夯實民政基層基礎工作
——來自吉林省蛟河市的調(diào)研與思考

2018年8月27日至31日，按照民政部黨組總體部署，第25工作組赴吉林省吉林市蛟河市開展第三次蹲點調(diào)研工作。工作組認真貫徹“民政為民、民政愛民”理念，堅持問題導向，督查了蛟河市6項民政重點工作落實情況，進一步完善和加強基層民政工作機制。此外，工作組按照部領導加強基層民政工作“剖析村、蹲點鄉(xiāng)”的工作思路和方法要求，通過座談研討、入戶走訪、問卷調(diào)查等形式，解剖蛟河市新站鎮(zhèn)保安村，掌握村一級民政工作開展情況，聚焦事關困難群眾根本利益的重點問題，總結(jié)地方行之有效的管理經(jīng)驗，探索完善編密織牢民生安全網(wǎng)底的有效路徑。

一、蛟河市概況

蛟河市是吉林省吉林市下轄縣級市，位于吉林省東部，轄8鎮(zhèn)2鄉(xiāng)6街2個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和1個縣級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。蛟河市總?cè)丝?2.5萬人，其中城鎮(zhèn)戶籍人口17.8萬人，農(nóng)村戶籍人口24.7萬人。截至今年8月底，蛟河市城鄉(xiāng)低保對象共計9919戶14552人，建檔立卡戶4441戶8891人；特困供養(yǎng)1507人，供養(yǎng)標準城鎮(zhèn)500.5元/月，農(nóng)村406.8元/月；臨時救助5422人次，支出411.96萬元；醫(yī)療救助7184人次，支出808.87萬元；重度殘疾人數(shù)3534人；享受高齡津貼人數(shù)688人，其中80至89歲老人388人，90至99歲677人；現(xiàn)有孤兒52人，留守老人6745人，流浪乞討人員75人；上年度火葬人數(shù)1114人。

二、落實民政部加強基層民政工作重點任務情況

（一）社會組織管理（含取締打擊非法社會組織重點工作任務清單）重點工作任務落實情況。第一，在執(zhí)法機構(gòu)建設方面，蛟河市相關科室人員沒有執(zhí)法證和執(zhí)法資格，沒有開展過具體執(zhí)法工作，沒有建立聯(lián)合執(zhí)法機制。市民政局利用年檢對所有社會組織進行了清理整治，取消了28個僵尸組織，公布了非法社會組織投訴舉報方式。第二，在打擊非法社會組織、加強雙重管理方面，蛟河市民政局對全市84家社會組織進行了統(tǒng)一信用代碼信息系統(tǒng)網(wǎng)上登記。此外，市民政局嚴把“入口關”，對符合申請登記條件的社會組織及時做好登記服務工作，對非法社會組織立即取締。蛟河市現(xiàn)有5家商會類社會組織，其中4家已經(jīng)完成脫鉤，1家已依法予以撤銷。

（二）社會救助在脫貧攻堅中的兜底保障作用及農(nóng)村低保專項治理重點工作任務落實情況。第一，在發(fā)揮社會救助在脫貧攻堅中的兜底保障作用方面，蛟河市將建檔立卡貧困人口中符合農(nóng)村低保條件的全部納入低保。蛟河市參考國家、省扶貧標準科學制定農(nóng)村低保標準，將低保標準穩(wěn)定地保持在扶貧標準以上，2018年扶貧線為3600元/年，農(nóng)村低保標準為3755元/年。出臺了《蛟河市特困人員救助供養(yǎng)制度實施辦法的通知》，將政府設立的供養(yǎng)服務機構(gòu)運轉(zhuǎn)費用、特困供養(yǎng)人員所需資金列入財政預算，確保供養(yǎng)機構(gòu)正常運行。蛟河市臨時救助落實了分級審批，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）臨時救助備用金制度，按上季度的需求量、足額撥付備用金。對符合急難型的困難家庭，實行“先救助，后履行程序”，確保困難家庭都能得到及時救治。第二，在開展農(nóng)村低保專項治理方面，市民政局、駐民政局紀檢第三組在全市開展了農(nóng)村低保工作中存在的腐敗和作風問題專項治理活動。蛟河市出臺了《蛟河市農(nóng)村低保專項治理實施方案》，設立了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級投訴舉報電話和舉報信箱。截至目前，共接受電話舉報26件，來信來訪4件，問題線索2起，已全部辦結(jié)。第三，在加強基層社會救助經(jīng)辦服務能力建設方面，蛟河市已向吉林市政府申請，爭取將2018年的新復轉(zhuǎn)三期士官10人分配到民政局，加強基層民政工作的力量。同時，將基層民政工作經(jīng)費列入財政預算，縣級民政部門按照“費隨事轉(zhuǎn)”原則給予支持。

