陽光司法視域下警務公開的限度

高一飛，吳 剛

（西南政法大學 法學院，重慶 401120）

警務公開，是指公安機關的執(zhí)法辦案和行政管理工作，除法律、法規(guī)規(guī)定不能公開的事項外，都要予以公開。①a1999年6月10日公安部發(fā)布施行的《警務公開制度》第一條。公安機關的工作職責包括行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法，本文的研究限制在刑事執(zhí)法領域，即廣義“司法”領域。當然，文章的標題完全可以直接確定為“刑事執(zhí)法信息公開的限度”，但是，基于我國黨的文件和公安部規(guī)范性文件都沒有采用 “刑事執(zhí)法公開”的概念，而是與公安機關行政執(zhí)法信息公開一起，統(tǒng)稱為“警務公開”這一為社會所接受的、通俗易懂的中國式概念，所以，我們根據黨的十八屆四中全會以《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中警務公開屬于 “陽光司法機制”四大內容之一的提法，將本文標題取名為“陽光司法視域下的警務公開”。公安機關的刑事執(zhí)法職能包括刑事立案、偵查、羈押，也包括部分刑罰執(zhí)行，即在看守所執(zhí)行的余刑為三個月以下的有期徒刑、拘役的執(zhí)行，以及剝奪政治權利和管制刑的執(zhí)行。由于偵查工作是公安機關刑事執(zhí)法的主要內容，我們在本文的研究中主要以刑事案件的立案偵查信息公開為例。

“警務公開”概念的提出，始于公安部1999年6月10日發(fā)布的《警務公開制度》。公安部2005年7月26日發(fā)布實施的《辦案公開制度》進一步規(guī)范了警務公開中的辦案信息公開。2012年8月18日印發(fā)，2013年1月1日生效的《公安機關執(zhí)法公開規(guī)定》，系統(tǒng)總結了基層實踐經驗，構建了執(zhí)法公開體系框架，對于促進這項工作制度化、科學化，提升執(zhí)法透明度和公信力，具有積極而重要的意義，標志著執(zhí)法公開工作進入完善階段。

公安機關向社會公眾和媒體提供案件信息，其理論基礎是公眾的知情權和政府的信息公開義務。作為信息擁有者的政府應該讓公眾“知道他們的政府在忙些什么”①See United States Dept of Justice v Reporters Committee for Freedom of Press （1989）.，因為在民主的社會，“公 共機構掌握信息不是為他們自身而是代替公眾管 理”[1]1。實踐證明，執(zhí)法公開是公安工作發(fā)展的必然趨勢，是滿足群眾新期待、提升公安機關執(zhí)法公信力的必然要求。執(zhí)法公開的推行可以實現群眾和公安機關的“雙贏”：一方面，執(zhí)法公開讓與案件有關的公民能夠了解刑事案件情況，有針對性地為訴訟進行準備，保障其知情權、監(jiān)督權、參與權；另一方面，執(zhí)法公開規(guī)范了公安機關的行為，強化對執(zhí)法活動的外部監(jiān)督，降低了公安機關因權力失范產生的成本。

2014年10月23日，十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“構建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，依法及時公開執(zhí)法司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書?！备鶕@一要求，警務公開具體內容包括依據公開、程序公開、流程公開、結果公開以及生效法律文書公開五個方面。

本文將對照四中全會的要求，對警務公開范圍的五項內容的內含、特殊執(zhí)法信息的公開規(guī)則、不公開的例外情形進行教義學探討，并針對我們在調研中發(fā)現的問題提出完善措施。

一、警務公開信息的基本類型

陽光司法視域下的警務公開以公安機關刑事執(zhí)法信息公開為主要研究內容。十八屆四中全會 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“構建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開?！标柟馑痉C制作為全面依法治國的重要內容，應當圍繞司法程序的公開進行建設，公安機關在行使刑事訴訟法賦予的各項權力時，處于司法程序的運行框架內，所以其刑事執(zhí)法信息就成為司法公開的重要組成部分。公安機關作為國家權力部門，其職權的行使應當有法可依；在辦理刑事案件時，應當告知犯罪嫌疑人及其家屬具體的辦事流程和程序；案件偵查終結后，應當將結果以書面形式反饋相關人。所以，根據“開放、動態(tài)、透明、便民”之目標，警務公開的范圍應當包含依據公開、程序公開、流程公開、結果公開，以及文書公開。這種分類既符合陽光司法機制的內在邏輯，也具備警務公開的現實需求，回應了群眾要求公開刑事執(zhí)法信息的呼聲?；诰瘎招畔⒆畲笙薅裙_原則的要求，對警務公開的范圍作出如下分析。

（一）依據公開

依據公開是指公安機關在刑事執(zhí)法過程中應當公開相關的法律、法規(guī)和規(guī)章。這些依據主要包括：1）法律。如2012年全國人民代表大會常務委員會發(fā)布的警察法，2012年全國人民代表大會通過的刑事訴訟法等。2）司法解釋或司法解釋性質文件。②“司法解釋性質文件”是指公安機關連同其它機關發(fā)布的，針對刑事訴訟中的程序或實體問題進行說明的有關文件。如公安部、最高人民法院、最高人民法院等印發(fā)《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規(guī)定的通知》《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》。3）部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件。例如，公安部發(fā)布的《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》，最高人民法院、最高人民檢察院、人力資源和社會保障部、公安部《關于加強涉嫌拒不支付勞動報酬犯罪案件查處銜接工作的通知》等。

上述規(guī)范性文件涉及公安機關的性質、任務、職責和權限，人民警察的職責、權利和義務，以及公安機關和人民警察執(zhí)法活動的原則、執(zhí)法依據、辦案程序、執(zhí)法制度、工作制度和要求等。在警察職權行使領域，基于法律保留原則以及授權明確性原則，公安機關權力運行有法可依的同時，應當公開權力行使的依據，讓公民明確公安機關權力的邊界，維護自身合法權益的同時，也擁有監(jiān)督公安機關執(zhí)法工作的可靠依據。

