差額撥款基層單位的困境探討

喻敬群

摘要：以單位經(jīng)營(yíng)性收入與財(cái)政撥款相結(jié)合的差額撥款機(jī)制，在頂層設(shè)計(jì)上并不存在問(wèn)題，而這也是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的舉措。但隨著民間資本進(jìn)入到體制內(nèi)單位傳統(tǒng)的市場(chǎng)范圍，由此所帶來(lái)的便是因外部競(jìng)爭(zhēng)壓力所驅(qū)動(dòng)的核心競(jìng)爭(zhēng)力的構(gòu)建，這就對(duì)基層單位的專項(xiàng)預(yù)算造成了極大的壓力。因此，當(dāng)前需要直面這種困境。本文就基層事業(yè)單位的差額撥款的困境進(jìn)行了探討，并提出幾點(diǎn)解決措施。

關(guān)鍵詞：差額撥款 基層單位 困境

伴隨著事業(yè)單位分類改革，差額撥款成為了基層事業(yè)單位熱議的問(wèn)題。以事業(yè)單位功能為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施差額撥款能夠較好地激活這類單位的經(jīng)營(yíng)活力，同時(shí)也能降低地方財(cái)政壓力。但在實(shí)施差額撥款的過(guò)程中，也陸續(xù)有基層單位對(duì)該撥款機(jī)制提出自己的看法。而所有這些，都建立在當(dāng)前所遇到困境的基礎(chǔ)之上。以單位經(jīng)營(yíng)性收入與財(cái)政撥款相結(jié)合的差額撥款機(jī)制，在頂層設(shè)計(jì)上并不存在問(wèn)題，而這也是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的舉措。但隨著民間資本進(jìn)入到體制內(nèi)單位傳統(tǒng)的市場(chǎng)范圍，由此所帶來(lái)的便是因外部競(jìng)爭(zhēng)壓力所驅(qū)動(dòng)的核心競(jìng)爭(zhēng)力的構(gòu)建。該項(xiàng)工作不僅需要通過(guò)人力資源投入來(lái)完成，還需要引入大量的物力和財(cái)力資源。由此，這將對(duì)基層單位的專項(xiàng)預(yù)算造成極大的壓力?；谝陨纤?，筆者就此問(wèn)題展開(kāi)討論。

一、差額撥款基層單位困境分析

具體而言，可以從以下三個(gè)方面來(lái)分析困境。

（一）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的困境

在事業(yè)單位分類改革的同時(shí)，也在不斷培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。目前，隨著民營(yíng)資本的進(jìn)駐，基層事業(yè)單位（如基層公立醫(yī)院）面臨著日益激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。作為民營(yíng)資本人格化的代表——企業(yè)家，他們長(zhǎng)期處于體制外具有敏銳的市場(chǎng)洞察力，從而造成基層單位的經(jīng)營(yíng)性收入出現(xiàn)了下滑的趨勢(shì)。在財(cái)政撥款比例不變的情形下，目前的“經(jīng)營(yíng)性收入+財(cái)政撥款”就難以滿足基層單位各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的需要。因此，基層單位所面臨的困境也就產(chǎn)生。

（二）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)所帶來(lái)的困境

面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，基層單位只能通過(guò)走內(nèi)涵式發(fā)展的道路，以構(gòu)建自身的核心競(jìng)爭(zhēng)力為己任來(lái)增強(qiáng)盈利能力。但在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)過(guò)程中，面臨著大量的人力、物力和財(cái)力投入，這些投入盡管屬于待攤費(fèi)用，但在較短時(shí)間內(nèi)也會(huì)對(duì)基層單位的預(yù)算造成極大的壓力。特別是在專用性設(shè)施設(shè)備采購(gòu)過(guò)程中，因供應(yīng)商極易出現(xiàn)賣方壟斷的局面，所以采購(gòu)經(jīng)費(fèi)往往十分高昂。由此，面對(duì)現(xiàn)行的差額撥款制度，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)便帶來(lái)了困境。

