構(gòu)筑有利于青年發(fā)展的法律政策環(huán)境

■陳樹強(qiáng)

(中國(guó)青年政治學(xué)院 社會(huì)工作學(xué)院，北京100089)

黨的十九大報(bào)告指出，青年興則國(guó)家興，青年強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)。青年一代有理想、有本領(lǐng)、有擔(dān)當(dāng)，國(guó)家就有前途，民族就有希望。中國(guó)夢(mèng)是歷史的、現(xiàn)實(shí)的，也是未來(lái)的；是我們這一代的，更是青年一代的。中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)終將在一代代青年的接力奮斗中變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。全黨要關(guān)心和愛護(hù)青年，為他們實(shí)現(xiàn)人生出彩搭建舞臺(tái)。黨對(duì)青年一代寄予了殷切期望，這對(duì)營(yíng)造青年發(fā)展的法律政策環(huán)境提出了更高的要求。鑒于以往鮮有對(duì)青年發(fā)展的法律政策環(huán)境的研究，本文從闡述青年發(fā)展與法律政策環(huán)境的關(guān)系入手，描述和分析我國(guó)青年發(fā)展的法律政策環(huán)境及存在的問(wèn)題，并提出構(gòu)筑有利于我國(guó)青年發(fā)展的法律政策環(huán)境的若干建議，希望能對(duì)青年發(fā)展的法律政策環(huán)境這個(gè)新的研究議題貢獻(xiàn)微薄之力。

一、青年發(fā)展與法律政策環(huán)境的關(guān)系

關(guān)于青年發(fā)展，學(xué)術(shù)界并沒(méi)有統(tǒng)一的定義。吳慶認(rèn)為，青年發(fā)展是指提升年輕人的地位，賦予其謀生所需的能力和技能，使其在政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)可行和法治環(huán)境中受益，并確保其公民參與權(quán)[1]。鄧希泉認(rèn)為，青年發(fā)展既是一個(gè)生理發(fā)展的自然現(xiàn)象，更是一個(gè)深受社會(huì)發(fā)展影響并具有社會(huì)制度屬性的社會(huì)現(xiàn)象[2]。沈杰在討論青年發(fā)展這個(gè)概念時(shí)則認(rèn)為，青年發(fā)展是指在作為其前提和基礎(chǔ)的社會(huì)發(fā)展的某種形態(tài)和某個(gè)階段所形成的各種條件或因素的影響下，尤其是受一定的社會(huì)結(jié)構(gòu)的性質(zhì)和特征所決定，作為一個(gè)獨(dú)特社會(huì)群體的青年，在其本質(zhì)規(guī)定性所呈現(xiàn)的各個(gè)外延方面。即生理、心理、社會(huì)、文化規(guī)定性上所表現(xiàn)出來(lái)的增長(zhǎng)和演進(jìn)的過(guò)程、現(xiàn)狀和特征[3]。在哈恩等學(xué)者(Hahn, et. al.)看來(lái)，青年發(fā)展是一個(gè)彈性的、多維度的建構(gòu)。但無(wú)論如何，青年發(fā)展肯定包括三層含義：人類成長(zhǎng)和發(fā)展的過(guò)程、對(duì)社會(huì)發(fā)展和社區(qū)的哲學(xué)定位、青年服務(wù)的綱領(lǐng)性框架[4]。漢密爾頓(Hamilton, M.A.)和皮特曼(Pittman, K.)在總結(jié)以往研究成果的基礎(chǔ)之上指出，青年發(fā)展一詞至少有三種不同的使用方式，即指的是一個(gè)自然的發(fā)展的過(guò)程、發(fā)展的原則和發(fā)展的實(shí)踐[5]。雖然這些學(xué)者對(duì)青年發(fā)展的界定有所不同，但他們?cè)诎l(fā)展的主體――青年――上的看法是一致的，分歧主要表現(xiàn)在青年發(fā)展的維度上。有的強(qiáng)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)，有的側(cè)重生理、社會(huì)，有的偏向生理、心理、社會(huì)、文化，還有的著重過(guò)程、定位或原則，以及服務(wù)或?qū)嵺`。

盡管關(guān)于何為青年發(fā)展存在不同意見，但毋庸置疑，青年發(fā)展是在包括法律政策在內(nèi)的社會(huì)環(huán)境中展開的。社會(huì)環(huán)境，是指影響人的心理和活動(dòng)及其社會(huì)過(guò)程的社會(huì)系統(tǒng)，家庭、學(xué)校、團(tuán)體、組織、社區(qū)、社會(huì)、文化等是其重要的組成部分[6]。本文的研究主題是青年發(fā)展的法律政策環(huán)境，把上述關(guān)于社會(huì)環(huán)境的定義套用在這個(gè)主題上，青年發(fā)展的法律政策環(huán)境意味著青年在其發(fā)展的社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)――法律政策系統(tǒng)。這個(gè)法律政策系統(tǒng)可以放在布朗芬布倫納(Bronfenbrenner, U.)的人類發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)理論中來(lái)透視。我們通過(guò)這個(gè)透鏡可以看到，青年發(fā)展是處在如同俄羅斯套娃那樣的環(huán)環(huán)相套的四個(gè)系統(tǒng)之中。

