政社關(guān)系視角下公共治理失靈與對策研究

李堯磊 韓承鵬

(上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200093)

一、引言

政府與社會是公共領(lǐng)域中兩種不同卻同等重要的組織。政府從社會中產(chǎn)生，又獨立于社會，二者彼此依賴，在管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品過程中目標(biāo)求同，功能互補(bǔ)，關(guān)系密切。繼黨的十七大將社會置于“四位一體”中國特色社會主義事業(yè)總體布局后，黨的十八屆三中全會提出“增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平”[1]，無疑是再次對社會角色重要性的肯定及對社會功能發(fā)揮的期許。然而，通過對不同時期政府與社會關(guān)系的梳理，可以發(fā)現(xiàn)社會角色長期處于被冷置狀態(tài)。傳統(tǒng)科層制是典型的“大政府，小社會”模式，政府一家唱“獨角戲”；進(jìn)入新公共管理時期，強(qiáng)調(diào)的是政府與非政府組織形成雇傭關(guān)系，發(fā)揮非政府組織的工具作用，社會則是處于被“掌舵”處境。而公共治理理論的提出在一定程度上就是為了彌補(bǔ)社會角色在公共領(lǐng)域中的缺失。公共治理強(qiáng)調(diào)多元主體、地位平等、協(xié)商議事，為發(fā)揮社會的功能作用提供了理論導(dǎo)向與路徑支持。然而沒有一種理論是完美的，市場機(jī)制會失靈，政府機(jī)制會失靈，公共治理機(jī)制也會存在失靈的情況。本文則從政社關(guān)系出發(fā)，通過對公共治理相關(guān)概念進(jìn)行梳理，圍繞公共治理的四大核心要素來探討公共治理失靈的表現(xiàn)，并提出相應(yīng)對策。

二、對公共治理理論的相關(guān)探討

（一）對公共治理核心要素的探討

探討公共治理核心要素的前提是理解治理內(nèi)涵。治理內(nèi)涵豐富，自治理一詞問世，對治理概念的界定層出不窮。韓兆柱以治理“既是理論體系又是理論叢林”[2]的總結(jié)概括最是恰當(dāng)。然而鑒于公共治理理論還處于不斷成長階段，迄今為止還沒有一個大家公認(rèn)的權(quán)威概念定義，筆者認(rèn)為目前過于草率給公共治理再下定義，實屬無益之舉，不僅定義泛濫，對研究無益，而且容易造成文章“前文概念不準(zhǔn)，后文內(nèi)容偏頗”現(xiàn)象。基于此，筆者退而求其次，通過對部分認(rèn)可度較高的治理概念以及公共治理相關(guān)要素觀點做歸納分析，試圖從要素角度把握公共治理本質(zhì)內(nèi)涵，避免概念不清問題影響到對公共治理失靈的研究。

全球治理委員會認(rèn)為治理具有四個特征：治理不是一套規(guī)則條例，也不是一種活動，而是一個過程；治理的建立不以支配為基礎(chǔ)，而以調(diào)和為基礎(chǔ)；治理涉及公私部門；治理并不意味著一種正式制度，而確實依賴于持續(xù)的相互作用。[3](P2)可以將全球治理委員會的觀點總結(jié)為過程、作用機(jī)制、主體、關(guān)系四大核心要素。

格里·斯托克從五個方面來說明治理的內(nèi)涵：“治理是指出自政府、但不限于政府的一套社會公共機(jī)構(gòu)和行為者；治理明確指出在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在界限和責(zé)任方面的模糊之點；治理明確肯定涉及集體行為的各個公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)利依賴；治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治；治理認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運用其權(quán)威，政府可以動用新的工具和技術(shù)來控制和指引，而政府的能力和責(zé)任正在于此”[4]。可以將格里·斯托克的治理觀點再進(jìn)一步歸納為主體、責(zé)任、關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)與工具五大要素。

