充分發(fā)揮社會救助在新時代的兜底保障作用

4月14日，“新時代社會救助兜底保障研討會”在中國農(nóng)業(yè)大學舉行。來自民政部相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)高校專家學者共30多人出席會議，16位專家學者圍繞新時代社會救助的發(fā)展問題展開探討。與會者一致認為，人民對美好生活的向往，決定了社會救助水平要隨著社會經(jīng)濟水平的提高而不斷提升，包括擴大社會救助的覆蓋面及擴充社會救助的具體內(nèi)容。應(yīng)當面向2020年后研究完善我國的社會救助制度，適應(yīng)新時代的發(fā)展要求，促使社會救助制度結(jié)構(gòu)更加完整、功能更加完備、標準更加科學、責任更加明晰、城鄉(xiāng)真正統(tǒng)籌、措施更加多樣，為中國特色社會保障體系的建設(shè)與發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)?，F(xiàn)將會議主要觀點摘要刊發(fā)，供大家學習借鑒。

認清新時代社會救助兜底保障新形勢

鄭功成（中國社會保障學會會長）

鄭功成教授強調(diào)，新時代社會救助兜底保障及未來發(fā)展，一定要認清新形勢、把握真問題、提出好建議。他指出，一要真正認識到新時代已經(jīng)到來，這是快速建立現(xiàn)代化強國的時代，是要以歐美發(fā)達國家、一流強國為標桿的時代，當然也是要以世界強國為參照，適應(yīng)社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，加快建設(shè)好民生與社會保障制度的時代。二要認真學習、準確理解習近平新時代中國特色社會主義思想，其核心要義是堅持以人民為中心的發(fā)展思想、走共同富裕的發(fā)展道路、以不斷增進民生福祉為國家發(fā)展的根本目的，永遠將人民對美好生活的向往作為我們的奮斗目標。三要充分認識到全面深化改革所帶來的新目標與新使命，這次國務(wù)院機構(gòu)就重構(gòu)了我們國家的行政系統(tǒng)，重配了各部門的職能，特別是在減少8個正部級機構(gòu)、7個副部級機構(gòu)的條件下卻增加了退役軍人事務(wù)部、國家醫(yī)療保障局等部門，揭示了以社會保障為主體的社會事務(wù)管理在中央政府中的權(quán)重急劇上升，公共政府的形象越來越清晰，這是國家發(fā)展與社會進步的必然，它表明了黨和政府對社會保障與社會事務(wù)的高度重視。他強調(diào)，要把握真問題，當務(wù)之急是要真正搞清中國貧困問題的現(xiàn)狀，對發(fā)展趨勢做出準確評估和研判；對貧困線要進行深入研究，在地區(qū)發(fā)展失衡的條件下應(yīng)當設(shè)定地區(qū)貧困線，以后再逐步從地區(qū)過渡到全國統(tǒng)一，還要研究貧困線與工資線、最低工資線、失業(yè)保險線、低保線等的內(nèi)在邏輯關(guān)系，確定貧困標準的客觀基準。他認為，補短板、兜底線是雪中送炭，是政府必須要做好的工作，但要滿足人民對美好生活的向往，短板要增長，底線也必定要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高而提高。民生升級不僅表現(xiàn)經(jīng)濟與物質(zhì)方面，也日益表現(xiàn)在精神層面，包括社會公平、分配正義將越來越重要。他還強調(diào)，社會救助的未來發(fā)展特別需要處理好社會救助與扶貧、社會救助與福利、社會救助與慈善等相關(guān)關(guān)系。

要“跳出救助看救助”

林閩鋼（南京大學社會保障研究中心主任）

林閩鋼教授認為，社會救助兜底保障分為三種類型，分別是福利-救助-公共服務(wù)多元兜底型、保險-救助-公共服務(wù)多元兜底型、家庭-保險-救助-福利-公共服務(wù)平衡型三種形態(tài)。第一種以新西蘭、澳大利亞、中國香港為代表，第二種以美國為代表，第三種以德國為代表。認清當前中國社會救助兜底保障問題，要“跳出救助看救助”，表象是問題多、壓力大，根源是社會保障結(jié)構(gòu)不平衡、不優(yōu)化，社會保險沒有發(fā)揮作用，社會保險水平低，社會福利制度缺乏。社會救助兜底保障優(yōu)化路徑之一是分壓：進行普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，全面提高公共服務(wù)共建能力和共享水平，增加社會福利項目，推進社會保險改革，提高社會保險水平，強化基本公共服務(wù)均等化。優(yōu)化路徑之二是，增加社會救助項目如護理救助，提高社會救助水平，擴大社會救助覆蓋面，特別是相對貧困，加快社會救助立法。