第一個(gè)系統(tǒng)是微觀系統(tǒng)(microsystem)，亦即青年扮演直接角色、具有直接經(jīng)驗(yàn)、與他人有直接社會(huì)互動(dòng)的環(huán)境。就青年發(fā)展而言，家庭就是一個(gè)微觀系統(tǒng)。在家庭當(dāng)中，青年扮演直接的角色(例如女兒、兄弟姐妹)，具有直接的經(jīng)驗(yàn)(例如與家人一起共餐)，與他人有直接社會(huì)互動(dòng)(例如與媽媽一起閱讀、戲弄小兄弟)。第二個(gè)系統(tǒng)是把微觀系統(tǒng)嵌套在其內(nèi)部的中間系統(tǒng)(mesosystem)。中間系統(tǒng)包括青年所處的兩個(gè)環(huán)境之間的社會(huì)相互作用。以青年發(fā)展為例，中間系統(tǒng)可能包括家長(zhǎng)(來(lái)自青年的家庭環(huán)境)和教師(來(lái)自青年的學(xué)校環(huán)境)之間就青年的課堂行為的會(huì)面。這個(gè)會(huì)面象征著青年的家庭微觀系統(tǒng)和學(xué)校微觀系統(tǒng)之間的社會(huì)相互作用。第三個(gè)系統(tǒng)是把中間系統(tǒng)嵌套在其內(nèi)部的外部系統(tǒng)(exosystem)。外部系統(tǒng)包括那些影響青年但青年沒(méi)有直接參與其中的環(huán)境。雖然一個(gè)青年一般不會(huì)在教育決策共同體中扮演角色或有直接經(jīng)驗(yàn)，但教育政策的確會(huì)影響青年的課堂和學(xué)校經(jīng)驗(yàn)。例如，一項(xiàng)并校以便節(jié)省經(jīng)費(fèi)的地區(qū)決定，可能會(huì)造成更大的課堂和學(xué)校規(guī)模，從而改變青年在微觀系統(tǒng)中的互動(dòng)。第四個(gè)系統(tǒng)是把外部系統(tǒng)嵌套在其內(nèi)部的宏觀系統(tǒng)(macrosystem)。宏觀系統(tǒng)包括那些對(duì)青年發(fā)展有長(zhǎng)期影響的廣泛的文化影響或意識(shí)形態(tài)。例如，強(qiáng)調(diào)教師問(wèn)責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)化考試的社會(huì)觀點(diǎn)，已經(jīng)導(dǎo)致了諸如美國(guó)2001年《有教無(wú)類法案》(No Child Left Behind Act)這樣的政策，這種政策對(duì)青年如何體驗(yàn)學(xué)校教育有重要意義[7]。

從布朗芬布倫納的這種人類發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)理論來(lái)看，青年發(fā)展所處的第三和第四個(gè)系統(tǒng)中顯然包含著法律政策環(huán)境元素，并對(duì)青年發(fā)展產(chǎn)生著影響，青年會(huì)感受到它的支持或者制約。譬如，澳大利亞為了應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，于1980年代制定和實(shí)施了一系列新的教育和勞動(dòng)力市場(chǎng)政策。這些政策被認(rèn)為對(duì)青年人的生活產(chǎn)生了強(qiáng)大的影響，而且由于青年人對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)作出了反應(yīng)，在生活安排和生活方式方面造成了代際變化[8]。值得注意的是，以往學(xué)者從生理學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、文化學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科角度對(duì)青年發(fā)展的研究，雖然也會(huì)關(guān)注到社會(huì)環(huán)境對(duì)青年發(fā)展的影響，但都沒(méi)有把法律政策環(huán)境這個(gè)社會(huì)環(huán)境子系統(tǒng)突出出來(lái)。正因如此，研究青年發(fā)展的法律政策環(huán)境具有非常重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。正如金懷特(Ginwright, S.)和卡馬羅塔(Cammarota, J.)所言：對(duì)社會(huì)環(huán)境的理解為我們提供了一個(gè)“超越”關(guān)于青年行為的問(wèn)題驅(qū)動(dòng)和資產(chǎn)驅(qū)動(dòng)的假設(shè)的機(jī)會(huì)，并使我們能夠研究他們的支持、機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)是如何被更大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)力量所限制的[9]。

