檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟中的法律銜接問題探析*

●王 剛 吳洪江*/文

縱觀十余年來我國法學(xué)界關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的研究，主要集中于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)、理論根據(jù)、主體地位、訴訟程序、證據(jù)規(guī)則、配套機(jī)制等本體性問題，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟所涉及的法律關(guān)系及其銜接機(jī)制卻鮮有系統(tǒng)分析。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是一種新型的訴訟形態(tài)，其訴訟對(duì)象具有明顯的特殊性，因而導(dǎo)致其中涉及多元的利益主體和復(fù)雜的法律關(guān)系。在此情況下，檢察機(jī)關(guān)必須妥善處理好與相關(guān)主體之間的關(guān)系，在多重法律關(guān)系中選擇提起環(huán)境公益訴訟，并且有可能因該訴訟對(duì)象而啟動(dòng)其他訴訟程序。鑒于此，系統(tǒng)梳理檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟涉及的主要法律關(guān)系，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)處理這些法律關(guān)系的銜接思維和機(jī)制，具有重要的實(shí)踐意義。國家監(jiān)察體制改革后，環(huán)境監(jiān)管瀆職罪由監(jiān)察委員會(huì)偵查，檢察機(jī)關(guān)在處理環(huán)境公益訴訟中就發(fā)現(xiàn)或收集到的瀆職犯罪線索、證據(jù)材料應(yīng)移交給監(jiān)察機(jī)關(guān)。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的兩種類型

2015年7月1日，全國人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)。2015年7月2日，最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的內(nèi)容包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。2018年3月2日，“兩高”聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中也明確列出民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種公益訴訟實(shí)施的具體程序和要求。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟中的法律銜接現(xiàn)象

本文討論的法律銜接是指檢察機(jī)關(guān)在處理環(huán)境公益訴訟過程中發(fā)現(xiàn)需要追究刑事責(zé)任時(shí)，向公安機(jī)關(guān)或監(jiān)察委員會(huì)移送案件材料的法律程序。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟中的法律銜接

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的對(duì)象是，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為。其可能涉及以下法律銜接問題。

第一，污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為達(dá)到一定程度，行為人同時(shí)觸犯《刑法》第338-341條的規(guī)定，但環(huán)境監(jiān)管人員不負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的，形成行為人民事責(zé)任和刑事責(zé)任的競合。如果確有必要追究行為人的刑事責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將案件材料移送給公安機(jī)關(guān)。但在實(shí)踐中，有的司法機(jī)關(guān)在同一訴訟程序中追究這兩種法律責(zé)任。我們認(rèn)為，這種做法有違《刑事訴訟法》第99條和 《最高人民法院關(guān)于刑事附帶民事訴訟范圍問題的規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定。將刑事訴訟和環(huán)境民事公益訴訟合并審理雖有利于節(jié)約司法資源，但畢竟沒有法律依據(jù)，這種訴訟方式還有待立法確認(rèn)。

第二，行為人具有損害公共利益的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，但尚未達(dá)到《刑法》規(guī)定的嚴(yán)重程度，環(huán)境監(jiān)管人員負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的，形成行為人民事責(zé)任與監(jiān)管人員行政責(zé)任的競合。如果確有必要追究行為人的民事責(zé)任和監(jiān)管人員的行政責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同時(shí)提起環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，不存在兩機(jī)關(guān)之間的法律銜接問題。

第三，如果環(huán)境監(jiān)管人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故的，行為人和監(jiān)管人員可能分別觸犯《刑法》第338-341條和第408條的規(guī)定，形成行為人民事責(zé)任、刑事責(zé)任與監(jiān)管人員行政責(zé)任、刑事責(zé)任的競合。這種情形下的法律銜接有兩種情況：（1）檢察機(jī)關(guān)對(duì)行為人提起環(huán)境民事公益訴訟，同時(shí)將其涉嫌犯罪的材料移送給公安機(jī)關(guān)，將監(jiān)管人員涉嫌犯罪的材料移送給監(jiān)察委員會(huì)；（2）如果監(jiān)管人員被追究刑事責(zé)任后，該行政機(jī)關(guān)仍不履行相應(yīng)職責(zé)，致使污染環(huán)境、破壞生態(tài)的危害行為仍在延續(xù)的，則有提起環(huán)境行政公益訴訟的必要性，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)行為人和有關(guān)監(jiān)管人員分別提起環(huán)境公益訴訟，同時(shí)將行為人涉嫌犯罪的材料移送給公安機(jī)關(guān)，將監(jiān)管人員涉嫌犯罪的材料移送給監(jiān)察委員會(huì)。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟中的法律銜接