（三）業(yè)務(wù)拓展所帶來(lái)的困境

搶占市場(chǎng)先機(jī)和發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)，成為基層單位謀求生存和發(fā)展的思路。為此，在業(yè)務(wù)拓展過(guò)程中也必然需要大量的資金投入，而與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)類似，這里也面臨著十分尷尬的局面。

從以上的論述可知，基層單位所面臨的困境是在自身發(fā)展過(guò)程中，以及市場(chǎng)環(huán)境的演變過(guò)程中逐步形成的。那么，作為財(cái)政撥款方的政府部門而言，在頂層設(shè)計(jì)上是否也應(yīng)該以發(fā)展的眼光看待問(wèn)題呢？

二、破解困境的思考

結(jié)合筆者的工作體會(huì)，這里從四個(gè)方面來(lái)思考破解困境的路徑。

（一）差額撥款的頂層設(shè)計(jì)方面

基層單位（特別是處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的基層單位）在差額撥款制度下，需要努力提升自身的經(jīng)營(yíng)水平，并從中增強(qiáng)自身的盈利能力。但由于存在著起點(diǎn)問(wèn)題，以及外部市場(chǎng)環(huán)境的演變問(wèn)題，作為頂層設(shè)計(jì)主體的政府部門，也需要?jiǎng)討B(tài)地調(diào)整財(cái)政撥款比例。同時(shí)，在事業(yè)單位分類改革的當(dāng)下，能否對(duì)差額撥款基層單位再細(xì)分到區(qū)域和科層層級(jí)，也是值得思考的問(wèn)題。

（二）基層單位的財(cái)務(wù)內(nèi)控方面

推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)的調(diào)整必然存在著高昂的交易成本，所以目前需要從強(qiáng)化財(cái)務(wù)內(nèi)控的方面下功夫。全面預(yù)算管理作為財(cái)務(wù)內(nèi)控的核心內(nèi)容，全面預(yù)算管理所追求的全過(guò)程管理和全員參與下的管理，則應(yīng)成為強(qiáng)化基層單位財(cái)務(wù)內(nèi)控的具體方向。筆者認(rèn)為，推動(dòng)全員參與下的預(yù)算管理，應(yīng)成為破解困境的重點(diǎn)。

（三）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的規(guī)模效應(yīng)方面

基層單位在走內(nèi)涵式發(fā)展道路及在引入專用設(shè)施設(shè)備的時(shí)候，應(yīng)努力追求其中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，即通過(guò)建立起資源共享的內(nèi)涵式發(fā)展路徑，來(lái)稀釋創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)所帶來(lái)的成本。具體而言，便是需要建立科室群發(fā)展模式，以及調(diào)整現(xiàn)行的技術(shù)組織形態(tài)。

（四）業(yè)務(wù)主線與拓展關(guān)系方面

基層單位的管理者因存在著職務(wù)晉升激勵(lì)，以及市場(chǎng)外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，所以在業(yè)務(wù)拓展環(huán)節(jié)存在著非理性特征。而且，在個(gè)體的“有限理性”影響下，業(yè)務(wù)拓展策略也難免會(huì)與市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)相背離。因此，還需要解決好業(yè)務(wù)主線與拓展之間的關(guān)系問(wèn)題。

三、實(shí)施策略

根據(jù)以上所述，實(shí)施策略可從以下四個(gè)方面來(lái)構(gòu)建。

（一）建立差額撥款動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)體系

正如上文所指出的，這里屬于頂層設(shè)計(jì)范疇，改變頂層設(shè)計(jì)模式需要耗費(fèi)大量的交易成本。但結(jié)合本文的主題，筆者建議：可以考慮建立差額撥款動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)體系。該調(diào)節(jié)體系的構(gòu)成要件包括：①政府主管部門定期對(duì)基層單位進(jìn)行調(diào)研；②搭建政府部門與基層單位之間的溝通渠道；③建立專家論證委員會(huì)。同時(shí)筆者認(rèn)為，動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)的主動(dòng)權(quán)應(yīng)放在政府手上，這樣才能不至于偏離事業(yè)單位分類改革的初衷。