陳振明從合作網(wǎng)絡(luò)途徑出發(fā)，在與統(tǒng)治對比的過程中，指出構(gòu)成治理的要素包括主體、客體、機(jī)制、手段與目標(biāo)。其中主體即政府、企業(yè)、社會團(tuán)體及個人；客體即公共問題，公共資源及公共池塘資源；機(jī)制即信任；手段即合同外包、內(nèi)部市場、公共哲學(xué)等；目標(biāo)即滿足公民需求[5](P82)。

余軍華與袁文藝通過對中外主要治理概念的分析，提煉出了“行動者、關(guān)系、制度、過程”四大構(gòu)成公共治理的關(guān)鍵要素[6]。

筆者通過對諸家觀點的整合，認(rèn)為行動者、關(guān)系、方式與目標(biāo)是構(gòu)成公共治理的核心要素。行動者即指政府、社會組織與私營機(jī)構(gòu)，關(guān)系即主體合作中形成的依賴關(guān)系，方式即協(xié)商，目標(biāo)即管理公共事務(wù)，滿足公眾需求。

（二）對公共治理失靈的探討

西方學(xué)者對公共治理失靈的研究最早，這也與公共治理理論的“舶來品”身份吻合。其中，Jessop是從邏輯推論角度出發(fā)，認(rèn)為“市場、國家和治理都會失敗，這沒什么驚奇，因為失敗是所有社會關(guān)系的一個重要特征”[7](P30)；Bovens從責(zé)任角度出發(fā)，認(rèn)為公共治理失靈問題就是“多只手的問題”不能劃清責(zé)任界限導(dǎo)致的[8]；Sorensen則認(rèn)為不穩(wěn)定的政治社會環(huán)境是造成公共治理失靈的原因[9](P96)。

中國對公共治理失靈的研究則興起于最近些年。邱忠霞、胡偉從結(jié)構(gòu)-功能角度出發(fā)，認(rèn)為公共治理失靈包括結(jié)構(gòu)性失靈和功能性失靈[10]；程灝等從元治理角度出發(fā)，認(rèn)為公共治理失靈是由于政府“身份悖論”、行政責(zé)任、成本收益模糊造成的[11]；王吉峰從委托代理理論角度出發(fā)，認(rèn)為公共治理失靈是由逆向選擇與道德風(fēng)險造成的[12]。

由上分析可知，西方學(xué)者研究多從邏輯推論、責(zé)任、政治社會環(huán)境因素分析公共治理失靈的原因，這樣分析的好處是比較具體，但缺點是比較零碎，不系統(tǒng)。而中國學(xué)者多用某一理論作分析視角，這樣做的好處是比較系統(tǒng)，但不夠具體入微。而從公共治理主體關(guān)系角度來分析公共治理失靈的著述尚比較少。因此，筆者基于公共治理的公共性屬性，選取公共治理兩大主體，即政府與社會，從政社關(guān)系出發(fā)，在對四大基本要素的鋪陳敘述中分析政府與社會二者協(xié)作關(guān)系是如何致使公共治理失靈的。這樣既避免了總而述之所帶來的籠統(tǒng)不清問題，也通過剔除其他主體因素，專門來分析政社關(guān)系是怎樣造成公共治理失靈的，進(jìn)而獲得比較系統(tǒng)性的研究結(jié)果。

三、剖析公共治理失靈的表現(xiàn)

治理的產(chǎn)生是對市場失靈與政府失靈的一種機(jī)制補(bǔ)充，然而公共治理會存在失靈的情況。公共治理失靈由政府與社會關(guān)系不協(xié)調(diào)致使，并進(jìn)而體現(xiàn)在構(gòu)成公共治理的四大核心要素，即行動者、關(guān)系、方式、過程方面。

（一）地位不平等

公共治理的典型特征包括主體平等、多元權(quán)威，也就是打破在公共領(lǐng)域政府一枝獨秀、一家獨大局面，引入社會組織，形成一個多元互動、平等協(xié)商的治理新格局。然而目前中國整體是處于傳統(tǒng)型社會向現(xiàn)代性社會過渡的階段，政府具有合理合法權(quán)威，掌握著社會的絕對資源，聚集著一批最優(yōu)秀的管理人員。具體到公共治理領(lǐng)域，政府扮演著公共治理的機(jī)制建構(gòu)者、規(guī)則制定者、協(xié)商組織者、運營維護(hù)者等多重角色，社會組織能否進(jìn)入公共治理機(jī)制、進(jìn)入程度、發(fā)揮多大作用在某種程度上是由政府決定。