布朗芬布倫納的人類發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)理論揭示了法律政策環(huán)境對(duì)青年發(fā)展的影響，但用它來(lái)解釋青年對(duì)法律政策環(huán)境的影響則顯得很不夠。反之，社會(huì)工作中的“人在環(huán)境中”(person in environment)的觀點(diǎn)，為我們?nèi)媪私馇嗄臧l(fā)展與法律政策環(huán)境之間的關(guān)系提供了有益的指引?！叭嗽诃h(huán)境中”的觀點(diǎn)認(rèn)為，個(gè)人和其多重環(huán)境是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、互動(dòng)的系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)中，每個(gè)要素同時(shí)既影響其他要素，也受其他要素影響。個(gè)人和他或她的環(huán)境形成了一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)由個(gè)人、個(gè)人與之有相互關(guān)系的各個(gè)系統(tǒng)個(gè)人在其中行動(dòng)的更大的系統(tǒng)，以及在個(gè)人和不同的次級(jí)系統(tǒng)之間發(fā)生的全部相互關(guān)系所構(gòu)成。在這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中，個(gè)人會(huì)受到環(huán)境的影響，同時(shí)他們的行動(dòng)又會(huì)影響環(huán)境[10]。從這種“人在環(huán)境中”觀點(diǎn)來(lái)看，青年發(fā)展是在包括法律政策環(huán)境在內(nèi)的社會(huì)環(huán)境中發(fā)生的，青年與法律政策環(huán)境之間的互動(dòng)，既可能為他們發(fā)展和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供機(jī)會(huì)，也可能會(huì)形成障礙[11]。皮特曼(Pittman, K.)、迪韋爾西(Diversi, M.)和費(fèi)伯(Ferber, T.)在《面向21世紀(jì)青少年的社會(huì)政策支持：框架問(wèn)題》一文中，為了幫助各國(guó)和社區(qū)制定適應(yīng)特定環(huán)境細(xì)節(jié)的政策，就提出了一套“框架問(wèn)題”。這些問(wèn)題被視為政策制定者、倡導(dǎo)者、從業(yè)人員、研究人員、社區(qū)成員、父母和青少年提供服務(wù)、支持和機(jī)會(huì)，幫助青少年成為無(wú)問(wèn)題、充分準(zhǔn)備和充分參與社區(qū)的成人的一種手段[12]。金懷特(Ginwright, S.)、卡馬羅塔(Cammarota, J.)和諾格拉(Noguera, P.)則指出，歷史上，來(lái)自貧困社區(qū)的有工作的城市青年在許多方面在美國(guó)被視為二等公民。就像南方的情況一樣，吉姆·克羅的法律(Jim Crow laws)限制了非裔美國(guó)人的民主參與，今天的青年受到敵對(duì)的法律和不公平的政策的約束，但沒(méi)有權(quán)利或權(quán)力改變這些法律和政策[13]。法律政策環(huán)境影響青年發(fā)展是一個(gè)方面，青年進(jìn)行政治參與影響法律政策環(huán)境則是另一個(gè)方面。青年政治參與在廢除美國(guó)和南非的種族隔離制度中所發(fā)揮的作用表明，青年的努力往往能導(dǎo)致更好的公共政策、更強(qiáng)有力的組織、更相關(guān)的服務(wù)和更健康的社區(qū)[14]?？傊嗄臧l(fā)展與法律政策環(huán)境之間具有互動(dòng)關(guān)系，或許正是在這種意義上，諾多(Naudeau, S.)、坎寧安(Cunningham, W.)、倫德伯格(Lundberg, M.K.A.)和麥金尼斯(McGinnis, L.)援引世界銀行的話說(shuō)：青年需要得到具體的政策關(guān)注，這不僅是因?yàn)樗麄內(nèi)藬?shù)眾多，而且也因?yàn)樗麄儽仨氃诙虝r(shí)間內(nèi)度過(guò)人生的許多關(guān)鍵轉(zhuǎn)變[15]。

二、我國(guó)青年發(fā)展的法律政策環(huán)境及存在的問(wèn)題

我國(guó)黨和政府歷來(lái)重視青年，視青年為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的生力軍。為了促進(jìn)青年發(fā)展，我國(guó)先后制定和實(shí)施了一系列法律政策。從形式上來(lái)看，第一，這些法律政策體現(xiàn)在國(guó)家的根本大法《憲法》中?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第四十六條規(guī)定：“國(guó)家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”，把青年發(fā)展問(wèn)題以國(guó)家根本大法的形式固定下來(lái)。第二，體現(xiàn)在相關(guān)法律中。其中，《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》為維護(hù)未成年人合法權(quán)益、促進(jìn)未成年人健康成長(zhǎng)，提供了法律依據(jù)；《教育法》《勞動(dòng)法》《婚姻法》等則在青少年接受教育、勞動(dòng)保護(hù)、受父母撫養(yǎng)保護(hù)等方面提供了法律保障。第三，體現(xiàn)在相關(guān)行政法規(guī)中?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》對(duì)在義務(wù)教育階段就學(xué)的最低生活保障家庭成員的受教育權(quán)提供了保證；《家庭寄養(yǎng)管理辦法》則對(duì)孤兒、棄嬰和兒童的生存和發(fā)展權(quán)提供了保護(hù)。第四，體現(xiàn)在黨和政府出臺(tái)的規(guī)范性文件中。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》、民政部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見》、民政部會(huì)同中央綜治委等15個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》等均屬于此類規(guī)范性文件。尤其是《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》，從思想道德、教育、健康、婚戀、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化、社會(huì)融入與社會(huì)參與、維護(hù)合法權(quán)益、預(yù)防違法犯罪、社會(huì)保障等10個(gè)領(lǐng)域提出了青年發(fā)展的具體目標(biāo)和有針對(duì)性的措施，可視為迄今為止我國(guó)最全面、最系統(tǒng)的一項(xiàng)青年政策。