（二）程序公開

程序公開有兩種含義：一種是靜態(tài)意義的程序公開，指公安機關在刑事訴訟活動中應當將其遵循的步驟、方法、時限等程序要求及時公開，使社會公眾得以了解和熟悉。應予公開的具體程序內容包括公安機關管轄的刑事案件的受理范圍、立案標準和法定程序、時限，以及當事人依法享有的監(jiān)督救濟渠道等。程序公開的價值在于社會公眾對公安機關在執(zhí)法活動中應當遵循的程序是明確的，有利于對公安機關行使偵查權的過程和結果進行監(jiān)督。

另一種是動態(tài)意義的程序公開，指公安機關在刑事執(zhí)法活動中，按照法律或其他規(guī)范性文件的要求，將個案執(zhí)法活動的具體步驟、方法、時限、過程等向當事人和社會公眾公開。靜態(tài)意義的程序公開是前提和基礎，缺少了關于程序公開的法律、部門規(guī)章等統(tǒng)一規(guī)定，各地公安機關在程序公開時便會各行其是，導致程序失范，加劇侵害當事人合法權益的風險，造成權力的濫用或腐敗。動態(tài)意義的程序公開則是實質和結果。

（三）流程公開

不同于前述的“程序公開”，流程公開涉及案件在部門機關之間的流轉，是對公安機關開展執(zhí)法辦事工作的一種具體化的公開，強調在具體執(zhí)法程序中所涉及的具體崗位和辦事人員。在辦理刑事案件的過程中，公安機關面對的不僅是在押的犯罪嫌疑人，還有其法定代理人、近親屬或者辯護人，上述人員或有權向公安機關了解涉案罪名和案件情況，或有權申請變更刑事強制措施及刑事復議、復核等。公安機關在辦理有關事項時，應當公開其操作事項和相應職責，深入到執(zhí)法的每一個步驟細節(jié)，讓辦事的相對人有章可循。例如公開窗口單位的辦公地址、工作時間、聯(lián)系方式，民警姓名、警號，在辦事大廳醒目位置公開辦事流程圖、相關事項所需材料等。

流程公開有助于倒逼公安機關及時、高效、公開解決群眾最需要解決的問題，注重辦事實效。一方面，辦事流程向社會公開，公安機關的辦事機制就受到社會公眾的監(jiān)督，有助于促進辦事流程的重組和優(yōu)化，自覺克減權力，簡化辦事手續(xù)；同時，辦事人根據公開的流程事先準備材料，事中有的放矢，提高辦事效率。另一方面，辦事、執(zhí)法程序受到外部監(jiān)督，有利于確保最終結果的公正可靠。公安機關在刑事執(zhí)法中公開流程，給予犯罪嫌疑人的法定代理人、近親屬、辯護人或其他訴訟參與人以方便，其目的在于及時解決犯罪嫌疑人的合法訴求，維護其合法權益，為后續(xù)刑事訴訟的平穩(wěn)、高效運行奠定基礎，故警務流程公開勢在必行。

（四）結果公開

結果公開是指公安機關對于執(zhí)法結果作出終局性回答的公開。根據公開對象的不同，結果公開包括向特定對象的公開和不特定對象的公開。

對于特定對象的結果公開，即對案件的當事人、參與人告知案件結果。在公安機關刑事執(zhí)法過程中，全國公安機關刑偵部門應當實行辦案公開制度，對立案、破案和結案進行回告：對公民的報案、控告、舉報，將受案處理結果回告報案人、控告人或被害人；案件偵破后，對于有被害人、控告人的，將破案結果、犯罪嫌疑人及追繳贓物等情況回告報案人、控告人；偵查終結后，將案件處理情況告知有關當事人?？馗嫒恕蟀溉?、舉報人、被害人或者其法定代理人、近親屬可以憑《接受刑事案件回執(zhí)單》，通過電話、政府電子政務信息系統(tǒng)，查詢案件偵辦情況和辦理結果。公安機關將做出的處理、處罰決定及時告知利害相關人，這既是對公民知情權最基本的尊重和關懷，同時也為利害相關人是否接受執(zhí)法結果，是否繼續(xù)主張自己的權利、提出個人主張?zhí)峁┦聦嵒A。

對于不特定對象的結果公開，即向與具體案件無直接關系的社會大眾、媒體告知結果，內容包括典型、重大刑事案件中的嫌疑人抓捕，刑事強制措施的采取與變更，涉案財物處置等情況。例如重慶市公安局2017年3月23日在其官方網站上發(fā)布了《重慶警方端掉聾啞人盜竊團伙，涉案金額超300萬元》一文，公開了犯罪嫌疑人的作案手法和特點，嫌疑人已被檢察院批準逮捕，并提示廣大群眾有效防范的方法等信息。這些內容往往通過報刊媒體、“兩微一端”、公眾代表參加的分析會等形式予以公開。

（五）文書公開

文書公開是指公安機關在行政、刑事執(zhí)法過程中，應當根據辦案情況或處理結果向當事人出具文書。公安機關文書公開是執(zhí)法結果公開的具體表現形式，也是判斷公安機關案件辦理是否符合法律規(guī)范的主要依據。廣義來說，文書公開是結果公開的一種形式，但是，由于文書公開對信息載體的特殊要求，我們通常又將其獨立出來。