自2004年我國提倡服務(wù)型政府建設(shè)，政社分開速度加快，尤其是十八大以來，政府出臺一系列舉措給社會松綁，如《北京市行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤工作方案》明確指出，行業(yè)協(xié)會商會要與行政機(jī)構(gòu)脫鉤，包括機(jī)構(gòu)分離、職能分離、資產(chǎn)財務(wù)分離、人員管理分離及黨建、外事等事項分離[13]，但是政社關(guān)系總體還處于“公共服務(wù)的委托代理，比如社會組織購買公共服務(wù)”[14]，社會組織并未享有真正意義上的獨立。

此外，社會組織自身能力的欠缺也是公共治理主體地位不平等的重要促進(jìn)因素之一。楊冠瓊認(rèn)為第三部門要參與到治理機(jī)制中，必須滿足三個條件，即“要達(dá)到一定規(guī)模；既要區(qū)別于政府部門，也要區(qū)別于營利部門；具有相對獨立性”[15]。然而目前能夠使社會組織滿足以上要求的經(jīng)濟(jì)、政治以及社會條件還不夠成熟，總體上社會組織自身實力欠缺。

（二）關(guān)系不牢固

1.存在單向依賴問題

治理理論產(chǎn)生于西方發(fā)達(dá)國家邁向后現(xiàn)代社會的大背景下，是對僵化的官僚體制及忽略價值理性的新公共管理機(jī)制的代替。由于后現(xiàn)代社會的典型特征是高度不確定性與高度復(fù)雜性，所以“后現(xiàn)代公共行政理論家主要信奉‘會話’理念，信奉公共問題通過會話比通過‘客觀’測量和理性分析更有可能解決的觀念”[16](P343)。政府和社會組織通過會話方式形成依賴關(guān)系，推動多元共治，彼此交換資源，共享信息，齊心協(xié)力共謀公共事務(wù)的管理。雖然在目前的西方，社會組織力量強(qiáng)大，擁有很高自治權(quán)，但是要形成政府與社會完全自治的局面也很不現(xiàn)實。具體到我國實際，我國仍處于社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會與生態(tài)問題的攻克，社會主要矛盾的解決，滿足人民對于美好生活的需要，仍需要堅定不移發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的關(guān)鍵作用，仍需要堅定不移維護(hù)“黨政軍民學(xué)，東南西北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[17]重要指示精神。所以，從長期來看，在公共領(lǐng)域，包括執(zhí)政黨在內(nèi)的政府體系對社會“掌舵”，社會對政府單向依賴的狀況是難以變的。

2.存在信任缺乏問題

自第三次科技革命興起，尤其是近些年，我國互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計算技術(shù)等前沿信息科學(xué)技術(shù)取得重大突破，數(shù)字經(jīng)濟(jì)呈蓬勃發(fā)展之勢，可以說我國已邁入數(shù)字時代。數(shù)字時代是一個“信息爆炸時代”，數(shù)量眾多，龐雜的各類信息充斥于社會各個領(lǐng)域。具體到公共領(lǐng)域，數(shù)字時代對公共治理能力提出了新要求：“公共治理及其變革要吸收互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)和其他科技成果，以信息化治理作為重要治理手段，提高基于信息資源和信息能力的治理能力”[18]。作為公共治理的兩大主體，政府與社會在管理公共事物過程中，要收集、處理、分析、交換大量的數(shù)據(jù)信息，然而政府與社會在此過程卻面臨著信息不對稱狀況，并進(jìn)而產(chǎn)生信任缺乏問題。信息不對稱是政社地位不平等、關(guān)系不穩(wěn)定在信息領(lǐng)域的體現(xiàn)。