從內(nèi)容方面來(lái)講，這些法律政策主要涉及以下幾個(gè)方面。

第一，青少年基本權(quán)益的法律保護(hù)方面。我國(guó)相關(guān)政策對(duì)青少年的基本法律權(quán)益作出了明確的界定，并從刑法和司法兩方面具體確立了相關(guān)保護(hù)制度和措施。在刑事法律制度方面，有關(guān)青少年政策分別對(duì)青少年作為受侵害對(duì)象和青少年作為違法犯罪主體的不同情況，規(guī)定實(shí)行一定的保護(hù)性待遇。在刑事司法方面，有關(guān)規(guī)定體現(xiàn)對(duì)青少年的保護(hù)性原則，包括教育與保護(hù)相結(jié)合、強(qiáng)調(diào)教育感化的重要性和矯治改造的“相稱原則”(即對(duì)違法犯罪行為要考慮青少年身心發(fā)展特點(diǎn)和其所處環(huán)境，綜合判斷與采取相稱的矯治措施)，以及一定的“提前介入”措施。在民事法律制度方面，我國(guó)也有類似的政策，對(duì)青少年實(shí)行多方面的合法權(quán)益規(guī)定與司法實(shí)踐保護(hù)，使我國(guó)青少年的基本權(quán)益在法律上得以明確體現(xiàn)，在刑事與民事各領(lǐng)域的司法實(shí)踐中得到確保，為青少年的福利生活與健全成長(zhǎng)，奠定了一個(gè)重要的基礎(chǔ)。

第二，青少年教育方面。我國(guó)的青少年教育政策歷來(lái)是國(guó)家政策中很重要的方面，內(nèi)容豐富，經(jīng)過(guò)了一個(gè)曲折的演變過(guò)程之后，在政策目標(biāo)方向、體制模式等方面發(fā)生了重要的變化?，F(xiàn)行的有關(guān)政策涉及到青少年教育目標(biāo)的規(guī)定以及基本的教育制度和相關(guān)服務(wù)之組織與提供等。

第三，青少年勞動(dòng)就業(yè)方面。我國(guó)在青少年勞動(dòng)就業(yè)方面的政策也經(jīng)歷了重大的改革和調(diào)整的過(guò)程。在以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為總目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)背景下，這個(gè)方面的政策既體現(xiàn)了照顧青少年群體的特殊地位與處境、積極提供協(xié)助和服務(wù)、促進(jìn)青年的就業(yè)參與和青少年勞動(dòng)保護(hù)的指導(dǎo)思想，也反映了以市場(chǎng)機(jī)制為配置勞動(dòng)力資源的基礎(chǔ)機(jī)制越來(lái)越靠市場(chǎng)方式滿足個(gè)人(包括青年)的勞動(dòng)就業(yè)需要的主導(dǎo)原則。

第四，青少年居住方面。我國(guó)政府基本上并無(wú)專門針對(duì)青少年的住房或其他居住需要方面的政策，有的是全國(guó)統(tǒng)一的住房及居住政策，青少年作為一個(gè)特殊利益群體的要求并沒(méi)有在其中凸現(xiàn)出來(lái)。但是也存在某些個(gè)別性的法規(guī)或?qū)嶋H的政策做法，就有關(guān)青少年住房和居住問(wèn)題作出了某種相應(yīng)的安排與考慮。

第五，青少年健康衛(wèi)生方面。在青少年的健康衛(wèi)生及相關(guān)服務(wù)方面，相關(guān)政策發(fā)展程度較高，具有較為充實(shí)的內(nèi)容，針對(duì)性較強(qiáng)，比較充分地體現(xiàn)出黨和政府對(duì)青少年群體的關(guān)心與愛護(hù)。

第六，青少年社會(huì)保障方面。我國(guó)的現(xiàn)有政策體系中有關(guān)青少年社會(huì)保障的政策很少。當(dāng)然，在一些原則性的提法中，對(duì)青少年基本生活來(lái)源的維持、必需的物質(zhì)條件的保證等，也作出了某種政策性宣示，其基本的立場(chǎng)是國(guó)家有道義上的責(zé)任和義務(wù)確保青少年的基本生活的安全。但在具體政策和做法上，國(guó)家實(shí)際明確負(fù)擔(dān)的只是對(duì)青少年中一些特殊類別的保障之責(zé)，例如對(duì)孤殘青少年和“優(yōu)撫”對(duì)象的未成年遺屬的民政福利保障。對(duì)于普通青少年，這一實(shí)際責(zé)任是落在其家庭身上，父母或其他監(jiān)護(hù)人對(duì)他們的基本生活應(yīng)予完全保障。

第七，青少年福利服務(wù)方面。在青少年的社會(huì)福利以及相關(guān)社會(huì)服務(wù)方面，我國(guó)的有關(guān)政策處于中等發(fā)展程度，既為青少年提供了一些基本的滿足，也尚存在不少空白領(lǐng)域。我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)政策主要涉及針對(duì)青少年中的特殊群體(特殊青少年)和一般青少年這兩部分人，就有關(guān)福利和服務(wù)如何組織提供，以滿足他們相應(yīng)方面的需要，這樣一些原則、立場(chǎng)、措施和做法，做出了基本規(guī)定[16]。