（三）基層政權(quán)及社區(qū)建設（含掃黑除惡）重點工作任務落實情況。第一，在落實《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》方面，蛟河市出臺了《蛟河市人民政府辦公室關于設置全市社區(qū)和居民委的函》《蛟河市創(chuàng)建幸福社區(qū)工程示范建設工作實施方案》《關于進一步開展農(nóng)村社區(qū)建設工作的實施方案》《蛟河市農(nóng)村社區(qū)建設標準（試行）》等一系列文件，向省民政廳推薦并上報了民主街實驗社區(qū)、藍灣社區(qū)和育才社區(qū)的3個優(yōu)秀社區(qū)工作法。第二，在社區(qū)治理經(jīng)費投入及人員隊伍建設方面，蛟河市采取“上面爭一點、財政撥一點、單位贊助一點”的辦法，解決社區(qū)發(fā)展動力不足問題。蛟河市政府每年都按時下?lián)苌鐓^(qū)工作經(jīng)費、人頭費，社區(qū)硬件建設都逐步列入地方財政預算。社區(qū)服務大廳“一站式”辦公基本實現(xiàn)全覆蓋，但偏遠山村的利用率較低。社區(qū)具有實踐經(jīng)驗的社工和服務特長的志愿者數(shù)量少，由于年齡、文化水平、經(jīng)驗、制度等原因，年輕干部工作經(jīng)驗不足，老同志缺乏創(chuàng)新意識，評價考核機制還需完善，難以適應新形勢下發(fā)展基層自治組織工作的需要。

（四）養(yǎng)老服務工作及提升養(yǎng)老院質(zhì)量專項行動重點工作任務落實情況。第一，在養(yǎng)老院服務質(zhì)量建設專項行動方面，蛟河市組織召開了由民政、衛(wèi)計、公安等部門參加的聯(lián)席會議，成立了養(yǎng)老院服務質(zhì)量建設推進工作協(xié)調(diào)領導小組，研制下發(fā)了《蛟河市開展養(yǎng)老院服務質(zhì)量建設專項行動實施方案》。民政局牽頭組織市衛(wèi)計局、質(zhì)監(jiān)局等工作人員組成2個檢查組，對32家存在的114項服務質(zhì)量問題進行了整改并建立了臺帳，督促各養(yǎng)老院與當?shù)蒯t(yī)院、衛(wèi)生院簽定了醫(yī)療服務協(xié)議，建立了老人健康檔案。2017年7月，民政局會同公安等部門對全市41家養(yǎng)老機構(gòu)進行了消防安全專項整治，對12家民宅內(nèi)無照經(jīng)營養(yǎng)老機構(gòu)進行了依法取締。第二，在農(nóng)村留守老年人關愛服務方面，蛟河市農(nóng)村留守老人的數(shù)量呈逐年增多之勢。目前，60歲以上老人10萬人，其中農(nóng)村老人7.3萬人；全市留守老人6745人，其中農(nóng)村老人4720人。蛟河市在農(nóng)村留守老人關愛幫扶服務工作中主要采取了以下做法：一是組建服務隊伍。依托志愿者服務隊成立村志愿者服務隊，組織身體狀況較好的留守老人成立互助組。二是建立一套服務制度。對60周歲以上的農(nóng)村留守老人開展摸底調(diào)查，建立以空巢、高齡、特困、失能等為主的農(nóng)村留守老人信息檔案實現(xiàn)動態(tài)化管理。三是建立巡查制度。成員部門每半年對留守老人巡查一次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街民政每月巡查一次，村干部每星期巡查一次或電話慰問一次。