在刑事執(zhí)法領域中，受理案件后，決定立案的，由承辦人制作《立案告知書》，在七日內將立案決定、案件承辦人告知報案人、控告人或被害人；案件偵破后，對于有被害人、控告人的，制作《破案告知書》，在七日內將破案結果、犯罪嫌疑人及追繳贓物等情況回告報案人、控告人。結案后，撤銷案件的，制作《撤案告知書》，在七日內將決定及理由及時告知被害人和報案人；案件轉為治安案件或作其他處理的，在撤案同時將具體情況告知被害人和報案人；案件偵查終結、移送審查起訴的，制作《移送審查起訴告知書》，七日內將移送案件及受案的人民檢察院、涉案財物移送等情況及時告知被害人和報案人。對犯罪嫌疑人進行第一次訊問或采取強制措施時，應當告知其在刑事訴訟中享有的權利和應該承擔的義務，并將《犯罪嫌疑人訴訟權利義務告知書》交犯罪嫌疑人，由犯罪嫌疑人在強制措施文書或訊問筆錄中簽收。

二、特殊執(zhí)法信息的公開

前文所述警務公開的具體內容，是針對一般的刑事案件而言，由于公安機關職能范圍廣，不同的職能可能同刑事執(zhí)法有所交織，由此形成的特殊執(zhí)法信息作為警務公開具體內容的重要補充，同樣應當予以公開。具體包括通緝信息公開、特殊求助信息公開以及重大刑事案件輿情回應中的信息公開三個方面。

（一）通緝信息的公開

通緝信息是指關于公安機關緝拿依法應當予以逮捕的在逃犯罪嫌疑人的信息。通緝信息作為刑事執(zhí)法類警務信息，公安機關應主動向社會公開。①在實踐中，多地公安機關以規(guī)范性文件的形式對通緝信息的公開進行了規(guī)定，例如《安徽省公安機關警務公開工作規(guī)范》第十四條第六項和第三十條第六項，規(guī)定了安徽省各級公安機關應當按照實際工作需要主動向社會及時公開通緝令的發(fā)布等情況；《福建省公安機關警務公開工作規(guī)范》第八條第二項，規(guī)定省公安廳、設區(qū)市公安局應當向社會公開由省公安廳、市公安局發(fā)布的通緝令。在當前的時代背景下，隨著犯罪手段的隱蔽性和人口流動的活躍性日益顯著，案件偵破和嫌疑人抓獲的難度增大，公開通緝信息，尤其是以互聯(lián)網的形式公開通緝信息，對于查明犯罪、抓獲嫌疑人，進而有力打擊犯罪，具有重要意義。

首先，公開通緝信息符合通緝制度的應有之意。為了解決案件偵破的僵局，公安機關借助利益驅動機制向社會不特定的多數人收集信息，激勵潛在的知情人提供案件偵破或抓獲嫌疑人的信息，以懸賞換取偵破線索。因此，通緝不應僅僅局限于公安機關系統(tǒng)內部的通力合作，更應當向社會公開通緝信息，發(fā)動和依靠人民群眾的力量，解決追逃舉報方面信息不對稱的問題，從而保障刑事訴訟的順利推進。

其次，通過互聯(lián)網公開通緝信息更具效益價值。這一舉措充分利用網絡的無限性和廣泛的參與主體，有效拓寬了案件線索的來源，對公安機關的刑事偵查工作有效開展具有積極的推動作用。通過網絡形式公開通緝信息，網民通過對公安機關網絡通緝令進行解讀，就會有意無意地注意到通緝令上的人物特征，并通過各種途徑將所見所聞即時反映到個人微博或者網絡論壇上，公安機關密切關注網絡動態(tài)，對相關信息進行有效篩選，便可及時獲得有價值的線索，提高偵查效率，節(jié)約排查與抓捕的人、財、物力。

再次，通過互聯(lián)網公開通緝信息具有一定的社會價值。公安機關把涉案嫌疑人的相關情況通過網絡及時向社會通報，不僅向社會公眾昭示了抓捕犯罪嫌疑人的決心，增加了公安機關的社會公信力，同時能夠提高社會公眾的自我防范意識，維護社會穩(wěn)定。另外，通過網絡公開通緝信息，一定程度上能夠對其他具有犯罪意圖、企圖犯罪的公民產生威懾，在執(zhí)法信息公開的過程中發(fā)揮法律的警示教育作用。

傳統(tǒng)的通緝方式是公安機關有選擇地、適時地在地方報紙、電臺、電視臺公開通緝在逃的刑事犯罪分子，并在適當范圍張貼、散發(fā)通緝令。然而隨著傳媒技術迅速發(fā)展和城市現代化進程的加速，傳統(tǒng)的通緝信息在當代難以有效傳播，被互聯(lián)網公開通緝信息逐漸取代。但通過對部分地區(qū)互聯(lián)網公開通緝信息建設進行抽樣調查②本文選取中華人民共和國公安部，北京市、上海市、天津市公安局，福建省、廣東省、浙江省、內蒙古自治區(qū)公安廳官方網站進行抽樣調查。，發(fā)現存在以下問題：

第一，缺乏統(tǒng)一集中的對外公開平臺。一方面，基于公安機關辦案需要，全國在逃人員網上公開系統(tǒng)不向社會公眾開放，公民無法進入查詢。另一方面，從公安部到各?。ㄖ陛犑校┕矎d（局）官方網站，通緝信息公開平臺的建設進度不一。在全國層面，公安部官方網站的“公安部通緝令”一欄為空白，沒有公安部A級或B級通緝令的信息公開。通過站內檢索“通緝”一詞，出現的多為在逃嫌疑人落網的新聞，真正的通緝信息只有三條，且是在公安部進行專項打擊行動時發(fā)布的通緝令，沒有實現通緝信息公開常態(tài)化。①公安部官方網站：http：//www.mps.gov.cn/n2253534/n2253871/n2253872/index.html，訪問日期2017年12月31日。在地方層面，廣東省、內蒙古自治區(qū)公安廳官方網站設有專門的 “網上通緝”鏈接，但公開的信息陳舊，沒有及時更新。②廣東省公安廳：http：//www.gdga.gov.cn/xxgk/jftj/list.html，訪問日期2017年12月31日。內蒙古自治區(qū)公安廳：http：//www.nmgat.gov.cn/jmhd/wstj/，訪問日期2017年12月31日。在抽樣樣本中，只有浙江省公安廳網站開放專門的通緝公開平臺③浙江省公安廳：http：//www.zjsgat.gov.cn/hdgl/jmhd/jfxc/tjl/，訪問日期2017年12月31日。，60條通緝信息的發(fā)布時間為2017年6月23日至11月10日，更新相對及時。抽樣調查北京市、上海市、天津市公安局和福建省公安廳網站尚未設立通緝信息公開平臺。