從體系上來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)已經(jīng)形成了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》等專門法為主干，包括各種單行法律法規(guī)、地方性法規(guī)和政府各部門行政規(guī)章在內(nèi)的一整套關(guān)于青年發(fā)展和權(quán)益的法律保障機(jī)制。同時(shí)，國(guó)家還注重從政策層面最廣泛、最普遍地維護(hù)青年的整體利益，把促進(jìn)青年發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。新中國(guó)成立以來(lái)的歷次“五年規(guī)劃(計(jì)劃)”和年度政府工作報(bào)告都對(duì)有關(guān)青年的學(xué)習(xí)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、衛(wèi)生健康、環(huán)境優(yōu)化、權(quán)益保障、社會(huì)參與等作出具體規(guī)劃。同時(shí)，國(guó)家在制訂和實(shí)施科教興國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、文化強(qiáng)國(guó)、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)等重大國(guó)家戰(zhàn)略過(guò)程中，提出的許多政策內(nèi)容均與促進(jìn)青年發(fā)展密切相關(guān)，為青年成長(zhǎng)成才創(chuàng)造良好條件。各級(jí)地方政府在“十一五”、“十二五”、“十三五”期間探索編制和實(shí)施了一定數(shù)量的地方性青年發(fā)展規(guī)劃，部分省市還推動(dòng)建立了黨委和政府青年工作協(xié)調(diào)機(jī)制[17]。

雖然我國(guó)為促進(jìn)青年發(fā)展?fàn)I造了這些法律政策環(huán)境，但這個(gè)環(huán)境仍然存在一些短板與不足。

一是覆蓋面不夠廣的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)青年發(fā)展法律政策沒(méi)有做到縱向到底、橫向到邊。從縱向上來(lái)說(shuō)，《未成年人保護(hù)法》等把調(diào)節(jié)對(duì)象限定在未滿十八周歲的公民，并沒(méi)有把廣大青年涵蓋進(jìn)來(lái)；從橫向上講，除《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》外，其他的法律政策也沒(méi)有把青年發(fā)展的思想道德、教育、健康、婚戀、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化、社會(huì)融入與社會(huì)參與、維護(hù)合法權(quán)益、預(yù)防違法犯罪、社會(huì)保障等各個(gè)維度均囊括進(jìn)去。我國(guó)曾經(jīng)長(zhǎng)期實(shí)行思想教育導(dǎo)向型的青年政策，把對(duì)青年的思想道德教育作為青年政策的主要內(nèi)容，重視青年政治意識(shí)和個(gè)人德性的培養(yǎng)，忽視青年的具體利益和個(gè)體需求。自20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，青年政策不斷增加社會(huì)服務(wù)的內(nèi)容，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。但是近年來(lái)，有些人把青年政策局限于社會(huì)政策，甚至窄化為單一的福利政策，不講青年的思想教育政策，從一個(gè)極端走向了另一個(gè)極端[18]。

二是針對(duì)性不夠強(qiáng)的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)青年發(fā)展法律政策，除《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》和《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》等外，絕大多數(shù)并不是專門針對(duì)青年發(fā)展的。青年政策條文散落在各個(gè)政府部門制定的相關(guān)政策之中，而這些政府部門的相關(guān)政策針對(duì)的是某個(gè)領(lǐng)域、某個(gè)行業(yè)的所有人，沒(méi)能照顧到青年的特殊需要 。我國(guó)青年政策說(shuō)起來(lái)不少，但普遍不是以專門“青年政策”或“某某青年政策”的形式存在，而是散落在相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度、工作文件、領(lǐng)導(dǎo)講話之中，成為分散化、內(nèi)隱式的政策[19]。

三是權(quán)威性不夠高的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)青年發(fā)展法律政策，除《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》之外，只有個(gè)別領(lǐng)域有國(guó)家立法，大部分領(lǐng)域都以行政法規(guī)甚至更低規(guī)格的文件形式存在，其約束力、指導(dǎo)性都很有限。政策與法律有著不同的功能，適用范圍也不完全相同，但是不得不承認(rèn)，應(yīng)該上升為法律法規(guī)的必須適時(shí)上升，否則政策的執(zhí)行力就會(huì)受到影響[20]。

四是青年參與不充分的問(wèn)題。青年發(fā)展的法律政策環(huán)境與青年的切身利益密切相關(guān)，青年理應(yīng)參與到相關(guān)法律政策的制定過(guò)程之中。但鄧希泉的研究表明：一方面，黨歷來(lái)非常重視青年的作用，對(duì)青年抱有高期望。“青年政治參與調(diào)查”結(jié)果顯示，在公共政策決策和公共事務(wù)治理中，有64.9% 的人認(rèn)為青年群體的地位和作用“非常重要”(30.1%)或者“比較重要”(34.8%)，有30.9% 的人認(rèn)為“不太重要”(16.8%)和“很不重要”(14.1%)。但另一方面，社會(huì)一直存在視青年群體為“不成熟的成年人”的刻板印象，甚至把青年視作問(wèn)題和麻煩的代名詞。因此，在當(dāng)前的政治參與體系中，雖然有17.1% 的人認(rèn)為青年群體實(shí)際扮演的角色是“重要主體”，有22.6% 的人認(rèn)為是“次要主體”，但更有37.0% 的人認(rèn)為青年群體“沒(méi)有成為一支社會(huì)力量”，還有19.1% 的人認(rèn)為是“配角”。由此形成了政策視野中青年地位高與實(shí)際運(yùn)行中青年作用發(fā)揮不充分的矛盾[21]。