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的對(duì)象是，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為并造成國家和社會(huì)公共利益受到侵害的現(xiàn)象。其可能涉及的法律銜接問題如下：

第一，國家和社會(huì)公共利益受到的損害沒有達(dá)到《刑法》規(guī)定的嚴(yán)重程度，行為人尚不構(gòu)成犯罪的，形成行為人民事責(zé)任和監(jiān)管人員行政責(zé)任的競合，檢察機(jī)關(guān)需要對(duì)行為人和監(jiān)管人員分別提起環(huán)境公益訴訟。

第二，國家和社會(huì)公共利益受到的損害達(dá)到《刑法》規(guī)定的嚴(yán)重程度，行為人構(gòu)成犯罪的，監(jiān)管人員可能構(gòu)成濫用職權(quán)罪或者環(huán)境監(jiān)管失職罪，形成行為人刑事責(zé)任和監(jiān)管人員行政責(zé)任、刑事責(zé)任的競合。這種情形下的法律銜接有兩種情況：（1）檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)管人員提起環(huán)境行政公益訴訟，并將行為人和監(jiān)管人員涉嫌犯罪的材料分別移送給公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)；（2）檢察機(jī)關(guān)將行為人和監(jiān)管人員涉嫌犯罪的材料分別移送給公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)，通過提出檢察建議糾正監(jiān)管機(jī)關(guān)行政違法行為，不再對(duì)監(jiān)管人員提起環(huán)境行政公益訴訟。

綜上，檢察機(jī)關(guān)在辦理環(huán)境公益訴訟案件時(shí)涉及與公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察委員會(huì)之間的法律銜接。由于我國現(xiàn)行“行刑銜接”機(jī)制的運(yùn)行情況并不理想，而且不能完全適用于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法律銜接工作，故需要對(duì)該問題作進(jìn)一步梳理和分析。

三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟中的法律銜接現(xiàn)狀

為對(duì)行政處罰機(jī)制和刑事處罰機(jī)制進(jìn)行有效銜接，我國有關(guān)機(jī)關(guān)制定了不少規(guī)范“行刑銜接”的文件，以減少“以罰代刑”問題。但在一些行政執(zhí)法領(lǐng)域，有案不移、有案難移、以罰代刑的問題仍然比較突出，目前的規(guī)范性文件主要是規(guī)范行政機(jī)關(guān)向公安、檢察機(jī)關(guān)移送案件材料的行為，而檢察機(jī)關(guān)辦理環(huán)境公益訴訟案件中的法律銜接是指檢察機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件材料的行為。一方面，兩種法律銜接的移送路徑基本相反；另一方面，監(jiān)察委員會(huì)是新設(shè)的國家機(jī)關(guān)，其與檢察機(jī)關(guān)之間的銜接機(jī)制尚處于空白狀態(tài)。因此，探討檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法律銜接，對(duì)于完善我國法律實(shí)施過程中的銜接機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

四、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟中的法律銜接之完善

鑒于“以罰代刑”問題沒有得到有效解決，在監(jiān)察委員會(huì)成立的背景下，需要細(xì)化和落實(shí)《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的意見》的內(nèi)容，還要重新思考檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法律銜接問題。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟法律銜接不理想的原因

檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟的法律銜接中“行刑銜接”不順暢的原因是多方面的：在外部環(huán)境方面，有的存在地方保護(hù)主義，這以環(huán)境犯罪最為典型，怕影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。［1］在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，目前人力資源十分有限，缺乏專業(yè)的設(shè)備和技術(shù)人才，故對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件危害結(jié)果的認(rèn)定存在很大困難。在立法方面，目前尚無環(huán)境公益訴訟的專門立法，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟時(shí)如何與公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行銜接缺乏法律依據(jù)。在主觀認(rèn)識(shí)層面，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法之間的界限、相關(guān)法律規(guī)范的把握和適用存在不同理解。在主觀意志層面，行政機(jī)關(guān)查處的積極性也不高。在具體制度構(gòu)建上，行刑銜接的規(guī)范性文件主要規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送案件材料的問題。由于環(huán)境公益訴訟制度在我國剛確立不久，檢察機(jī)關(guān)向其他機(jī)關(guān)移送案件材料的工作機(jī)制尚未建立?，F(xiàn)行的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制也不完善，“在召開聯(lián)席會(huì)議的形式上，缺乏一個(gè)常設(shè)的會(huì)議組織；聯(lián)席會(huì)議的主要議題僅僅是各機(jī)關(guān)作簡要匯報(bào)，往往流于形式，沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。”［2］