（五）殯葬改革和加強公墓管理重點工作落實情況。蛟河市將殯葬管理工作納入了市政府對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街和相關部門的績效考核，民政局負責制定考核細則。蛟河市殯儀館是自籌自支的公益事業(yè)單位，隸屬蛟河市民政局。市殯儀館銷售喪葬用品執(zhí)行物價部門審批價格，明碼標價，不存在違規(guī)壟斷經(jīng)營、欺行霸市行為。遺體存放、整容、祭奠等涉及遺體的服務均在蛟河市殯儀館進行，除農(nóng)村外，沒有守靈習慣。蛟河市實行陽光便民殯葬政策，低保戶、優(yōu)撫對象及三無人員、特困人員和12歲以下人員實行全免或減半政策。蛟河市沒有農(nóng)村公益性公墓，存在一定的農(nóng)村散埋亂葬行為，火化后，多數(shù)人選擇二次土葬建墳。按照國家省市殯葬領域突出問題專項整治會議要求，蛟河市集中開展了專項整治行動，確定公墓建設運營、殯葬服務、中介服務、喪葬用品銷售、散埋亂葬治理等重點整治內(nèi)容。

（六）民政基礎設施建設重點工作落實情況。蛟河市現(xiàn)有13所農(nóng)村福利中心，集中供養(yǎng)農(nóng)村“五?！崩先?58人，普遍存在消防安全不達標、設施簡陋、服務滯后、地處偏遠等問題。市政府決定建設社會福利綜合服務中心，項目預計總投資5747萬元，占地21399平方米，建筑面積18202平方米，設計床位680張，設自理半自理、不能自理“五?！崩先思泄B(yǎng)和社會養(yǎng)老三個區(qū)，同時建設附屬生活用房及室外活動場地、甬道、綠化植被等，配備40名養(yǎng)老護理員、5名管理人員開展養(yǎng)老服務。工程分兩期進行，一期從2018年8月至2019年10月，二期從2019年11月至2020年10月，目前已開工建設。

三、工作中存在的問題及改進意見

（一）社會救助工作。由于低保對象認定管理審查嚴格，加之近年來外部審計頻繁，一些因為核查技術手段尚不完善導致的錯?，F(xiàn)象需要工作人員承擔相應責任，這在一定程度上給部分民政干部帶來巨大壓力，少部分干部存在畏難心理。在申請對象情況疑難復雜、難以準確評議的情況下，部分工作人員嚴格限制將其納入低保，不排除存在一定的漏保、應保未保現(xiàn)象，影響了低保制度兜底保障功能的發(fā)揮。目前，還沒有統(tǒng)一的信息聯(lián)動平臺，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，因此存在信息盲點，導致低保信息核查存在誤差。

對此，建議貫徹落實《社會救助暫行辦法》的有關規(guī)定，對共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴是曳袭數(shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障。在加強低保對象認定管理審查的同時，應通過完善容錯機制、提升技術手段等措施保障一線民政干部的安全感，塑造忠誠干凈擔當?shù)拿裾犖?。解決以上問題的關鍵是要推進居民家庭經(jīng)濟狀況信息化核對，努力推動部、省、市、縣數(shù)據(jù)對接，擴大核對數(shù)據(jù)項的范圍，提升救助對象核對與認定的準確性。建設貧困人口數(shù)據(jù)庫，及時掌握貧困人口的收入、財產(chǎn)、支出等信息，及時預警，為社會救助及扶貧開發(fā)提供數(shù)據(jù)依托。提升各專項救助制度中對象認定的靶向性和精細化，提供多元化的救助服務形式，解決福利捆綁和懸崖效應問題。