三、構(gòu)筑有利于青年發(fā)展的法律政策環(huán)境

盡管黨和政府一直致力于營(yíng)造有利于青年發(fā)展的法律政策環(huán)境，但目前這個(gè)環(huán)境的縱向橫向還不夠周全，針對(duì)性還不夠強(qiáng)，權(quán)威性還不夠高，青年參與還不夠充分。或許正是因?yàn)槿绱?，?xí)近平總書記在《致全國(guó)青聯(lián)十二屆全委會(huì)和全國(guó)學(xué)聯(lián)二十六大的賀信》中指出，各級(jí)黨委和政府要加強(qiáng)對(duì)青年工作的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真研究新形勢(shì)下青年運(yùn)動(dòng)的特點(diǎn)和規(guī)律，為廣大青年成長(zhǎng)成才、建功立業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境和條件，幫助和支持廣大青年在時(shí)代的舞臺(tái)上展現(xiàn)風(fēng)采、發(fā)光發(fā)熱，努力為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)貢獻(xiàn)青春的激情和力量。這里所講的“良好環(huán)境和條件”，自然也包括青年發(fā)展的法律政策環(huán)境和條件。這也向廣大青年發(fā)展法律政策決策者、研究者和工作者提出了要求。

第一，我們需要搞清楚青年發(fā)展的需求，以此作為構(gòu)筑有利于青年發(fā)展的法律政策環(huán)境的基礎(chǔ)。相對(duì)于其他社會(huì)年齡群體，青年人有獨(dú)特的需要加以關(guān)照，這種獨(dú)特性一是來(lái)源于青年人獨(dú)特的心理發(fā)展規(guī)律。從依賴走向獨(dú)立的心理歷程對(duì)自立的需要，對(duì)離開家庭后群體歸屬的追求需要顯得比其他任何時(shí)候都更加強(qiáng)烈。二是來(lái)源于青年期需完成的獨(dú)特任務(wù)，特別是生存需要中的就業(yè)和擇業(yè)的需要、戀愛和婚姻的需要，發(fā)展需要中的教育、學(xué)習(xí)與成才、求知的需要，這些重大的人生需要都要在青年過(guò)渡期中基本完成并基本決定了一個(gè)人的一生[22]。黨的十九大報(bào)告莊嚴(yán)宣告我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。作為我國(guó)社會(huì)中的一個(gè)特殊社會(huì)群體，在新時(shí)代背景下青年發(fā)展的需要又有哪些新的變化呢？這是我們構(gòu)筑有利于青年發(fā)展的法律政策環(huán)境首先需要搞清楚的問(wèn)題。

第二，我們需要摸清楚我國(guó)現(xiàn)有青年發(fā)展法律政策環(huán)境的家底，有針對(duì)性地去填補(bǔ)短板，彌補(bǔ)不足。如果說(shuō)青年在新時(shí)代對(duì)美好生活有了日益增長(zhǎng)的需要是需求面的話，我國(guó)現(xiàn)有青年發(fā)展法律政策環(huán)境則是供給面。十九大報(bào)告中指出的供給面存在的“不平衡不充分的發(fā)展”問(wèn)題，在我國(guó)現(xiàn)有青年發(fā)展法律政策環(huán)境中或許同樣存在。但存在于哪些方面？以什么方式存在的？諸如此類問(wèn)題，我們目前還并不清楚。文獻(xiàn)顯示，目前關(guān)于我國(guó)青年發(fā)展法律政策環(huán)境的研究幾近空白。雖然學(xué)者們從形式、內(nèi)容和體系等角度梳理了我國(guó)的青年發(fā)展法律政策，但這種梳理既不夠全面，也不夠系統(tǒng)。這是我們構(gòu)筑有利于青年發(fā)展的法律政策環(huán)境迫切需要進(jìn)行的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。

第三，我們需要學(xué)習(xí)有效的做法，把青年發(fā)展法律政策環(huán)境構(gòu)筑在堅(jiān)實(shí)的研究證據(jù)基礎(chǔ)之上。我們以往常說(shuō)，“辦法總比問(wèn)題多”、“找到了問(wèn)題的原因，也就找到了解決問(wèn)題的方法”。但從科學(xué)方法論角度來(lái)說(shuō)也不盡然。發(fā)端于20世紀(jì)70年代的“以證據(jù)為本的實(shí)踐”(evidence-based practice)，也蔓延到社會(huì)政策領(lǐng)域，形成以證據(jù)為本的社會(huì)政策。以證據(jù)為本的社會(huì)政策不但要搞清楚社會(huì)問(wèn)題或需求的原因，更要尋找到能夠解決社會(huì)問(wèn)題或滿足需求的社會(huì)政策，并考慮到社會(huì)政策對(duì)象的價(jià)值偏好。簡(jiǎn)而言之，這種社會(huì)政策是基于最佳的研究證據(jù)、決策者的專長(zhǎng)以及社會(huì)政策對(duì)象的價(jià)值等三個(gè)要素的結(jié)合做出的決策[23]。在這方面，諾多、坎寧安、倫德伯格和麥金尼斯為我們做出了示范，他們針對(duì)中低收入國(guó)家中青年所面臨的一些具體挑戰(zhàn)，確認(rèn)了六項(xiàng)旨在促進(jìn)青年積極發(fā)展和防止危險(xiǎn)行為的關(guān)鍵的以證據(jù)為本的政策和方案。它們分別是：(1)從家庭開始：向生育和新生父母提供保健和育兒信息及支持；(2)從幼年開始并盡可能長(zhǎng)時(shí)間地培養(yǎng)與學(xué)校的聯(lián)系；(3)將生活技能納入所有針對(duì)青年的干預(yù)措施；(4)發(fā)展有利于青年的生殖健康服務(wù)；(5)為青年提供公民參與的機(jī)會(huì)；(6)向青年提供信息和指導(dǎo)[24]。

