檢察機關(guān)提起公益訴訟若干重要問題解析

●齊 欽 梁國武/文

2015年，最高人民檢察院通過《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱 《實施辦法》）。2017年，全國人大常委會決定對《民事訴訟法》和《行政訴訟法》有關(guān)條款進行修訂。2018年，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱 《解釋》），為檢察機關(guān)提起公益訴訟在全國展開提供了法律層面的支撐。但檢察機關(guān)提起公益訴訟作為一項新生事物，在開展中仍存在一些亟待解決的困難和問題，需進一步作理論探討和實踐經(jīng)驗總結(jié)。

一、公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)與收集——對“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)”的解讀

公益訴訟工作的重要前提是案件線索發(fā)現(xiàn)。對于案件線索來源問題，現(xiàn)行法律規(guī)定為“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)”，至于何為“在履行職責中發(fā)現(xiàn)”，其外延包括哪些方面，實踐中把握不一，導致各級檢察機關(guān)為尋找案源，或無限擴展、全面開花，或畏首畏尾、打不開工作局面。在實際工作中，承擔提起公益訴訟工作職責的主要是民事行政檢察部門，但不能據(jù)此將“履行職責中發(fā)現(xiàn)”理解為僅民事行政檢察部門在履行職責中發(fā)現(xiàn)，應將檢察機關(guān)作為一個整體來考慮。檢察機關(guān)履行的職責包括《憲法》和其他法律規(guī)定的全部職責，不局限于自己發(fā)現(xiàn)，也應包括國家權(quán)力機關(guān)及其他機關(guān)交辦、轉(zhuǎn)辦、移送的案件。

公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)和收集是提起公益訴訟的第一步，也是最關(guān)鍵的一環(huán)。對于“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)”這一提法的理解應在堅持不突破法律原則性規(guī)定的前提下，適當作擴大解釋。具體而言，主要但不局限于以下幾個方面：一是檢察機關(guān)民事行政檢察部門在辦案中發(fā)現(xiàn)的線索；二是檢察機關(guān)其他部門在辦案中發(fā)現(xiàn)的線索；三是在檢察機關(guān)各項專項活動中發(fā)現(xiàn)的線索；四是公民、法人或其他組織通過申訴、控告、舉報等提供的線索；五是人大、政協(xié)、黨委、政府等機關(guān)交辦、轉(zhuǎn)辦、移送的線索；六是新聞媒體曝光的案件線索。為保障案源，檢察機關(guān)要加強宣傳，做好溝通配合，建立線索移送的穩(wěn)定機制。但同時要注意，檢察權(quán)畢竟不同于主動性很強的行政權(quán)，不能為了尋找案件線索四面出擊，比如有些檢察院到相關(guān)行政機關(guān)內(nèi)部去查找線索，這種做法值得商榷，可能會產(chǎn)生一定負面影響，不利于公益訴訟工作的長遠發(fā)展。

二、檢察機關(guān)公益訴訟案件范圍問題——如何理解“公益”

“公益”，從字面上理解，是公共利益的簡稱，是有關(guān)社會公眾的福祉和利益。公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，它起源于羅馬法，是為保護社會公共利益而開展的訴訟。梁慧星教授認為：“公益訴訟針對的行為，損害地是公共利益，而沒有直接損害原告的利益，因而是與起訴人自己沒有直接利害關(guān)系的訴訟?！迸c傳統(tǒng)的私益訴訟相比，公益訴訟有以下幾個特點：一是訴訟目的的公益性。這類訴訟將公共性違法行為納入了司法救濟渠道，不審查純粹是侵犯私益或以侵犯私益為主的違法行為。二是起訴主體的廣泛性。公益訴訟的提起者并非具體合法權(quán)益受到直接不法侵害的特定人。三是公益訴訟社會影響的廣泛性。如2014年江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合會提起的涉及金額1.6億元天價環(huán)境公益訴訟案，對很多資源密集型排污嚴重的企業(yè)將起到很好的警示作用。