香港綜援制度對內(nèi)地低保制度具有借鑒意義

岳經(jīng)綸（中山大學政治與公共事務(wù)管理學院副院長）

岳經(jīng)綸教授認為，香港的綜援制度與內(nèi)地的低保制度兩者之間具有很大的相似性。不過，相較于香港的綜援制度，內(nèi)地的低保制度在目前來看還存在一定的缺陷，如低保資格過于僵硬、待遇標準偏低、對象分類不清、審核過程欠專業(yè)、對福利欺詐行為缺乏有效約束力等缺點。香港綜援制度對內(nèi)地社會救助制度有很大啟示：一是積極推動基本公共服務(wù)均等化，把社會救助制度嵌入基本公共服務(wù)體系。二是大力發(fā)展社會組織和公益慈善事業(yè)，助力社會救助制度。三是重視社會救助在實現(xiàn)共享發(fā)展理念的作用，不斷提高社會救助水平。四是整合社會救助資源，提高社會救助執(zhí)行效率。

國外長期照護制度對我國的啟示

鐘仁耀（華東師范大學公共管理學院院長）

鐘仁耀教授認為，各國的長期照護制度基本上都是起源于照護社會救助，后來逐漸演變成了其他的照護保障模式。老年人長期照護制度模式分為照護社會救助模式、照護社會保險模式、照護商業(yè)保險模式和普享式照護保障模式。每個國家的長期照護制度都涵蓋了多種制度模式，且制度模式之間有的是相互獨立，有的卻是相互滲透。國外長期護理救助的經(jīng)驗對我國的啟示：一是通過資格審查限制照護社會救助對象的范圍。各國對照護社會救助對象設(shè)置經(jīng)濟審查和照護需求評估雙重資格審查制度。二是給付方式的選擇：現(xiàn)金還是實物。三是倡導(dǎo)“就地老化”的理念。四是對非正式照護者進行支持。協(xié)調(diào)正式照護和非正式照護之間的關(guān)系，使兩者盡量呈現(xiàn)互補關(guān)系，而非替代關(guān)系。

實現(xiàn)脫貧攻堅與低保制度有效銜接

左停（中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院副院長）

左停教授認為，在脫貧攻堅語境下，包括低保在內(nèi)的社會保障內(nèi)化為了扶貧的措施之一。雖然兩項制度在總體目標具有一致性，均為了幫扶貧困人口。但在對象識別的基本標準、相關(guān)標準采用和數(shù)量、制度績效目標設(shè)計、制度風險、工作重點、主要識別方法、主要政策支持路徑、制度優(yōu)勢等七個方面差異明顯，各有側(cè)重，兩項制度具有互補性。脫貧攻堅中低保的基本定位是兩項制度進行銜接，在執(zhí)行中還存在一些問題，包括：一是低保標準適度的問題，應(yīng)該堅持“最低生活保障”性質(zhì)。二是低保標準低或者虛高的問題，低保金的數(shù)量與低保標準的提升不相一致、保障不充分。三是地區(qū)之間的差別問題，低保在一些地方不是反映貧困情況，而是反映地方財力情況。他認為，脫貧攻堅后的低保制度，一要堅持農(nóng)村低保制度的最低保障性質(zhì)（既不降低標準，也不吊高胃口）。二要處理好頂層設(shè)計與地方差異之間的關(guān)系。三是要反映貧困程度，向相對貧困標準還是“修正后的絕對貧困標準”靠？四是加強扶貧開發(fā)和社會救助制度、社會保險等不同制度之間的銜接。五是創(chuàng)新發(fā)展性社會救助。

構(gòu)建以市民為核心的幫扶圈

楊立雄（中國人民大學殘疾人事業(yè)發(fā)展研究院副院長）

楊立雄教授認為，北京市困難群眾幫扶的目標是全面幫扶、精準幫扶、適度幫扶。全面幫扶的內(nèi)涵是一個不能少，實現(xiàn)機制是通過政策設(shè)計擴大覆蓋面，政策改進使目標瞄準更加明確。他提出建立社會救助圈，從戶籍人口擴展到常住人口再擴展到流動人口/非公民（外籍人口）。精準幫扶的內(nèi)涵是因人施策，實現(xiàn)機制是通過社會工作的介入，使幫扶需求與救助需求匹配。適度幫扶的內(nèi)涵是平衡“美好生活”與“基本生活”，實現(xiàn)機制包括保障標準、服務(wù)體系、資金籌措。他建議：一是完善社會救助制度，形成梯度社會救助體系，構(gòu)建以市民為核心的幫扶圈，夯實貧困預(yù)防基礎(chǔ)。二是改進社會救助管理，整合社會救助信息和社會救助資源，改進經(jīng)濟狀況核查。三是構(gòu)建社會救助服務(wù)體系，通過夯實基層救助力量和社會工作介入提供專業(yè)化服務(wù)，激發(fā)社會力量實現(xiàn)多元化參與，通過公共服務(wù)嵌入和新建網(wǎng)點構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等。