（二）養(yǎng)老工作。由于蛟河市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展不平衡，部分民辦養(yǎng)老院存在環(huán)境臟亂、服務設施短缺的問題，并且為了降低成本，服務人員配備達不到國家要求，服務質(zhì)量無法得到保障。具體來說，蛟河市養(yǎng)老服務質(zhì)量建設工作存在以下問題：有7家養(yǎng)老院因為沒有取得消防合格手續(xù)，至今無法取得養(yǎng)老機構(gòu)許可；養(yǎng)老院普遍存在護理員年齡偏大、服務能力較低的情況，缺乏專業(yè)護理人員；培訓有待加強，雖然多次組織培訓，但是參訓人員熱情不高，流動性較大；維修改造資金不足，多數(shù)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院按照環(huán)保要求，需要的鍋爐改造資金不足；鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院房屋無手續(xù)。

對此，建議對照養(yǎng)老院服務質(zhì)量建設的強制性指標，采取措施在規(guī)定時間內(nèi)完成改造任務。加大培訓次數(shù)，聯(lián)合消防大隊和人社局開展專項業(yè)務培訓，提升養(yǎng)老護理員的專業(yè)技能。指導各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道挑選責任心強、有管理經(jīng)驗的人員從事養(yǎng)老院管理工作，推進養(yǎng)老院的升級改造，積極爭取上級和本地政府配套資金投入到養(yǎng)老院運營管理中。社會福利綜合服務中心建成使用后，按程序?qū)⑷【?3所鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利中心。

（三）殯葬管理工作。蛟河市殯儀館沒有環(huán)保手續(xù)，不能向上級申請改造資金。殯儀館所有設備設施陳舊老化，火化爐、取暖爐環(huán)保改造迫在眉睫，但地方財政財力不足，配套資金難以落實。殯儀館自身勉強維持開支，還有400萬元的缺口資金，無法為職工繳納社保。原委托經(jīng)營者擅自擴大公墓用地面積，想補辦審批手續(xù)，相關審批部門又按照新要求辦理，涉及較大的罰款數(shù)額，經(jīng)營者難以完善相關手續(xù)。此外，土葬得不到有效控制。

對此，建議繼續(xù)推進殯儀館煙氣排放環(huán)保項目改造，完成高檔爐和普通爐改造工作。政府在規(guī)劃、用地保障、基本殯葬服務、節(jié)地生態(tài)安葬方面應該承擔主體責任，所需經(jīng)費由當?shù)刎斦袚?，納入重點工作目標，實行一票否決和年末績效考核掛鉤。

（四）民政基礎設施建設。蛟河市13所農(nóng)村福利中心的前身是鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，多數(shù)始建于上世紀七八十年代，至今未達到消防安全要求，存在安全隱患。在服務方面，由于基礎設施滯后、服務人員短缺及經(jīng)費困難，老人生活服務特別是對失能、半失能老人的日常照料、患病護理等方面力不從心。在管理方面，福利中心均分散坐落于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邊緣位置，對購物、維修、就醫(yī)等方面均造成困難，增加了管理成本。此外，民政局無強制執(zhí)法權(quán)，特別是在機構(gòu)安全生產(chǎn)隱患排查整治和取締非法民辦養(yǎng)老院過程中，工作成果沒達到預期要求。

對此，建議拓展籌資渠道，除中央轉(zhuǎn)移支付和地方政府配套資金外，引導社會力量參與民政設施建設，通過多種方式爭取加大對基礎設施的資金投入。改造現(xiàn)有可用的基礎設施，提升循環(huán)利用率和使用效率。對已經(jīng)不符合實際需要的民政基礎設施，要及時予以清理，降低管理成本。