（二）完善檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟中法律銜接問題的路徑

為解決檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟中存在的法律銜接問題，一方面應(yīng)修改相關(guān)法律，為污染環(huán)境案件的銜接工作提供規(guī)范依據(jù)；另一方面要健全或者細(xì)化相關(guān)工作機(jī)制，為污染環(huán)境案件銜接工作的實(shí)施提供制度保障。

1.修改相關(guān)法律規(guī)定，為處理法律銜接問題制定規(guī)范依據(jù)。第一，修改刑事附帶民事訴訟的法律規(guī)定?！缎淌略V訟法》第99條第二款將檢察機(jī)關(guān)提起附帶民事訴訟的對(duì)象限定為國家財(cái)產(chǎn)或集體財(cái)產(chǎn)，其范圍過于狹窄，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中附帶提起環(huán)境公益缺乏法律依據(jù)。建議擴(kuò)大《刑事訴訟法》第99條第二款的適用范圍，將國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)修改為國家利益、社會(huì)公共利益，這樣便能夠與環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)對(duì)接，檢察機(jī)關(guān)可以在提起刑事訴訟時(shí)附帶提起環(huán)境公益訴訟。此外，《刑事訴訟法》修改后，《最高人民法院關(guān)于刑事附帶民事訴訟范圍問題的規(guī)定》的內(nèi)容也要作相應(yīng)修改，進(jìn)一步細(xì)化檢察機(jī)關(guān)附帶提起環(huán)境公益訴訟的有關(guān)問題。

第二，修改證據(jù)轉(zhuǎn)化方面的法律規(guī)定。關(guān)于行刑銜接中的證據(jù)轉(zhuǎn)化問題，2012年《刑事訴訟法》第52條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”該規(guī)定只解決了行政執(zhí)法中獲得的證據(jù)在刑事訴訟中的效力問題，但檢察機(jī)關(guān)在辦理環(huán)境公益訴訟案件中獲取的證據(jù)可否被公安機(jī)關(guān)使用，目前尚無法律規(guī)定。因此，建議在本條款后面增加一款，明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟時(shí)獲取的證據(jù)在刑事訴訟中具有效力，從而構(gòu)建公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間證據(jù)轉(zhuǎn)化的雙向互通機(jī)制。

2.優(yōu)化民行檢察人才隊(duì)伍，為處理法律銜接問題奠定基礎(chǔ)。環(huán)境公益訴訟具有較強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性，法律銜接涉及不同法律的適用問題，這兩點(diǎn)對(duì)民行檢察人員提出了很高的要求。為此，建議優(yōu)化民行檢察部門的人才隊(duì)伍，以適應(yīng)環(huán)境公益訴訟及法律銜接工作的需要。其一，公開招聘具有生態(tài)和環(huán)境等知識(shí)背景的檢察人員。其二，對(duì)民行檢察人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其整體法律素養(yǎng)。民行檢察人員多以民法學(xué)和行政法學(xué)為知識(shí)背景，精通刑法學(xué)和刑事訴訟法學(xué)的人員較少，因此要?jiǎng)?chuàng)造條件對(duì)這些人員進(jìn)行刑事法學(xué)方面的培訓(xùn)，提高他們的刑事法律知識(shí)，幫助他們更準(zhǔn)確地判斷案件是否涉嫌犯罪，更好地收集證據(jù)、移送案件。其三，借助員額制改革的契機(jī)，充實(shí)民行檢察部門的辦案力量。

3.做好內(nèi)外部協(xié)調(diào)工作，為處理法律銜接問題營造良好環(huán)境。民行檢察部門處理環(huán)境公益訴訟中的法律銜接問題，與內(nèi)外部環(huán)境具有密切的關(guān)聯(lián)性。其一，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，要強(qiáng)化內(nèi)部聯(lián)動(dòng)，打破不同業(yè)務(wù)部門之間的隔閡。建立案件信息分享和合作取證等機(jī)制，各業(yè)務(wù)部門之間做好線索移送、案件協(xié)辦、結(jié)果反饋等工作，充分利用本單位資源，創(chuàng)造有利條件，高效運(yùn)用司法手段去維護(hù)公共利益。［3］其二，外部環(huán)境方面，要加強(qiáng)外部協(xié)作，形成推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的合力。檢察機(jī)關(guān)要與地方黨委和政府保持密切聯(lián)系，爭取地方黨委、政府的理解和支持。此外，還應(yīng)“理順檢察機(jī)關(guān)與司法鑒定機(jī)構(gòu)的關(guān)系，以便調(diào)查取證；理順檢察機(jī)關(guān)與科研機(jī)構(gòu)和高校的關(guān)系，以便借助專業(yè)的力量，維護(hù)公共利益。 ”［4］