第二，缺乏明確的公開通緝信息管理主體。截止至2017年12月31日，中國警察網刊登轉載的公安部A級和B級通緝令共計15條，信息陳舊，發(fā)布時間為2010年10月22日至2012年3月9日。④中國警察網：http：//www.cpd.com.cn/n3547/n3649/n8235/index.html，訪問日期2017年12月31日。同時，網站首頁刊登的“免責聲明”宣稱：“被通緝人已經緝拿歸案、死亡，或者通緝原因已經消失而無通緝必要的，該網站并不負責實時核實?！泵麨椤白ネň儭钡木W站在“公安網通緝犯名單”和“網站在逃通緝犯”兩欄發(fā)布、轉載的通緝信息合計371條，雖然該網站信息充分、更新及時，然而其并非公安機關官方主體，且網站聲明“本站為娛樂資訊網站非官方權威”，故其通緝信息的真實性無從考證，有損司法權威。

第三，通緝信息的行政權屬地域性與網絡空間的“無限性”存在矛盾。我國刑訴法第一百五十三條規(guī)定依照行政區(qū)域的劃分賦予了地方各級公安機關發(fā)布通緝令的權限，但是通緝信息在互聯(lián)網等新媒體上具有極強的擴散性，導致網絡通緝的效力范圍具有不確定性，極易產生侵害被通緝人的名譽權、隱私權的風險。

為此，通緝信息的公開需要進一步完善。通過互聯(lián)網等形式公開，在程序上應當嚴格限制發(fā)布權限，由省級公安機關收歸權限，在自己管轄范圍內綜合考慮犯罪的嚴重性以及案情的緊急性和必要性來發(fā)布網絡通緝令；需要在全國范圍內發(fā)布的，可以委托公安部發(fā)布。建立統(tǒng)一的信息收集、發(fā)布平臺，按照地域和級別對通緝信息進行分類，對平臺和信息進行有效維護和及時更新，對嫌疑人自首、已被抓獲或死亡的通緝信息及時撤銷，保障其合法權益。同時，要加大網絡監(jiān)管整治力度，規(guī)范通緝信息公開主體，對于無發(fā)布資質的無關網站予以取締，維護司法權威。

（二）打拐信息公開

打拐信息公開是特殊求助信息的一種。特殊求助信息是指由求助人發(fā)起，以治安案件為主要內容，希望在短時間內能夠引起社會普遍關注與幫助的信息。以“打拐信息”為典型的特殊求助信息公開經歷了由民間自發(fā)到官方權威發(fā)布的階段?！拔⒉┐蚬铡崩_了打拐信息規(guī)?；_的序幕。2011年1月25日，中國社會科學院于建嶸教授發(fā)布的一條“隨手拍照解救乞討兒童”微博被用戶大量轉發(fā)，成為當時的話題焦點，平面媒體后續(xù)相繼跟進爭相報道。原公安部打拐辦公室主任、現公安部刑事偵查局副局長陳士渠所辦的微博“@陳士渠”是首個官方實名認證的打拐微博，由陳士渠及其同事共同運營，線上整合信息，線下核實行動，引領打拐信息的規(guī)模化公開。“微博打拐”借助龐大的受眾群體，產生了廣泛而又深遠的影響。應當注意的是，民眾自發(fā)的打拐行動由于信息的真實性無法得到核實，有時會伴隨著侵權行為的出現，誹謗或炒作不實信息擾亂了正常的社會秩序，甚至有些謠言將真實的打拐信息認定為“謠言”，阻礙案件的正常偵辦。

2016年5月15日，公安部“兒童失蹤信息緊急發(fā)布平臺”啟動，該平臺為兒童失蹤信息發(fā)布的權威性提供了有力保障，打拐求助信息公開取得長足發(fā)展。公安部刑事偵查局打拐辦在阿里巴巴公司的技術支持下，開發(fā)了一個名為“團圓1.0”的手機應用系統(tǒng)，此平臺用于收集和發(fā)布全國各地一線打拐民警即時上報各地兒童失蹤的信息。公安部、省、市、縣四級共5000余名打拐民警有平臺發(fā)布權限，獲取兒童失蹤信息后第一時間上報，當地公安機關一旦決定將打拐信息對外公開后，在幾百公里范圍內，每一個有新媒體APP的民警就會迅速收到推送提醒。同時，所有信息都會同步更新在“公安部兒童失蹤信息緊急發(fā)布平臺”的官方微博上。2016年11月16日，該平臺二期新接入支付寶、UC、手機淘寶、YunOS系統(tǒng)、騰訊QQ、百度、一點資訊、今日頭條、360手機衛(wèi)士、滴滴出行等新媒體和移動應用，進一步擴大了平臺信息發(fā)布渠道和范圍。該平臺主要針對兒童失蹤后公安機關尚未發(fā)現有效線索，而犯罪嫌疑人有攜帶兒童快速逃離的情形。對于廣大群眾反映的兒童失蹤線索，平臺第一時間部署涉案地打拐民警進行即時核查，確屬失蹤的，積極督促涉案地公安機關盡快找回兒童；失蹤兒童已找回的，將失蹤原因及找回情況及時反饋；屬于謠言的，通過平臺及時辟謠，形成了與廣大群眾的良性互動。公安部“兒童失蹤信息緊急發(fā)布平臺”的啟動，是特殊警務信息公開機制的重大創(chuàng)新，能發(fā)揮特殊的作用，與民間打拐相比，具有特殊的優(yōu)勢，主要表現在：