（二）創(chuàng)新全面預(yù)算管理實(shí)施模式

全面預(yù)算管理所追求的全員參與下的管理，應(yīng)成為創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)。筆者建議，應(yīng)將基層單位職工，因?qū)嵤┏杀究刂婆Χ鴮?shí)現(xiàn)的結(jié)余“紅利”給予“內(nèi)化”。只有在紅利不被耗散的情形下，基層單位職工才具有資金節(jié)約和成本控制的主動(dòng)意識(shí)。為此，基層單位在部門績(jī)效考核和績(jī)效獎(jiǎng)金發(fā)放中，應(yīng)設(shè)計(jì)出將結(jié)余經(jīng)費(fèi)按比例或全部作為部門成員績(jī)效獎(jiǎng)金發(fā)放的政策。當(dāng)然，財(cái)務(wù)部門應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)部門的預(yù)算資金予以準(zhǔn)確額定。

（三）形成單位部門“雁”型發(fā)展格局

在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下，基層單位在走內(nèi)涵式發(fā)展道路時(shí)應(yīng)采取“雁”型發(fā)展策略，即由業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的部門（項(xiàng)目組）構(gòu)成雁型梯隊(duì)，而核心部門作為領(lǐng)頭雁。這樣一來(lái)，在資金預(yù)算環(huán)節(jié)則可以雁型梯隊(duì)作為整體來(lái)實(shí)施，并且在引進(jìn)專用性設(shè)施設(shè)備時(shí)也應(yīng)考慮到雁型梯隊(duì)的使用情況。由此不難發(fā)現(xiàn)，通過(guò)以雁型發(fā)展梯隊(duì)為分母，能夠有效稀釋物力財(cái)力資源的投入成本，并最終實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

（四）基于工匠精神發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)

基層單位的業(yè)務(wù)水平起點(diǎn)普遍較低，所以試圖在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行業(yè)務(wù)拓展并不現(xiàn)實(shí)。因此，面對(duì)當(dāng)前的差額撥款困境，應(yīng)首先基于工匠精神來(lái)發(fā)展核心業(yè)務(wù)。在發(fā)展過(guò)程中將資金給予集中投放，并在雁型發(fā)展模式下來(lái)帶動(dòng)其他業(yè)務(wù)的發(fā)展。最終，邏輯遞進(jìn)到關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的拓展中來(lái)。

最后需要指出的是，在實(shí)施內(nèi)涵式發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向下，并不是所擁有的設(shè)備設(shè)施越先進(jìn)越好，而是根據(jù)業(yè)務(wù)開(kāi)展需要和未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略安排，有的放矢地引進(jìn)設(shè)施設(shè)備。由此，財(cái)務(wù)管理部門應(yīng)在審核采購(gòu)申請(qǐng)上向管理層提供科學(xué)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。另外，財(cái)務(wù)管理部門在履行常規(guī)職責(zé)時(shí)，應(yīng)認(rèn)真開(kāi)展資產(chǎn)盤點(diǎn)任務(wù)。部分單位主要依賴于各職能部門提交自查報(bào)告來(lái)確認(rèn)資產(chǎn)的管理狀況，對(duì)此筆者認(rèn)為，在優(yōu)化財(cái)務(wù)部門內(nèi)部組織資源的基礎(chǔ)上，應(yīng)采取財(cái)務(wù)人員親自盤點(diǎn)的措施。財(cái)務(wù)部門應(yīng)協(xié)同人力資源部門對(duì)參培人員進(jìn)行業(yè)務(wù)考核，以設(shè)備操作層面的能力考核為重點(diǎn)，切實(shí)促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部人與物的結(jié)合效率。

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（作者單位：安慶市花涼亭灌區(qū)太湖縣管理所）endprint