4.建立健全工作機(jī)制，為處理法律銜接問題提供制度保障。檢察機(jī)關(guān)處理環(huán)境公益訴訟中的法律銜接問題，需要一系列工作機(jī)制作為保障。我國已建立一些工作機(jī)制，但還不夠全面，而且整體上運(yùn)行效果不佳，建立健全相關(guān)工作機(jī)制乃是當(dāng)務(wù)之急。

其一，建立和完善部門間聯(lián)動(dòng)和協(xié)作機(jī)制，形成查處和懲治環(huán)境違法犯罪的一體化機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡快與同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)接，研究共同打擊環(huán)境領(lǐng)域違法犯罪的對(duì)策和合作機(jī)制。完善與環(huán)保行政部門、公安機(jī)關(guān)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，使其真正發(fā)揮信息共享、案件研討和聯(lián)合辦案的作用。在可能的情況下，建立檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政部門、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等共同參與的合作機(jī)制，使各單位可以“相互了解各自的辦案原則和程序，總結(jié)各自的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)存在的問題和不足進(jìn)行改進(jìn)，共同研究銜接程序過程中遇到的新情況、新問題。 ”［5］

其二，建設(shè)和完善信息共享平臺(tái)，形成查處和懲治環(huán)境違法犯罪的一體化數(shù)據(jù)系統(tǒng)。在大數(shù)據(jù)背景下，充分利用好數(shù)據(jù)信息技術(shù)，對(duì)于嚴(yán)密法網(wǎng)、提高環(huán)境治理效果具有積極作用。（1）擴(kuò)大信息共享平臺(tái)的主體范圍，將環(huán)保部門、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件的治理主體都吸納進(jìn)入；（2）對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件信息進(jìn)行多元化的條塊分類，分類標(biāo)準(zhǔn)包括區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)、違法主體標(biāo)準(zhǔn)、違法性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等，以便于各單位工作人員檢索案件；（3）建立動(dòng)態(tài)的案件共享信息庫、案件銜接信息庫和案件銜接處理流程信息庫，提高銜接工作效率。

5.細(xì)化和規(guī)范證據(jù)收集方式與案件移送程序，提高法律銜接的合法性和有效性。為了防止證據(jù)材料因不符合法定程序要求而被排除，提高證據(jù)材料的使用率和案件銜接的成功率，民行檢察部門“必須樹立嚴(yán)格按法律程序取證、保存證據(jù)的意識(shí)，綜合不同訴訟法對(duì)取證的要求，盡可能做到取證規(guī)范，形成完整和科學(xué)的證據(jù)鏈?！保?］在案件移送程序上，要明確案件的移送條件、受理標(biāo)準(zhǔn)、處理結(jié)果和不受理的救濟(jì)方式等問題。建議只要具備《刑事訴訟法》規(guī)定的犯罪線索條件即可移送，不需要具備充分的證據(jù)，民行檢察部門畢竟不具有偵查犯罪的職責(zé)。公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《刑事訴訟法》的規(guī)定認(rèn)證、核實(shí)檢察機(jī)關(guān)移送的材料，相關(guān)司法解釋應(yīng)當(dāng)規(guī)定公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)對(duì)檢察機(jī)關(guān)移送的犯罪線索或案件材料作出處理決定。公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)如果不受理案件，要以書面形式告知檢察機(jī)關(guān)理由。民行檢察部門認(rèn)為理由不成立的，可以按照 《刑事訴訟法》的規(guī)定提起立案監(jiān)督。

注釋：

［1］參見黃慶暢：《“以罰代刑”不行了》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年8月6日。

［2］劉海鷗、羅珊：《完善環(huán)境污染案件中行政執(zhí)法與刑事司法的銜接》，載《光明日?qǐng)?bào)》2015年2月28日。

［3］楊解君、盧淦明：《公益訴訟試點(diǎn)若干重大理論問題探討——以環(huán)境公益訴訟為重點(diǎn)》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第6期。

［4］同［3］。

［5］孫洪坤、李雙鵬：《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟與環(huán)保部門執(zhí)法的銜接程序》，載《天津法學(xué)》2017年第1期。

［6］參見梁靜、楊繼文：《“行刑銜接”程序設(shè)計(jì)研究》，載《成都師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。