在我國，目前政府是信息的主要生產(chǎn)者、保存者與使用者，尤其是國民經(jīng)濟(jì)、社會管理等涉及公共治理的信息數(shù)據(jù)，政府的壟斷程度更大。而社會組織則是信息的被動輸入者，缺乏信息話語權(quán)。再加之政府是公共治理機(jī)制的構(gòu)建者，是公共治理制度規(guī)則的主要謀劃者，在議程安排、方案制定中起著主導(dǎo)作用，社會組織基于雙方信息不對稱會天然對政府產(chǎn)生疏遠(yuǎn)心理，并抱有一種不信任感。更甚之，如果社會組織懷疑政府會利用信息優(yōu)勢，在議程安排、方案制定等過程中基于自利心理謀取自身利益最大化，并進(jìn)而損害到公共利益以及社會組織利益，社會組織對政府的不信任度會更大，甚至?xí)顺龉仓卫頇C(jī)制。

（三）協(xié)商形式化

公共治理是政府與社會組織形成合作網(wǎng)絡(luò)伙伴關(guān)系，通過平等協(xié)商、功能互補(bǔ)，對資源進(jìn)行整合，進(jìn)而達(dá)成治理目標(biāo)的過程。協(xié)商既是公共治理的方式手段，也是公共治理的核心特征。在協(xié)商過程中，理想化的政府作用是“與私營及非營利組織一起，為社區(qū)所面臨的問題尋找解決辦法，其角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排、使相關(guān)各方坐到一起，為促進(jìn)公共問題的解決進(jìn)行協(xié)商提供便利”[19](P408)。然而我國目前的境況是政府主導(dǎo)公共政策的制定過程，社會組織參與有限，呈現(xiàn)形式化特征。

實際中，政府?dāng)M定政策議題、負(fù)責(zé)場地布置、組織政策協(xié)商，并具有強(qiáng)大資源與法定權(quán)威為政策輸出作支撐，尤其是在政策決斷方面起著決定作用，社會組織則在信息搜集與提供、備選方案建議與咨詢、政策可行性研究與分析、方案實施監(jiān)督與反饋等非關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。

此外，公共政策的一個重要特性是目標(biāo)導(dǎo)向性，如果政府在政策過程中存在自利傾向，社會組織的獻(xiàn)言獻(xiàn)策不符合政府利益或與政府對公共利益的理解存在偏差，那么社會組織的意見有很大可能不被政策吸納。

再加之，社會組織也是一個龐大體系，不同類型的社會組織在政策制定過程中發(fā)揮作用也不一。以“自上而下的社會組織”與“自下而上的社會組織”為例，前者數(shù)量最多，與政府推行的自上而下的改革有關(guān)，一般具有官方背景，如官方或半官方的研究機(jī)構(gòu)。它們受到政府特殊照顧，在政策制定過程中作用突出，而自下而上的NGO，最典型的是民間草根組織，它們產(chǎn)生于民間，所擁有的資源、能力、人才等各項方面欠缺，在政策制定過程中缺少話語權(quán)，缺乏存在感。

（四）目標(biāo)自利化

1.政府目標(biāo)自利化

外部性問題致使市場失靈，內(nèi)部性問題致使政府失靈，究其根本，則是經(jīng)濟(jì)人在作祟。公共治理機(jī)制的產(chǎn)生是對市場機(jī)制和政府機(jī)制缺陷的彌補(bǔ)。不可否認(rèn)，公共治理推崇“社會人”假定，更加注重公共利益的實現(xiàn)、人民需求的滿足。但公共治理機(jī)制對市場機(jī)制與政府機(jī)制的替代，并不能表明作為公共治理重要主體的政府與社會就不具有經(jīng)濟(jì)人傾向，就不會作出謀取自身利益最大化的行為。恰恰相反，追求自身利益作為人的自然屬性之一，并不會因為管理機(jī)制的更換而消失。布坎南對新公共管理可行性的分析同樣適用于分析公共治理失靈，他的觀點是“建立在道德神話基礎(chǔ)上的國家政治理論一遇到‘經(jīng)濟(jì)人’這一現(xiàn)實問題便陷入了難以解決的困境，因為一方面是利己主義和狹隘個人主義所驅(qū)使的經(jīng)濟(jì)人，另一方面是超凡入圣的國家”[20](P410)。