首先，公安機關掌握豐富的人口信息。一方面，公安機關收到兒童失蹤報警后，立即通過內部系統(tǒng)對求助人和當事人的戶籍關系進行核查，對報警信息的真實性進行審查判斷，確認屬實的，由公安機關向社會公開特殊求助信息，能夠有效防止虛假求助信息的傳播。另一方面，以公安機關的名義公開特殊求助信息能夠引起社會的廣泛關注與重視，公安機關公布的求助信息經過其篩選與核查，能夠保證內容真實準確，在一定程度上能夠提高接受社會反饋信息的有效性。

其次，公安機關具有科學的調查手段和機動的組織構架，涉嫌犯罪的，能夠實現治安案件與刑事司法程序之間的快速銜接。公安機關通過發(fā)布信息獲取線索后，能結合已有的人口流動信息、監(jiān)控視頻等信息優(yōu)勢對整個案件進行有效整合，最大限度發(fā)揮線索的效用，確定當事人的動向，迅速啟動兒童失蹤快速查找機制，第一時間組織查找、準確搜尋。對于跨地區(qū)的案件，還能夠充分調動警務資源，組織當地公安機關協(xié)同配合，提高搜尋效率。同時，對于涉嫌犯罪的案件，公安機關能夠及時由行政程序轉換為刑事司法程序，展開偵查，固定證據，以保證偵查行為的合法化、規(guī)范化，在解救兒童的同時打擊犯罪，節(jié)約司法資源。

另外，公安機關作為打拐解救兒童的重要主體，在公開特殊求助信息的同時，也有可能獲得相對應的尋親信息，對于一些案件中被解救但尚未查找到親生父母或監(jiān)護人的兒童，公安機關可以在第一時間展開調查核實工作，減少公安機關與社會福利機構之間的手續(xù)流轉，幫助被拐兒童及時回歸家庭。

公安機關公開特殊求助信息，有利于樹立全新的警察公共關系理念，塑造良好的公安民警形象，保持和人民群眾的密切聯(lián)系。特殊求助信息的公開，本質上是求助人、公安機關和社會群眾的三方溝通。溝通的常態(tài)化和交流的三方化，一方面能夠實現警民溝通，樹立民警親民的好形象，密切警民關系、實現警民關系的和諧；另一方面，能夠充分發(fā)動群眾、依靠群眾、堅持走群眾路線，有效地打擊各種犯罪活動和解決社會治安問題，維護好社會的穩(wěn)定。

（三）重大刑事案件輿情回應

《公安機關執(zhí)法公開規(guī)定》的相關內容表 明，公安機關在重大刑事案件輿情回應中的信息公開制度初步成型。①《公安機關執(zhí)法公開規(guī)定》第九條：公安機關應當向社會公開涉及公共利益、社會高度關注的重大案事件調查進展和處理結果，以及公安機關開展打擊整治違法犯罪活動的重大決策。第十一條：對發(fā)現的影響社會穩(wěn)定、擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整信息，公安機關應當在職責范圍內及時發(fā)布準確信息予以澄清。第十四條：公安機關向社會公開執(zhí)法信息，由制作、產生或者保存該信息的內設機構負責。必要時，應當征求政務公開主管部門、法制部門、保密部門的意見。在錯綜復雜的刑事案件網絡輿情中，公安機關更應扮演好為社會公眾答疑解惑的角色，由封閉轉向公開，由治理轉向引導，此時公安機關公開信息應注意以下三點：

第一，要準確公開。其一，案情信息的范圍準確，公安機關公開案情時既不能面面俱到、泄露偵查秘密，也不能諱莫如深，閉口不談，信息公開雖然應當征求政務公開主管部門、法制部門、保密部門的意見，但都要對公眾關切的熱點進行正面回應，以保證公眾基本的知情權；其二，案情信息的內容準確，真話不能全講，但假話一點不能講，留下口實只會讓公安機關陷入被動境地，惡化輿情危機。例如鄧玉嬌案中的案情公開，公安機關前后三次發(fā)布案情，對關鍵問題的表述差異較大，比如，由“特殊服務”改為“異性洗浴”、由“修腳刀”改為“水果刀”、由“推倒”改為“推坐”，引起了網民強烈質疑和猛烈抨擊，給炒作提供了口實，形成了網上輿論風暴?？傊?，公安機關要站在尊重公眾知情權角度公開案情，最大限度消除公眾疑慮和猜測。

第二，要及時公開。聲音在傳播時遵循如下規(guī)律：當任何聲音第一時間占據了人的腦海后，想再用新的聲音將其覆蓋就變得非常困難。信息的傳播參照上述規(guī)律，由于這種“先入為主”會為受眾群體產生最鮮明、最堅固的印象，因而公安機關應當在第一時間公開案情，贏得先機，掌握話語權。否則，待各類猜測和質疑甚囂塵上，不僅加劇了引導輿論的成本和難度，也有損公安機關的形象與權威。