第四，我們需要轉(zhuǎn)變觀念，秉持“社會(huì)正義的青年發(fā)展”(Social justice youth development)的理念去構(gòu)筑有利于青年發(fā)展的法律政策環(huán)境。大體上來(lái)說(shuō)，歷史上關(guān)于青年發(fā)展法律政策的制定主要基于兩種理念。一種是“問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的觀點(diǎn)”(problem-driven perspective)，其特點(diǎn)是集中關(guān)注青少年問(wèn)題，如犯罪、藥物濫用和暴力。另一種是“可能性驅(qū)動(dòng)的觀點(diǎn)”(possibility-driven perspective)，強(qiáng)調(diào)支持健康的和富有成效的青年發(fā)展的青年資產(chǎn)和戰(zhàn)略[25]。在第一種理念指導(dǎo)下制定的法律政策，把青年看作是自己的問(wèn)題的根源[26]，決策者唯一的選擇是對(duì)特定的青年行為施加控制，而不改變最初導(dǎo)致這些行為的政策和制度做法[27]。在第二種理念指導(dǎo)下制定的法律政策，將把促進(jìn)支持和機(jī)會(huì)作為青年積極和健康發(fā)展所必須的唯一因素，完全沒(méi)有考慮到社會(huì)和社區(qū)力量限制與創(chuàng)造青年機(jī)會(huì)的方式[28]。簡(jiǎn)而言之，這兩種理念均強(qiáng)調(diào)青年本身應(yīng)該改變，而不是他們所生活的不良環(huán)境應(yīng)當(dāng)改變[29]。與這兩種基于發(fā)展心理學(xué)的觀點(diǎn)相反，金懷特(Ginwright, S.)和詹姆斯(James, T.)通過(guò)對(duì)社會(huì)背景的理解提出了“社會(huì)正義的青年發(fā)展”觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)產(chǎn)生了一套從性質(zhì)上與傳統(tǒng)的青年發(fā)展觀點(diǎn)不同的結(jié)果：(1)它更加清楚青年人面臨的嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題和條件。(2)它不僅把青年看作是資產(chǎn)，而且看作是能夠改造他們的有毒環(huán)境(toxic environments)的代理人，而不僅僅是發(fā)展他們的抗逆力和抵抗力。(3)它培養(yǎng)具有政治參與意識(shí)和能力的公民[30]。以這種觀點(diǎn)為指導(dǎo)制定青年發(fā)展的法律政策，不但要關(guān)注青年發(fā)展的問(wèn)題，為青年發(fā)展提供支持與機(jī)會(huì)，而且要更多地關(guān)注包括法律政策在內(nèi)的青年發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。

第五，需要我們把青年作為制定法律政策的主體、拓展青年政治參與渠道，形成共建共享的青年發(fā)展法律政策環(huán)境。我國(guó)青年發(fā)展法律政策環(huán)境中存在的覆蓋面問(wèn)題和針對(duì)性問(wèn)題，在很大程度上與制定這些法律政策時(shí)青年的缺位有關(guān)?！扒嗄暾螀⑴c調(diào)查”結(jié)果顯示：青年通常對(duì)時(shí)事發(fā)表觀點(diǎn)的主要媒體平臺(tái)是朋友口頭交流(25.2%)、網(wǎng)頁(yè)(16.0%)、微博(12.8%)、電視(10.6%)；微信(7.4%)、網(wǎng)絡(luò)新聞的評(píng)論留言板(6.2%)、論壇/bbs/虛擬社區(qū)(3.2%)和博客(3.2%)，而政府服務(wù)熱線(0.7%)的占比最低。由此可以看出，青年政治參與的非制度化路徑逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，制度化的政治參與路徑卻呈現(xiàn)為一種相對(duì)收窄的趨勢(shì)[31]。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)亦表明，以往青年主要被概念化為政策的對(duì)象，而不是擁有制定政策的權(quán)利和能力的行動(dòng)者。但是，青年有權(quán)參與制定影響他們的政策。青年的這種參與權(quán)利與他們有機(jī)會(huì)充分和不受限制地參與公民活動(dòng)的公民權(quán)利密切相關(guān)。青年是納稅人，但受制于他們沒(méi)有發(fā)言權(quán)的政策而無(wú)法參與，將參與權(quán)利擴(kuò)大到青年是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和平等的一個(gè)根本步驟[32]。黨的十九大報(bào)告指出，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。同時(shí)指出：保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。無(wú)論是“公眾參與”還是“共建共享”，均為青年參與法律政策的制定提出了要求，開辟了空間。青年不僅是“服務(wù)對(duì)象系統(tǒng)”(the client system)和“目標(biāo)系統(tǒng)”(the target system)，而且是“改變媒介系統(tǒng)”(The change agent system)和“行動(dòng)系統(tǒng)”(the action system)，把青年納入相關(guān)的青年發(fā)展法律政策的制定過(guò)程，讓他們有充分表達(dá)自己的意愿和政治參與機(jī)會(huì)，既是落實(shí)黨的十九大報(bào)告精神的要求，也是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的需要。