要處理好“三條保障線”之間的關(guān)系

王飛躍（貴州財經(jīng)大學財政與公共管理學院院長）

王飛躍教授認為，兜底線、織密網(wǎng)、建機制要處理好最低生活保障制度、最低工資制度、失業(yè)保險制度三條保障線的關(guān)系。城市居民最低生活保障制度作為社會救助的核心項目，是社會穩(wěn)定機制的“最后一道安全網(wǎng)”，其發(fā)展趨勢與制度效果關(guān)系重大，具有較強的現(xiàn)實意義。但目前還存在著保障水平較低，待遇確定和調(diào)整機制尚未健全等問題。建立以最低生活保障為基準的社會保障聯(lián)動機制，有利于進一步為處于相對弱勢地位的城鎮(zhèn)居民提供基本的生活保障；三條保障線之間的聯(lián)動也有利于使每個標準都處于一個恰當?shù)乃?，并保證三條保障線在實施過程中行動的制度化，讓具體工作有遵循、有指引、有方向，推動三條保障線保障水平隨經(jīng)濟發(fā)展而逐步提高，使參保居民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

強化基礎(chǔ)工作提高低保精準性

李春根（江西財經(jīng)大學財稅與公共管理學院院長）

李春根教授認為，低保政策是各種脫貧方式中兜底的基礎(chǔ)性制度?，F(xiàn)行農(nóng)村低保政策與貧困對象需求契合度偏低，農(nóng)村低保政策落實效果不明顯。一是貧困對象收入與低保比為零，主要是被保人群沒有收入能力，自己走出低保的人數(shù)幾乎沒有。二是有些吃低保的貧困對象，即使有了些收入，也不愿主動退出，仍希望繼續(xù)拿國家補助，以此來增加個人或家庭收入。農(nóng)村低保僅能滿足當前農(nóng)村貧困對象最低層次需求。他建議，加強基礎(chǔ)工作，提高低保精準性；分類認定低保對象，提高保障針對性；實現(xiàn)低保政策與扶貧政策有效銜接；提高貧困對象的自我救助與誠信低保意識；發(fā)展農(nóng)村貧困對象綜合性救助體系。他強調(diào)，不能僅盯著農(nóng)村貧困對象的最基本生存需求，還要站在脫貧的高度，滿足貧困對象的更多需求。并與其他社會救助配套項目相結(jié)合，尤其要擴大農(nóng)村貧困對象醫(yī)療和教育救助面，確保農(nóng)村貧困人口和家庭，共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

完善體制機制發(fā)揮醫(yī)療救助兜底作用

江治強（民政部政策研究中心副研究員）

江治強認為，我國困難家庭的致貧因素，“家庭成員疾病負擔重”高居首位。當前醫(yī)療救助對象不斷擴大，但實際覆蓋對象地區(qū)差異較大；醫(yī)療救助的水平穩(wěn)中有升，但救助力度依然不足；管理運行逐步規(guī)范，但有些緩解依然存在欠缺。圍繞醫(yī)療救助如何兜底需要研究：一是如何定位重特大疾病醫(yī)療救助制度，研究醫(yī)療救助“去保險化”改革，當前不在醫(yī)保病種和用藥目錄內(nèi)的醫(yī)療費用，醫(yī)療救助不予報銷，限制了醫(yī)療救助的“兜底”功能。二是如何擴大救助覆蓋人群，在低保和特困人員基礎(chǔ)上，真正實現(xiàn)向低收入人群和因病致貧人員拓展。三是如何改革醫(yī)療救助財政資金安排體制，調(diào)動“中間層級政府”的積極性。四是制度的銜接問題，包括醫(yī)保體系與生活救助制度、慈善救助以及與將來的長期護理保險制度的銜接等。

正確理解和把握兜底保障政策

姚建平（華北電力大學教授）

姚建平認為，社會救助制度與農(nóng)村扶貧制度在理論上和實踐上有明顯分工和差異，在制度的功能定位、受助對象的資格條件、家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查方法、貧困（線）標準存在、對象識別、幫扶手段、執(zhí)行和管理部門、制度績效評價標準、制度優(yōu)勢、制度風險、制度發(fā)展趨勢等方面存在不同。社會救助作為安全網(wǎng)是長期存在，扶貧有明顯的階段性特征。當前二者之間的關(guān)系存在一些問題。一是制度目標和發(fā)展路徑不同導(dǎo)致了沖突，社會救助很大程度上被當做了農(nóng)村脫貧的一個手段。二是理解上的偏差，有些地方把救助和扶貧當做福利資源， “平均主義”思想意識表現(xiàn)突出，出現(xiàn)了“輪流坐莊”“拆戶”的做法。三是部門間缺乏有效協(xié)作。四是可持續(xù)性問題。理順社會救助與農(nóng)村扶貧之間的關(guān)系，一是正確理解“兜底保障”，“兜底”不是為了完成任務(wù)而通過提高低保救助標準來達到脫貧的目標，而應(yīng)是開發(fā)式扶貧解決不了的貧困問題，最后由社會救助來解決。二是統(tǒng)一標準，同步識別，逐步統(tǒng)一兩項制度對于貧困人口識別口徑。三是堅持救助和扶貧都應(yīng)以戶為單位開展工作。四是加強民政與扶貧部門之間的協(xié)作。五是關(guān)注兩項制度的可持續(xù)性。六是脫貧攻堅需要重新定位。

