且是包括環(huán)境公益在內(nèi)的公共利益代表。檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟起訴人的身份符合我國(guó)的利益格局和“國(guó)家—社會(huì)”形態(tài)，不僅是特殊國(guó)情下的本土需求，而且現(xiàn)行體制框架已經(jīng)具備促使其生發(fā)的條件。［1］

（二）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟具有綜合優(yōu)勢(shì)

“賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴人的權(quán)利，既體現(xiàn)了民事、行政檢察監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性和完整性，又體現(xiàn)了通過司法程序及時(shí)解決問題的法治精神。”［2］檢察機(jī)關(guān)有提起環(huán)境公益訴訟的專業(yè)知識(shí)和能力，具備不受行政機(jī)關(guān)干涉的獨(dú)立地位，有法定的調(diào)查核實(shí)權(quán)，有利于解決立案難、取證難、勝訴難的問題，避免濫訴現(xiàn)象的出現(xiàn)和司法資源的浪費(fèi)。建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度，使檢察機(jī)關(guān)對(duì)損害環(huán)境公益行為的視角和切入點(diǎn)發(fā)生變化，形成訴前監(jiān)督、訴中監(jiān)督和訴后監(jiān)督的一體化格局，監(jiān)督職能得以拓展，監(jiān)督效能得以增強(qiáng)，監(jiān)督權(quán)威得以提升。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要

檢察機(jī)關(guān)以訴訟作為保障，充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟職能，不僅使訴前檢察建議具有較之前更為明顯的剛性色彩，形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系；而且能夠提升行政權(quán)力的運(yùn)行效能，保障行政機(jī)關(guān)依法行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)，促進(jìn)良法善治的實(shí)現(xiàn)。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟面臨的現(xiàn)實(shí)問題

公益訴訟試點(diǎn)過程中盡管成績(jī)突出，但或多或少存在經(jīng)驗(yàn)不足、角色定位不清、無強(qiáng)制措施保障、制度構(gòu)建不完善等諸多現(xiàn)實(shí)問題，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）受案范圍定位不清，影響公眾對(duì)環(huán)境公益訴訟的期待

依據(jù)修改的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，環(huán)境公益訴訟的受案范圍為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)。學(xué)界在環(huán)境公益訴訟受案范圍上沒有達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，未明確哪些利益屬于環(huán)境公共利益。有學(xué)者認(rèn)為，公共利益概念的不確定性使處于模糊地帶的環(huán)境公共利益無法通過提起公益訴訟的方式得到保護(hù)。［3］在現(xiàn)實(shí)生活中，因受案范圍不明確，一些不屬于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案件轉(zhuǎn)移到檢察機(jī)關(guān)，法院也可能因此不受理有關(guān)環(huán)境公益訴訟案件。

（二）訴訟成本較高，檢察機(jī)關(guān)動(dòng)力不足

相關(guān)法律對(duì)環(huán)境公益訴訟的訴訟成本承擔(dān)問題并未涉及，環(huán)境公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)維護(hù)環(huán)境公共利益的訴訟制度，在調(diào)查取證、污染鑒定等方面往往耗資較多，需要投入大量的人力物力。檢察機(jī)關(guān)屬于財(cái)政撥款性質(zhì)的國(guó)家機(jī)關(guān)，沒有其他的經(jīng)濟(jì)收入渠道，而環(huán)境公益訴訟往往涉及技術(shù)鑒定等問題，鑒定費(fèi)用比較昂貴，檢察機(jī)關(guān)在訴訟成本的分擔(dān)上存在困難。而被告多為資本雄厚的大型企業(yè)，雙方實(shí)力對(duì)比懸殊，一旦敗訴，有可能引發(fā)國(guó)家賠償訴訟程序的啟動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)將承擔(dān)由此帶來的全部不利后果，基層檢察機(jī)關(guān)動(dòng)力明顯不足。