[1][22]吳 慶：《共青團(tuán)改革與青年發(fā)展》，載《青年發(fā)展論壇》，2017年第1期。

[2]鄧希泉：《習(xí)近平青年發(fā)展觀研究》，載《中國(guó)青年研究》，2017年第6期。

[3]沈 杰：《中國(guó)青年發(fā)展的分析框架及其測(cè)量指標(biāo)》，載《北京青年研究》，2017年第2期。

[4]Hahn, Andrew B. et al. (2002). Youth Development Policy: What American Foundations Can Do To Promote Policy in Support of the Emerging Field of Youth Development, A Policy Landscape Report for the Ewing Marion Kauffman Foundation, p.23.

[5]Hamilton, S.F., Hamilton, M.A., & Pittman, K. (2004). Principles for Youth Development. In S.F. Hamilton & M.A. Hamilton, Eds. The Youth Development Handbook: Coming of Age in American Communities, Thousand Oaks: Sage Publications, Inc., p.3.

[6]王思斌：《社會(huì)工作導(dǎo)論》，北京：高等教育出版社2004年版，第102頁(yè)。

[7]Neal, Jennifer Watling and Neal, Zachary P. (2013). Nested or Networked? Future Directions for Ecological Systems Theory, Social Development, Vol. 22, No. 4, pp.722-737.

[8]Woodman, Dan & Wyn, Johanna (2013). Youth Policy and Generations: Why Youth Policy Needs to ‘Rethink Youth’, Social Policy & Society, Volume 12, Issue 2, pp.265-275.

[9][28][29]Ginwright, Shawn and Cammarota, Julio (2002). New Terrain in Youth Development: The Promise of a Social Justice Approach, Social Justice, Vol. 29, No. 4 (90), pp. 82-95,82-95,82-95.

[10]Weiss-Gal, Idit (2008). The Person-in-Environment Approach: Professional Ideology and Practice of Social Workers in Israel, Social Work, Vol. 53, pp.65-75.

[11]Cummins, Linda K., Byers, Katharine V., & Pedrick, Laura (2011). Policy Practice for Social Workers: New Strategies for a New Era (Updated Edition), Boston: Allyn & Bacon, P.5.

[12]Pittman, Karen, Diversi, Marcelo & Ferber, Thaddeus (2002). Social Policy Supports for Adolescence in the Twenty-First Century: Framing Questions, Journal of Research on Adolescence, 12(1), pp.149-158.

[13]Ginwright, Shawn; Cammarota, Julio and Noguera, Pedro (2005). Youth, Social Justice, and Communities: Toward a Theory of Urban Youth Policy, Social Justice, Vol. 32, No. 3 (101), pp. 24-40.

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[15] Naudeau, S., Cunningham, W., Lundberg, M.K.A., & McGinnis, L. (2008). Programs and Policies that Promote Positive Youth Development and Prevent Risky Behaviors: An International Perspective. In N. G. Guerra & C. P. Bradshaw (Eds.), Core Competencies to Prevent Problem Behaviors and Promote Positive Youth Development. New Directions for Child and Adolescent Development, No.122, p.76.

[16]陳 濤：《中國(guó)青少年社會(huì)政策：文本內(nèi)容分析》，載《青年研究》，2003年第5期。

[17][20]周曉燕：《國(guó)家視角下的青年發(fā)展》，載《青年發(fā)展論壇》，2017年第3期。

[18][19]張良馴：《論我國(guó)青年政策的獨(dú)立性、完整性和專項(xiàng)性》，載《中國(guó)青年研究》，2015年第2期。

[21][31]鄧希泉：《青年政治參與政策與青年發(fā)展》，載《中國(guó)青年研究》，2015年第2期。

[23]陳樹強(qiáng)：《以證據(jù)為本的實(shí)踐及其在社會(huì)工作中的應(yīng)用》，載《中國(guó)社會(huì)工作研究》(第三緝)，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第157-171頁(yè)。

[24]Naudeau, S., Cunningham, W., Lundberg, M.K.A., & McGinnis, L. (2008). Programs and policies that promote positive youth development and prevent risky behaviors: An international perspective. In N. G. Guerra & C. P. Bradshaw (Eds.), Core competencies to prevent problem behaviors and promote positive youth development. New Directions for Child and Adolescent Development, No. 122, p.77.

[25][27][32]Ginwright, Shawn; Cammarota, Julio and Noguera, Pedro (2005). Youth, Social Justice, and Communities: Toward a Theory of Urban Youth Policy, Social Justice, Vol. 32, No. 3 (101), pp. 24-40,24-40,24-40.

[28][29]Ginwright, Shawn and Cammarota, Julio (2002). New Terrain in Youth Development: The Promise of a Social Justice Approach, Social Justice, Vol. 29, No. 4 (90), pp. 82-95,82-95.