社會救助制度基本達到預(yù)定目標

唐鈞（中國社會科學院研究員）

唐鈞介紹了“城鄉(xiāng)困難家庭：研究發(fā)現(xiàn)與研究結(jié)論”。他指出，中國社會救助制度基本上達到了預(yù)定的政策目標；社會救助政策過程較好的遵循了法定行政程序；城鄉(xiāng)困難家庭評價社會救助政策傾向積極；城鄉(xiāng)困難家庭收入未能完全覆蓋必要生活支出；城鄉(xiāng)困難家庭求生存圖發(fā)展遭醫(yī)療之痛、教育之痛、能力之痛；保險福利對城鄉(xiāng)困難家庭的支持力度不夠；城鄉(xiāng)困難家庭逆境中盡可能保持積極心態(tài)；城鄉(xiāng)困難家庭重視互動積極維護社會網(wǎng)絡(luò)。他強調(diào)，社會救助制度是中國社會不可或缺的“最后的安全網(wǎng)”，要打破“支出〉收入〉大于標準”的惡性循環(huán)。

加大殘疾人社會救助力度

劉林（中國農(nóng)業(yè)大學教授）

劉林教授認為，對很多殘疾人來說，由于曾經(jīng)沒有得到照顧而殘疾，或因缺乏康復(fù)照護錯過最佳治療期，最終導(dǎo)致陷入貧困。在低保的兜底對象中，留下的人大部分是殘疾人，這些人的需求誰來滿足是值得關(guān)注的問題。殘疾人救助存在難點，比如殘疾人的就業(yè)培訓在實踐中存在殘聯(lián)措施與殘疾人本人需求不匹配的問題。

要特別重視社會救助與慈善事業(yè)的關(guān)系

謝瓊（北京師范大學副教授）

謝瓊認為，要特別重視社會救助與慈善事業(yè)的關(guān)系，做好政府救助和慈善救助的銜接，最關(guān)鍵的是政府救助責任邊界的劃分，慈善和市場的力量才有發(fā)揮的空間。她認為，醫(yī)療救助如何兜底是個重要問題，應(yīng)當盡量發(fā)揮醫(yī)療保險的作用，使保障重心前移；要發(fā)揮社會組織在救助經(jīng)辦中的作用，當前地方經(jīng)辦力量明顯不足，政府購買社會組織力量機制不夠暢通；社會救助要關(guān)注潛在特殊群體，比如失去勞動能力或喪失生活信心的大齡未婚男性群體。

社會救助要實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)型”“兩個拓展”

劉喜堂（民政部社會救助司司長）

劉喜堂認為，社會救助下一步的發(fā)展，要按照“兜底線、織密網(wǎng)、建機制”的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，完善城鄉(xiāng)社會保障制度。他強調(diào)，下一步社會救助要實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)型”“兩個拓展”。一是從最低生活保障向基本生活保障轉(zhuǎn)型。包括提高救助水平，從滿足困難群眾對美好生活的新期待出發(fā)，建立動態(tài)調(diào)整機制，與最低基本生活消費支出掛鉤。完善低保對象的認定方法，擴大低保覆蓋面，把建檔立卡戶中沒有勞動能力的人單獨納入低保，逐步推進低保標準的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地區(qū)統(tǒng)籌。二是從單一救助向綜合救助轉(zhuǎn)型。推動政府購買社會救助服務(wù)，引入專業(yè)社工組織，開展困難群眾的綜合認定，提供一攬子救助方案。三是從物質(zhì)救助向物質(zhì)+服務(wù)轉(zhuǎn)型，強化服務(wù)型救助。他強調(diào)，社會救助要從特困人員的照料服務(wù)向困難人員拓展，由低保對象救助向低收入對象救助拓展。下一步還要強化民政脫貧攻堅的職責，推進民政領(lǐng)域脫貧攻堅兜底保障；對《社會救助暫行辦法》進行評估，研究城市貧困綜合治理，建立農(nóng)村低保兜底保障檢測點；推進社會救助資源整合、信息共享、部門協(xié)同；實施社會救助綜合改革試點，增強社會救助的綜合保障能力，也為下一步全國人大的社會救助立法做好準備。