我國是社會主義國家，在進(jìn)入新時代后，十九大報告精準(zhǔn)地將我國主要矛盾界定為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾”[21]，是更加深入貫徹“以人民為中心”發(fā)展思想的重要理論創(chuàng)新，是保障人民當(dāng)家作主的國家地位的時代體現(xiàn)。社會主義制度下的政府與政府人員的政治立場更堅定，公仆意識更濃厚，但無法抹殺人所具有的經(jīng)濟(jì)人自然屬性，改革開放國策推行近四十年能夠獲得巨大成功，在某種程度上就是人的擺脫貧困、勤勞致富的強(qiáng)烈欲望被極大激發(fā)出來。政府具有自利傾向，再加之公共利益與公共目標(biāo)難以界定的特點，在現(xiàn)有監(jiān)督體制存在漏洞的情況下，出于僥幸心理，部分政府部門與政府官員會在制定公共目標(biāo)時夾雜部門利益和個人利益，呈現(xiàn)目標(biāo)自利化傾向，十八大以來中央立案審查省軍級以上黨員干部及其他中管干部共440人，以及發(fā)生的遼寧賄選案、山西塌方式腐敗等一系列波及范圍大、影響極其惡劣的大案要案就是政府部門與政府官員謀求部門利益和個人利益，導(dǎo)致國家利益和人民利益遭受重大損失的突出體現(xiàn)。

2.社會組織目標(biāo)自利化

政府與社會組織目標(biāo)、社會組織目標(biāo)與公共利益目標(biāo)也存在沖突，呈現(xiàn)目標(biāo)自利化傾向。政府與社會組織的目標(biāo)沖突主要體現(xiàn)在爭奪公共資源上。在公共治理過程中，政府與政府官員傾向于制定的公共目標(biāo)有利于自身，如獲得更好的政績、更高的群眾評價、甚至更多的個人利益輸送，而社會組織則會傾向于制定的公共目標(biāo)實現(xiàn)利己，如獲得更有利的發(fā)展政策、更多的發(fā)展資金、更廣泛的民眾支持。這樣在公共目標(biāo)制定過程中，便會產(chǎn)生政府與社會組織爭奪有限公共資源的沖突。而由于政府在公共政策的輸入與輸出方面占據(jù)主導(dǎo)地位，結(jié)果一般以政府占據(jù)更多公共資源而告終。

此外，社會組織雖然具有非營利性、志愿性特征，但也會存在目標(biāo)自利化傾向，尤其是在一些建立時間較長、規(guī)模較大的社會組織中，這種現(xiàn)象更嚴(yán)重。這些組織隨著時間推移，會慢慢朝著官僚化方向發(fā)展，會產(chǎn)生組織可能借公共治理合作契機(jī)套取政府補(bǔ)助資金與社會捐贈資金以及管理人員可能憑借權(quán)力走向貪污腐化等自利化現(xiàn)象。

四、對公共治理失靈的解決對策

由上所述，公共治理機(jī)制也會存在失靈情況，但是對處于數(shù)字時代、公共事務(wù)日益復(fù)雜的我國而言，相比較于政府機(jī)制、新公共管理機(jī)制，提倡多元參與、平等協(xié)商的公共治理無疑仍是最好的對公共事務(wù)管理的工具。只不過，要根據(jù)我國實際情況，從以下方面對其進(jìn)行“中國化”的修正。