（三）訴訟請(qǐng)求模式化，訴訟價(jià)值實(shí)現(xiàn)受限

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求是要求被告停止侵害、恢復(fù)原狀、消除危險(xiǎn)等，這與《民事訴訟法》第134條的規(guī)定基本一致。由于受害主體的不特定，在損失難以確定的情形下，環(huán)境公益損害賠償訴訟請(qǐng)求難以實(shí)現(xiàn)。［4］但環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)有其獨(dú)特的規(guī)定，不應(yīng)照搬一般民事侵權(quán)的解決方式，而應(yīng)結(jié)合實(shí)際，具體問題具體分析，除讓被告及時(shí)作出停止侵害、消除危險(xiǎn)等立足于現(xiàn)狀的訴訟請(qǐng)求外，應(yīng)著眼于未來，盡最大可能恢復(fù)被損壞的生態(tài)環(huán)境，維護(hù)廣大人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

此外，提起環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求限縮在撤銷之訴、履行之訴、確認(rèn)之訴三個(gè)方面，但檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的初衷是彌補(bǔ)現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟在結(jié)構(gòu)上的缺陷，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，因此環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循行政訴訟的基本邏輯，建議增加請(qǐng)求判決行政行為無效、變更行政處罰等內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益的最大化。［5］

三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計(jì)與路徑選擇

制度設(shè)計(jì)是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的重要保障，路徑選擇決定公益訴訟背后的社會(huì)效益和公共利益。針對(duì)目前實(shí)踐中存在的困境，建議完善檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計(jì)與路徑選擇。

（一）劃定環(huán)境公益訴訟的案件受案范圍和管轄

確定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件的受案范圍應(yīng)當(dāng)考慮公益訴訟的特點(diǎn)和制度價(jià)值，兼顧檢察機(jī)關(guān)的法律地位及其與行政機(jī)關(guān)職能部門的權(quán)限劃分。確定提起環(huán)境公益訴訟的案件受案范圍，應(yīng)遵循維護(hù)環(huán)境公益、維護(hù)法治及國(guó)家適度干預(yù)的原則。［6］應(yīng)合理界定環(huán)境公益范圍，既能盡量保護(hù)社會(huì)公共利益，使公益訴訟在可接受的范圍，防止片面擴(kuò)大公益概念造成公益濫訴，又能防止公益范圍過小造成公共利益保護(hù)不足的問題。因此，環(huán)境公益訴訟案件的受案范圍應(yīng)當(dāng)以環(huán)境公益為限，不得涉足到私人利益層面，同時(shí)，侵害環(huán)境公益行為應(yīng)當(dāng)具有典型性，即不得不通過司法途徑進(jìn)行救濟(jì)的侵害行為。建議在立法或修法時(shí)采取概括加列舉方式，盡可能最大限度的列舉生活中已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境侵害行為，如水污染、土壤污染、資源破壞和行政不作為、不履職等侵害環(huán)境的行為，同時(shí)輔之兜底條款，將日常生活中尚未出現(xiàn)的侵害形式納入其中，以保持立法的前瞻性。

環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境侵權(quán)行為所引起的環(huán)境公益損害具有一定的地域性和群體性，檢察機(jī)關(guān)的管轄范圍應(yīng)以環(huán)境侵權(quán)行為的發(fā)生地決定環(huán)境公益訴訟的地域管轄為基本原則。同時(shí)，地域管轄除基本的民事侵權(quán)行為地管轄原則和行政被告所在地管轄原則以外，探索建立跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟專門管轄機(jī)制，以破除地方保護(hù)主義，維護(hù)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。環(huán)境公益訴訟的級(jí)別管轄，建議在與我國(guó)現(xiàn)行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》保持一致，適當(dāng)考慮環(huán)境侵權(quán)行為的影響范圍與程度。

（二）優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟費(fèi)用相關(guān)制度

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度，目的是通過訴訟保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，不應(yīng)對(duì)其設(shè)置訴訟費(fèi)用門檻以抑制其對(duì)該制度的使用。建議采取區(qū)別于一般民事行政案件訴訟費(fèi)用收取的辦法，調(diào)動(dòng)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的積極性。因此，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，無需預(yù)交訴訟費(fèi)用，若被告敗訴則由被告承擔(dān)訴訟費(fèi)用，若檢察機(jī)關(guān)敗訴則從環(huán)境公益訴訟基金中支付。［7］