案件偵辦進展和結果特別需要及時公開。在重大刑事疑難案件的偵辦過程中，被害人境遇、嫌疑人是否抓獲、作案動機和手段等問題往往受到社會的廣泛矚目，特定偵辦情況的公開，不僅是先前 “案情公開”的延續(xù)，更體現了公安機關對公民知情權的重視與尊重。對于偵辦陷入僵局的案件，還能夠發(fā)動群眾力量，收集相關線索，緝拿在逃嫌疑人，推進案件的偵破工作。案件偵查終結后，通過公開不僅可以提醒公眾防范類似犯罪，防止悲劇重演，還可以讓公眾了解該案處理情況，滿足公眾對于司法公正的需要，起到教育公眾知法守法的宣傳教育作用。公安機關公開重大刑事案件的偵辦進展信息，是對公眾關切信息的回應，也是將自己置于公眾的監(jiān)督之下，提醒自己恪盡職守，嚴格依法辦案，提高偵破效率。

三、公安機關執(zhí)法信息公開的例外

“公開是原則，不公開是例外”是世界各國普遍遵守的執(zhí)法信息公開原則，《聯(lián)合國準則》倡導對不公開的例外規(guī)則必須進行精密的界定，防止涵蓋并不損害合理利益的信息。我國不公開執(zhí)法信息的主要依據是該信息涉及國家秘密、商業(yè)秘密及個人隱私，以犧牲公眾的知情權來保護國家、組織和個人的利益。但對此只是籠統(tǒng)地規(guī)定在法條中，沒有明確地作出羅列，遺憾的是，《公安機關執(zhí)法公開規(guī)定》也沒有對警務公開的例外進行更新拓展。

就我國公安機關執(zhí)法信息公開的例外而言，由于公安機關身負行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法雙重職能，一方面，公安機關具有鮮明的行政屬性，所以警務公開的例外情形與政府機關的例外情形存在一定的相似之處，即對國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私、政府的內部聯(lián)系、機關內部人事規(guī)則與制度等例外情形存在一定的重合；另一方面，公安機關作為刑事訴訟活動的參與者，承擔著偵查犯罪，維護社會穩(wěn)定的職責，刑事執(zhí)法具有特殊規(guī)律，信息公開應當遵循其辦案的規(guī)律，這就決定了警務公開的例外情形有別于一般行政機關，具有獨特性，即公開必須適當，要有一定的限度。

（一）工作過程信息公開的例外

所謂工作過程信息，是指公安機關在工作的運作流轉和人事的管理過程中所產生的，在一定時間內只限一定范圍內的人員知悉，泄露會給警務工作造成一定程度被動或損害的事項，主要包括 “討論信息”和“內部信息”兩方面內容。不同于“警務工作秘密”，根據2001年7月1日公安部頒行的《公安機關警務工作秘密具體范圍的規(guī)定》， 警務工作秘密涵蓋刑事偵查、治安管理、國家安全、裝備配備等事項，與公共利益密切相關，相比之下，在此，我們所討論的“工作過程信息”范圍更加狹窄。

從各國信息公開的現有規(guī)定來看，都將工作過程信息作為信息公開的例外。日本信息公開法第五條列舉了豁免公開的信息，其中就包括“有關國家機關和地方政府正在審議、研究、協(xié)商中的信息?！盵2]59澳大利亞信息公開法第三十六條規(guī)定：如果申請公開的事項性質上屬于行政機關考慮過程中獲得或記錄下來的主張、建議、討論，并且公開該文件將有違公共利益，則該文件屬于免除公開的范圍；并在第三十七條規(guī)定了政府機關對違法行為進行調查、偵查和裁判等活動屬于免除公開的范圍，以使其免受無理的公開要求的損害。它既適用于披露可能會不影響特定案件的調查，也適用于披露可能會導致“一般性”損害的情況。俄羅斯信息自由法第四條規(guī)定，行政機構決策過程應得到保護，過早公開會危害決策成功或者行政機構將要采取的措施，包括決策草案、直接準備工作和決定的信息。[3]

公安機關的“討論信息”不公開，目的是保護機構內部或不同機構之間的交流，從而使有關人員能夠暢所欲言、毫無顧忌地表達自己的真實想法。這類信息的公開雖然可以增進政府的公開化與透明度，但也有可能導致有關人員無法坦率地討論法律與政策問題，降低決策和執(zhí)法效率?！豆矙C關辦理刑事案件程序規(guī)定》第二百七十六條明確指出，重大、復雜、疑難的案件應當經過集體討論；公安部2015年3月印發(fā)《關于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設全面建設法治公安的決定》強調，為進一步加強執(zhí)法監(jiān)督管理，要建立重大、疑難案件集體討論制度，由公安機關負責人召集執(zhí)法辦案部門、法制部門負責人集體研究，集體研究意見以及不同意見均應記錄在案。

由此可見，對公安機關討論信息進行規(guī)范極具必要性?！坝懻撔畔ⅰ眰戎匾庖娦缘挠懻撨^程，即公安機關在作出某項決定之前反映內部討論過程，特別是各種意見和想法的信息，最終以內部文件或材料的形式固定。討論信息應當滿足兩方面的條件：其一，最終的內部文件或材料應當是公安機關在決策過程中形成的相關咨詢意見、建議、討論以及指導性文件和材料；其二，對討論信息的不公開應當能夠維持公安機關所作決定的完整性，并保證公安機關部門之間、辦案人員之間甚至所聘請專家意見的坦誠、開放地交流。只有滿足上述兩個條件的“討論信息”才屬于不予公開的工作過程信息。

公安機關的“內部信息”不公開，包括“尚未公開的公安機關認識安排和職務任免事項”以及“公安機關內部規(guī)則、程序、指導等內部信息”兩項內容。第一項內容需要滿足的條件為：該項信息必須是無關緊要的機關內部事務，需要符合明顯屬于機關內部的，并且信息無關緊要，不存在公共利益兩個特征。第二項內容需要滿足的條件為：公開會構成對公安機關合法管理的欺詐，使那些試圖違法或者逃避調查或偵查的人獲益。對于第二項內容的保密不是因為其不具有使用價值，而是基于公安機關偵查犯罪的職能，出于打擊和預防犯罪之必要，對相關“內部事項”進行一定程度的保密確有必要。