（一）制度建設(shè)與公共精神培育并舉

政社平等參與，是公共治理結(jié)構(gòu)合理性的體現(xiàn)，但不可否認(rèn)，政社實力懸殊，二者關(guān)系就如同成人與幼童，政府肌體已充分發(fā)育，各項功能健全，社會組織尚處于成長狀態(tài)。根據(jù)公共選擇理論，在公共治理機(jī)制中占據(jù)主導(dǎo)地位的政府，在政策輸出上會產(chǎn)生自利傾向，而且基于目標(biāo)利益、運行機(jī)制等各發(fā)面差異，政府與社會在協(xié)商解決公共事務(wù)過程中容易陷入奧爾森所言的集體行動的困境。這就需要從更高層面上對政府與社會做出硬性約束，就是發(fā)揮制度的強(qiáng)制性作用?！爸贫韧ㄟ^對行為體預(yù)期的引導(dǎo)和保護(hù)，向行為體提供了應(yīng)對不確定的社會建制。”[22]

因此，在社會組織監(jiān)督下，政府作為公共治理機(jī)制早期的構(gòu)建者，要著力構(gòu)建好社會參與、互動溝通、資源共享、目標(biāo)協(xié)同等公共治理社會保障制度體系，尤其是要建立社會評價體系，依托公共治理信息數(shù)據(jù)庫，依靠治理效果而不是政府權(quán)威對政府與社會治理行為做出評價，規(guī)范政府越軌行為，并為社會組織不斷壯大提供一個穩(wěn)定制度環(huán)境。

僅有制度建設(shè)的硬約束作用還不夠，還要發(fā)揮好公共價值培育的軟約束作用。二者相輔相成，缺一不可。公共價值產(chǎn)生于社會組織，并隨社會組織壯大得到豐富擴(kuò)展，內(nèi)含公平、平等與公共利益至上的理念。如果說政府優(yōu)勢在于制度供給，那么公共價值踐行則是社會組織的優(yōu)勢所在。社會組織踐行公共價值，能夠樹立良好社會形象，夯實民意基礎(chǔ)，增強(qiáng)社會認(rèn)可度并提高社會影響力。因此，社會組織應(yīng)秉承公共價值理念，大力培育公共精神，不斷提升公民民主素養(yǎng)，并在實踐中維護(hù)好公共利益，與政府形成良性互動。

（二）政府還權(quán)與社會承權(quán)并行

目前我國政社關(guān)系表現(xiàn)為“強(qiáng)政府，弱社會”模式，政府占據(jù)太多原本屬于社會的權(quán)力，社會因權(quán)力缺乏呈現(xiàn)虛弱狀態(tài)，從而不利于公共治理的推進(jìn)。合理的政社關(guān)系應(yīng)表現(xiàn)為“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會”模式，表現(xiàn)為“凡公民、法人或其他組織能夠自主決定，……，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出”[23]，這就提出了政府還權(quán)與社會承權(quán)的要求。

一方面政府要還權(quán)力。政府還權(quán)于社會，能夠推動社會組織壯大，優(yōu)化社會資源配置效率，降低社會交易成本，進(jìn)而提升公共治理效果。筆者以為，政府哪些權(quán)力應(yīng)還給社會的參照標(biāo)準(zhǔn)包括權(quán)力影響客體、主體擅長領(lǐng)域、結(jié)果導(dǎo)向、核心職能等。權(quán)力影響客體是指與決策息息相關(guān)的主體，應(yīng)該參與到?jīng)Q策中。主體擅長領(lǐng)域是指凡政府在公共領(lǐng)域做不到、做不好的事情都要交與社會；結(jié)果導(dǎo)向是指以公共治理效果好壞作為判別政社職能界定的根本標(biāo)準(zhǔn)；核心職能是指凡全局的、間接的、純粹的公共事務(wù)宜由政府管理。

另一方面社會要承接權(quán)力。社會承接好政府還于的權(quán)力，能夠增強(qiáng)其內(nèi)生發(fā)展動力，變政府“扶持社會發(fā)展型模式”為“社會自主發(fā)展型模式”，從而激發(fā)社會參與公共治理的主動性、積極性，進(jìn)而發(fā)揮好處理公共事務(wù)的能力。社會要承接好政府還于的權(quán)力，除了權(quán)力影響客體、主體擅長領(lǐng)域、結(jié)果導(dǎo)向、核心職能上述還權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，還需必備兩大條件。一是政府要改變管理思維，變統(tǒng)治思維為伙伴思維，把社會組織作為地位平等的治理伙伴看待；二是社會組織要具備一定的組織規(guī)模、較好的管理能力與支撐組織正常運轉(zhuǎn)的資源，二者缺一不可。