在我國，2013年《民事訴訟法》將公益訴訟制度提到立法層面，但僅有一個條文，無益于解決理論界及實務界對該制度的爭議?，F(xiàn)行法律中對檢察機關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的“公益”范圍進行了區(qū)別規(guī)定，前者是“社會公共利益”，后者是“國家利益或社會公共利益”。雖然國家利益和社會公共利益在很多情況下是交織到一起的，但在立法上，又是將二者分別論及的，如《憲法》第12條規(guī)定：“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)”，《物權(quán)法》專列第五章規(guī)定國家所有權(quán)制度。因此，“國家利益”在我國是有其獨立地位的，并不完全被 “社會公共利益”包含。現(xiàn)行法律用列舉的方式規(guī)定了可提起公益訴訟的范圍，實事求是地講，與社會實踐和人民的期待相比，有一定的差距，范圍明顯偏窄。關(guān)于國家利益和社會公共利益可提起公益訴訟的領(lǐng)域，僅涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，主要涉及到經(jīng)濟領(lǐng)域和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，沒有周延到整個社會領(lǐng)域。應逐步將政治文明、文化發(fā)展、社會建設等領(lǐng)域納入到社會公共利益范圍之內(nèi)，并將有關(guān)的違法行為歸入到公益訴訟的受案范圍，如涉及城市規(guī)劃等問題、涉及弱勢群體受教育權(quán)、勞動權(quán)等公民基本權(quán)利受到侵害的。要將公益訴訟的概念與我國的“五位一體建設”結(jié)合起來，合理、全面界定其范圍，才能真正體現(xiàn)檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度價值。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟的訴訟類型選擇——對交叉性案件的處理

（一）民事公益訴訟與行政公益訴訟的選擇

新修改的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》分別規(guī)定了檢察機關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的條件，但對于一個案件分別滿足兩類案件的提起條件時，應如何選擇訴訟類型的問題卻沒有予以明確。實踐中還有檢察院除采用明確規(guī)定的兩種類型外，還別具一格的采用了行政附帶民事公益訴訟這種方式。問題在于，當面對一件具體的公益訴訟案件時，如何準確的選擇訴訟類型值得研究。如在污染環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或該主體不提起公益訴訟的時候，檢察機關(guān)可以提起民事公益訴訟，但此時如果并存行政主管機關(guān)違法作為或不作為的情形，也具備提起行政公益訴訟的條件。類似的，按規(guī)定可以提起行政公益訴訟的情況下，有行政機關(guān)的不作為，相應的即存在行政相對人損害公共利益的違法行為，這種情況下，提起民事公益訴訟，甚至行政附帶民事公益訴訟亦未嘗不可。

從案件類型上來看，大部分單位選擇了行政公益訴訟。究其原因，一是源于訴訟經(jīng)濟與效率的考慮，從兩種訴訟類型應承擔的舉證責任、訴訟風險角度來考量，提起行政公益訴訟明顯要高效、穩(wěn)妥。二是從訴訟效果上來看，行政機關(guān)仍然是對公共利益最終、最主要的監(jiān)管保護主體，提起行政公益訴訟能起到以點帶面促進行政機關(guān)更好履職的作用。那么，是否可以確定某種規(guī)則，使檢察機關(guān)在面臨選擇時，能有章可循？從訴訟經(jīng)濟及效果角度考慮，可掌握一個大的原則，即在同時具備行政公益訴訟和民事公益訴訟兩種類型的時候，應優(yōu)先選擇行政公益訴訟。具體而言，分為以下幾種情況：一是若具體案件存在行政機關(guān)違法作為或不作為的情況，應選擇提起行政公益訴訟；二是若具體案件所涉及的違法行為沒有明確規(guī)定行政主管機關(guān)，檢察機關(guān)應提起民事公益訴訟；三是如果相應案件既存在公民、法人或者其他組織違法侵害公共利益的行為，又存在行政主管機關(guān)的違法作為或不作為，且違法行為如不盡快制止，將會給公共利益造成更大損害的時候，則可選擇提起行政附帶民事公益訴訟。

（二）提起行政公益訴訟與追究瀆職犯罪的競合與選擇

現(xiàn)行法律規(guī)定行政公益訴訟的條件是：檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的可以向人民法院提起行政公益訴訟。在刑事犯罪領(lǐng)域，當行政部門因亂作為或監(jiān)管失職構(gòu)成犯罪時，我國《刑法》設置了環(huán)境監(jiān)管失職罪、違法發(fā)放林木采伐許可證罪、食品監(jiān)管瀆職罪、非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪、徇私舞弊低價折股、出售國有資產(chǎn)罪等罪名，相應的司法解釋規(guī)定了立案標準。當行政機關(guān)的這種違法行使職權(quán)或不作為造成的損害結(jié)果達到瀆職犯罪的標準時，就涉及到行政公益訴訟和瀆職犯罪追究的競合問題。