對(duì)檢察機(jī)關(guān)為提起環(huán)境公益訴訟所支付的檢測(cè)、鑒定、評(píng)估等費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件訴訟結(jié)果具體分析。在被告敗訴的情況下，由被告承擔(dān)全部訴訟費(fèi)用，這是適應(yīng)訴訟慣例和由被告自己承擔(dān)其加害行為所衍生出的加害后果。在檢察機(jī)關(guān)敗訴的情況下，費(fèi)用本應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)，而考慮到檢察機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)的神圣職責(zé)，且檢察機(jī)關(guān)除了財(cái)政撥款外沒有其他收入渠道，建議由國(guó)庫(kù)承擔(dān)訴訟費(fèi)用，同時(shí)探索建立環(huán)境保護(hù)基金，該基金主要來源于對(duì)損害環(huán)境者的罰款、社會(huì)各界捐贈(zèng)的資金等，以利于保證環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用支出。

（三）創(chuàng)新環(huán)境公益訴訟的案件訴訟請(qǐng)求，實(shí)現(xiàn)公益保障最大化

環(huán)境問題日益復(fù)雜化，相應(yīng)的解決方式也應(yīng)呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，試點(diǎn)方案將檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求限定在規(guī)定好的框架內(nèi)，不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)日漸的多樣化和復(fù)雜性，且在今后的司法實(shí)踐中不斷暴露出其存在的弊端，現(xiàn)區(qū)分民事公益訴訟和行政公益訴訟分別提出建議：

對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟，另辟蹊徑，增加訴訟請(qǐng)求，如借鑒《民事訴訟法》先予執(zhí)行的規(guī)定，增加向法院提出先予執(zhí)行的訴求，并由履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)予以協(xié)助執(zhí)行。先予執(zhí)行是事先救濟(jì)途徑，大多數(shù)環(huán)境污染屬于情況緊急需要先予執(zhí)行的范圍，即通過停止侵害、排除妨礙等，能夠最大限度地保護(hù)環(huán)境公益。同時(shí)，對(duì)于環(huán)境公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合環(huán)境問題的特點(diǎn)和規(guī)律，根據(jù)公平正義司法理念和相關(guān)法律原則、法律規(guī)定，提高放眼將來的能力，適時(shí)提出在框架范圍之外的事項(xiàng)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系的理性和諧與平衡。

目前檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求僅限于撤銷之訴、履行之訴和確認(rèn)之訴，特別是撤銷之訴、確認(rèn)之訴一旦作出，容易引發(fā)判決結(jié)果不具有執(zhí)行性的爭(zhēng)議，而吉林省長(zhǎng)白山市檢察院訴江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局及區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案件就是通過提起行政附帶民事公益訴訟來一并解決民事?lián)p害賠償問題，有利于更加徹底的保護(hù)環(huán)境公益，這對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求確定有很好的借鑒意義。同時(shí)，當(dāng)前法律缺乏行政公益訴訟問責(zé)制度，與《公務(wù)員法》、《刑事訴訟法》的銜接不夠，會(huì)出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟勝訴，確認(rèn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，卻難以追究行政機(jī)關(guān)相關(guān)責(zé)任人的違法違紀(jì)責(zé)任現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)依然會(huì)知法犯法，類似領(lǐng)域的公共利益可能依然受到損害，削弱對(duì)公共利益的保護(hù)力度。建議在立法層面增加有關(guān)公益訴訟行政與刑事責(zé)任追究機(jī)制的銜接制度，按照罪責(zé)刑相適應(yīng)的原則依法追究相關(guān)工作人員的法律責(zé)任，維護(hù)公共利益最大化。

注釋：

［1］劉藝：《檢察公益訴訟的司法實(shí)踐與理論探索》，載《民事行政檢察指導(dǎo)與研究》2017年第19期。

［2］黃亞宇：《生態(tài)環(huán)境公益訴訟起訴主體的多元性及序位安排》，載《廣西社會(huì)科學(xué)》2013年第7期。

［3］黃鳳蘭：《對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的再質(zhì)疑》，載《中國(guó)行政管理》2010年第12期。

［4］張衛(wèi)平：《民事公益訴訟原則的制度化及實(shí)施研究》，載《清華法學(xué)》2013年第7期。

［5］王明遠(yuǎn)：《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載 《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。

［6］鞏富文、楊輝：《我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度研究》，載《人民檢察》2015年第5期。

［7］張鋒：《檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟起訴資格的法律制度建構(gòu)》，載《政法論叢》2015年第2期。