（三）分工與協(xié)作并重

促進(jìn)政社分工是各取所長，加強(qiáng)政社協(xié)作是優(yōu)勢互補(bǔ)。一方面在公共治理機(jī)制中，要明確政府與社會組織的職能分工，發(fā)揮各自優(yōu)勢。筆者以為，可以從角色扮演、政策制定過程等方面對政社做嘗試分工。在角色扮演方面，公共治理不同階段政府扮演的角色是不同的。在早期公共治理機(jī)制不完善、社會組織發(fā)育不健全階段，政府主要扮演公共治理機(jī)制的建構(gòu)者、維護(hù)者與推動者角色，總之，在公共治理機(jī)制中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在后期公共治理機(jī)制得到完善、社會組織得到壯大階段，政府則主要扮演協(xié)調(diào)者、中介人與裁判員等角色，而社會則相應(yīng)得扮演自我管理者、社會服務(wù)者、社會評價者、社會文明倡導(dǎo)者等角色；在政策制定過程方面，政府則主要利用專業(yè)行政素養(yǎng)負(fù)責(zé)議題選定、利用法定權(quán)威負(fù)責(zé)政策決斷、利用其強(qiáng)大資源負(fù)責(zé)政策執(zhí)行，社會組織則主要利用廣泛民意基礎(chǔ)負(fù)責(zé)信息搜集、利用專家權(quán)負(fù)責(zé)政策分析評價、利用中立屬性負(fù)責(zé)政策實施監(jiān)督。

另一方面，要加強(qiáng)政府與社會的協(xié)作，發(fā)揮好各自優(yōu)勢作用。一是政府與社會要樹立協(xié)作意識。過分強(qiáng)調(diào)政府作用，會導(dǎo)致社會自主性缺失；反之，過分強(qiáng)調(diào)社會作用，會導(dǎo)致政府軟政權(quán)化，這都不利于公共治理的推進(jìn)。因此，政府與社會樹立協(xié)作意識，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。二是要完善協(xié)作治理參與體系。建立信息發(fā)布、查閱、共享網(wǎng)絡(luò)平臺，提高公共治理的透明度；掃清社會組織參與公共治理的障礙機(jī)制，推動社會組織向公共治理參與深入發(fā)展；依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，開拓新的社會組織參與渠道、參與方式。三是構(gòu)建治理協(xié)作平臺，包括制定平臺保障制度、構(gòu)建平臺互信體系、平臺互相監(jiān)督體系與平臺定期溝通協(xié)商體系等，從而推動信息共享、資源互補(bǔ)，達(dá)成互信互督、合作共治局面。

五、結(jié)語

研究公共治理失靈并不意味是對公共治理理論的否定。在我國進(jìn)入中國特色社會主義新時代，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的偉大進(jìn)程中，公共治理理論仍具有重要的指導(dǎo)與借鑒意義。但不可否認(rèn)，在相對較長一段時間內(nèi)，十九大提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障”的治理格局不會變，這與我國仍處于現(xiàn)代化進(jìn)程的特殊國情息息相關(guān)。這一較長階段，公共治理理論面臨的最大問題是“水土不服”問題，即公共治理理論與中國的發(fā)展進(jìn)程不相契合，發(fā)揮的最大的作用是警醒作用，即警醒政府不要重走“只此一家”的老路，以及避免走“社會中心主義”的邪路。在這一較長階段，在政府保持主導(dǎo)地位的同時，隨著中國現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，政府與社會力量會呈現(xiàn)出此消彼長狀態(tài)。在中國完成現(xiàn)代化進(jìn)程后，可以預(yù)測，公共治理理論會大放異彩，社會以及其他公共治理主體在公共領(lǐng)域會大有可為。