（二）證據一般不公開

2001年7月1日起施行的《公安機關警務工作秘密具體范圍的規(guī)定》第三條將“正在偵查的一般刑事案件的具體工作方案、案情、工作進展情況，將對犯罪嫌疑人采取刑事強制措施的情況”列為警務工作秘密的具體事項之一，不予公開。2013年1月1日起實施的《公安機關執(zhí)法公開規(guī)定》第四條規(guī)定了公安機關不得公開涉及國家秘密，以及可能妨害正常執(zhí)法活動或者影響社會穩(wěn)定的執(zhí)法信息。但是，公安部對于是否可以公開證據和證人情況的問題并沒有作出回應。

除非特殊情況下有重大更高利益需要考慮，否則不能公開證人和證據，這是世界各國的通行做法。例如英國《信息自由法》規(guī)定：“政府機關基于職權所為之調查或刑事偵查而獲得之信息，得豁免公開；雖非屬政府機關基于職權所為調查或刑事偵查而獲得之信息，但若公開將妨害法律之執(zhí)行者，或有妨害之虞者，得豁免公開，包括：犯罪預防或偵查、嫌疑人起訴或逮捕、審判之進行、稅捐之稽征或評定、移民管制、監(jiān)獄安全管理、其它合法拘留處所之安全管理等，得豁免公開?！碧貏e值得一提的是，我國最高人民檢察院2014年10月1日發(fā)布并實施的《人民檢察院案件信息公開工作規(guī)定（試行）》第十一條首次在我國規(guī)定了這一內容：“人民檢察院對正在辦理的案件，不得向社會發(fā)布有關案件事實和證據認定的信息。”上述規(guī)范發(fā)布時，檢察院的職務犯罪偵查權還沒有轉隸，當時的職權包括偵查、起訴、訴訟監(jiān)督。偵查階段一般不向社會公布證據，是應當遵守的和上升到立法的規(guī)則。所以，有的案件中公安機關讓嫌疑人到電視臺認罪、公布相關證詞的做法，要通過立法予以禁止。一般情況下，公安機關收集的證據不得公開，原因如下：

一方面，證據的不公開是基于執(zhí)法秩序和無罪推定的要求。1994年國際刑法學家協(xié)會發(fā)布的《媒 體與司法關系的馬德里準則》第一條規(guī)定：“基本準則并不排斥在司法調查程序階段對法律秘密的保守。這種情況下，秘密保守的目的主要是為了實現對被懷疑和被控告的個人的無罪推定的實現。”從其他的國際性文件來看，2003年的《歐委會部長委員會建議書》原則2規(guī)定，“有關正在進行中刑事訴訟程序的觀點和信息只有在不損害犯罪嫌疑人 或被告的無罪推定原則的情況下才得公布或者傳播”。根據歐洲人權法院的判例，司法機構違反這條原則（當然也適用于非司法機構），將導致針對國家的損害賠償之訴。①Allenet de Ribemont v. France, App. No. 15175/89, Eur. Ct. H.R. at[35]-[36].由此可見，一般情況下證據不公開是國際通行做法，無罪推定原則和維護執(zhí)法秩序的理念貫穿其中。

另一方面，證據的不公開是為了保障訴訟的順利進行。公安機關在刑事執(zhí)法過程中，針對的是已經發(fā)生或者正在發(fā)生的犯罪活動，犯罪行為具有社會危害性，犯罪嫌疑人具有嚴重的社會危險性，可能逃跑、隱藏、銷毀證據或者妨害證人作證，或繼續(xù)實施犯罪；同案犯可能基于證據的公開而串供或潛逃；犯罪嫌疑人的家屬也可能窩藏、包庇犯罪嫌疑人。公開公安機關偵查階段所收集的證據，存在為上述人員的違法犯罪活動提供信息便利的風險，妨礙訴訟活動的順利進行。

值得注意的是，公安機關對于證據的信息并非一律不公開，在特殊情況下，為實現特殊執(zhí)法目的、平息特殊輿情，可以對證據進行有限度的公開。部分重大案件的發(fā)生，往往伴隨著各類虛假信息的醞釀和傳播，形成不利于辦案機關的輿論導向，干擾案件的正常偵辦。以郭文貴案為例，郭文貴負案逃往美國，態(tài)度惡劣，不斷通過社交媒體進行政治誹謗，制造他“什么秘密都知道，什么真話都敢說”的荒唐懸念，把自己打扮成“落難但不屈的反腐英雄”，蒙騙世人。之后網上公開了馬 建[4]、宋軍[5]證實郭文貴犯罪的言詞證據，終止了其混淆視聽的鬧劇，彰顯了國家打擊犯罪的決心。對敏感案件證據進行適時、有限地公開，從某種層面而言已經超越了刑事訴訟的意義，具有更高的政治或社會公共管理層面的價值。

（三）偵查方法不公開

偵查方法，是指偵查主體在偵查活動中為完成偵查任務或達到偵查目標所采取的步驟、規(guī)劃、程序和手段。[6]11換言之，當某種方法被偵查主體運用于偵查過程，以完成查明案件事實、獲取犯罪證據、查獲犯罪嫌疑人的任務，此種方法即成為偵查方法。

基于對文本的分析，我國實行偵查方法不公開制度。公安部于2001年7月1日起施行的《公安機關警務工作秘密具體范圍的規(guī)定》第三條規(guī)定了“打擊違法犯罪活動的具體工作部署、行動方案、情況報告及其他有關情況”以及“正在偵查的一般刑事案件的具體工作方案”屬于警務工作秘密的具體范圍，即偵查方法的泄露會給警務工作造成被動或損害，故不予以公開。