事實上，司法程序作為權(quán)利救濟的最后一道屏障，并不是最有效率的一種救濟途徑，如何促使行政機關(guān)依法積極履職才是檢察機關(guān)最有效的監(jiān)督方式。加之檢察機關(guān)提起公益訴訟的成本較高，從證據(jù)收集、提起訴訟到執(zhí)行完畢，周期長、效率低。即便勝訴，最后具體履行公共利益保護的主體依然是行政機關(guān)。相較而言，在符合瀆職犯罪責任追究的情況下，采取刑事或行政措施產(chǎn)生的震懾力和效率明顯高于公益訴訟。所以，在行政機關(guān)的行為符合瀆職犯罪立案標準的情況下，不應提起公益訴訟，否則就會產(chǎn)生放縱瀆職犯罪、轉(zhuǎn)移責任承擔的不良后果。在能排除瀆職犯罪的情況下，才應考慮提起行政公益訴訟。

四、公益訴訟的訴前程序與提起訴訟的銜接

《實施辦法》第13條、第40條分別規(guī)定了提起民事公益訴訟、行政公益訴訟的訴前程序，即檢察機關(guān)提起公益訴訟的前置程序。按照規(guī)定，檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟之前，要依法督促法律規(guī)定的機關(guān)提起民事公益訴訟；在提起行政公益訴訟前，檢察機關(guān)應先行督促相關(guān)行政機關(guān)糾正違法行為或者依法履行職責。督促所采取的方式是督促起訴意見書或檢察建議書。截止到2017年5月,各試點地區(qū)檢察機關(guān)共辦理訴前程序案件6952件,占全部公益案件的88%以上,其中行政公益訴訟訴前程序案件6774件,除了未到一個月回復期的有935件外,行政機關(guān)糾正違法或者主動履行職責的4358件,占75%，可見大多數(shù)的案件在訴前程序得到解決，訴前檢察建議的效果較好。

（一）訴前檢察建議與提起訴訟相關(guān)程序時間上的銜接

首先，《解釋》中規(guī)定收到訴前檢察建議的機關(guān)要在兩個月內(nèi)給予回復，如兩個月后仍未予辦理，且公共利益仍然處于受損狀態(tài)，檢察機關(guān)可以提起公益訴訟，故訴前檢察建議至少應在提起公益訴訟前兩個月發(fā)出。其次，訴前檢察建議與層報審批的順序問題?！秾嵤┺k法》規(guī)定擬提起公益訴訟的案件應向最高人民檢察院層報審批，試點過程中最高人民檢察院又將最終審批權(quán)下放到各省級檢察院，但對于訴前檢察建議卻沒有要求逐級審批。在提出訴前檢察建議與報送審批之間的順序上，建議應先發(fā)出訴前檢察建議，如相關(guān)機關(guān)未采納或未做出處理，再提請對擬提起公益訴訟案件的逐級審批，否則將產(chǎn)生程序上的混亂。第三，訴前檢察建議是否應等待案件全部事實查清再提出的問題。當然，這種情況下提出檢察建議是最穩(wěn)妥的，也應將此作為工作中的常態(tài)。但考慮到辦案效率的問題，對這個問題的處理不宜搞一刀切。如公共利益受損處于比較緊急的狀態(tài)時，為了避免持續(xù)擴大損害，檢察機關(guān)在查清關(guān)鍵事實時即可發(fā)出訴前檢察建議。此時容易出現(xiàn)的風險就是訴前檢察建議的建議事項與提起訴訟的訴訟請求容易出現(xiàn)一定程度的偏差，影響最終訴訟效果。

（二）訴前檢察建議與公益訴訟起訴書內(nèi)容上的銜接

《實施辦法》對訴前檢察建議的具體內(nèi)容未予規(guī)定，按照最高人民檢察院下發(fā)的《人民檢察院提起公益訴訟試點法律文書》中的相關(guān)要求，訴前檢察建議一般應包括以下幾方面的內(nèi)容：案件的來源情況；檢察機關(guān)查明的公益利益受損的情況；提起訴前檢察建議的依據(jù)；檢察建議的內(nèi)容。這些內(nèi)容分別與公益訴訟起訴書相關(guān)內(nèi)容相對應。在撰寫檢察建議時，其內(nèi)容應盡量規(guī)范、嚴謹，特別是檢察建議的事項及內(nèi)容應與公益訴訟起訴書保持一致，以免影響后期訴訟效果。如在某縣檢察院對該縣環(huán)保局提起的行政公益訴訟一案中，由于檢察建議的內(nèi)容不夠規(guī)范，遺漏了要求行政機關(guān)對行政相對人作出行政處罰的事項，而在起訴時提出了這一請求，人民法院以訴前檢察建議書未包含要求行政機關(guān)進行行政處罰事項為由，未在判決書中予以認定。