從打擊犯罪的角度而言，偵查的對立性和犯罪活動的隱蔽性，決定了偵查方法的秘密性。在偵查能力一定的情況下，偵查方法的秘密性能夠鞏固偵查機關在獲取情報線索后所形成的信息優(yōu)勢，增加偵破案件的成功率。正如西諺所云:“任何獵人都不會敲著鼓去打獵”，基于對偵查形勢的判斷，公安機關的具體布控方案決定著偵查活動最終能否成功，而警務活動中使用的密語、代號和通信聯(lián)絡方法，也有利于避免引起犯罪嫌疑人的警覺。在以共同犯罪、黑社會犯罪等有組織犯罪為典型的偵查過程中，一旦公安機關“準備采取哪些措施等有關調查活動的情況被泄露出來，就可能使犯罪分子聞風而逃，或毀滅證據、訂立攻守同盟，給調查工作設置障礙，使工作陷于被動，影響調查任務的完成?！盵7]411-412為了有效打擊犯罪，規(guī)避不必要的偵查障礙，盡可能長久地保持偵查方法的有效性，偵查方法不應予以公開。

從預防犯罪的角度而言，偵查方法的滯后性要求偵查方法不公開。習近平總書記對此還有過專門論述，他說：“要處理好監(jiān)督和干預的關系，堅持社會效果第一，避免炒作渲染，防止在社會上造成恐慌，特別是要防止為不法分子提供效仿樣本。”[8]723-724不法分子掌握了偵查方法的信息，無疑會促使其繞開現有的偵查方法作案，誘發(fā)新型犯罪產生。更重要的是，由于偵查方法是在長期打擊犯罪的實踐中總結而成，受技術知識和經驗的局限，系統(tǒng)方法的形成具有一定的滯后性，偵查方法倘若被犯罪分子利用或回避，偵查機關短時間內無法利用現有的其他偵查方法打擊犯罪，加大了偵破難度，勢必會助長同類型犯罪在一定時間內的盛行，嚴重危害社會秩序穩(wěn)定。

（四）被害人隱私信息一般不公開

隱私權是自然人享有的與公共利益無關的個人信息、私人活動和私有領域進行支配的一種人格權。被害人的隱私權主要包括三個方面：一為在刑事訴訟進行過程中及其后的被害人的生活安寧權；二為在涉及被害人人格方面的隱私權，主要是身體隱私、影響其人格尊嚴的身體信息方面的隱私；三為被害人信息自主權方面的隱私。[9]185刑事訴訟中被害人的隱私與案件關系密切，遭到泄露會對其產生二次傷害，因而要加強對被害人隱私的保護。

我國法律法規(guī)明確規(guī)定，公安機關執(zhí)法信息公開應當尊重被害人的隱私權，對涉及被害人隱私的信息不予公開。我國2012年刑事訴訟法第二條關于刑事訴訟法的任務新增“尊重和保障人權”之規(guī)定，隱私權作為一項重要人權，適用此條規(guī)定。同時，刑事訴訟法第五十二條第三款規(guī)定公安機關、人民檢察院和人民法院在收集和使用證據時，對涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的證據，應當保密。這條規(guī)定是對刑事訴訟法關于被害人隱私權確認與保護的最直接體現。此外，《公安機關執(zhí)法公開規(guī)定》等規(guī)范性文件都對被害人隱私信息之保護作出類似規(guī)定。①《公安機關執(zhí)法公開規(guī)定》第四條第二款：公安機關不得向權利人以外的公民、法人或者其他組織公開涉及商業(yè)秘密、個人隱私的執(zhí)法信息。但是，經權利人同意公開，或者公安機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，可以予以公開。

一般意義上的隱私權“作為公民人格自由與自治權的載體，哪怕是零星的恣意侵犯也會引發(fā)廣泛的‘寒蟬效應’，嚴重制約著言論自由、人格獨立發(fā)展乃至人類的活力與創(chuàng)造力?！盵10]215除此之外，涉及被害人隱私的信息不公開有著獨特的價值。有利于防止對被害人造成“二次侵害”，保護被害人權利；能夠增加被害人對公安機關的信任與認同，提供有利的線索或證據，積極配合公安機關開展偵查活動，提高案件的偵破效率。

當然，涉案被害人的隱私信息并非一律不公開，經權利人同意，或者不公開可能會對公共利益造成重大影響的，公安機關可以公開相關的隱私信息。一方面，征求權利人同意是前置程序，只有在無法取得其同意的情況下，才能夠以公共利益名義強制公開該信息；在可以取得被害人同意的情形下，即使涉及公共利益問題，也應當首先征得其同意。另一方面，隱私信息的公開要遵循比例原則，在為了公共利益而強制公開涉及被害人個人隱私的公共信息時，選擇給被害人造成最小損害的方式，兼顧公共利益和被害人的隱私權，即除關鍵的核心內容外，應當盡可能少地公開其他關聯(lián)隱私信息，禁止公開無關的隱私信息。例如，通信與通訊秘密作為隱私權的內容之一，公安機關如果基于公共利益的需求而公開被害人與嫌疑人之間的通訊信息時，就不能公開能夠識別被害人個人身份和個人經歷的隱私信息。

（五）未成年嫌疑人真實身份一般不公開

未成年人犯罪中未成年人真實身份信息，包括姓名、住址、所在學校、社會關系等有關未成年人的信息。未成年人的生理和心理都還未成熟，承受能力相對成年人薄弱，故被視為社會弱勢群體，需要法律予以特殊保護。另外，未成年人可塑性較強，尚有重塑可能，為了幫助相關未成年人回歸社會，避免信息的公開對其未來求學、就業(yè)等方面造成嚴重影響，因而針對未成年人身心的特殊性，需要特殊的保護和照料的狀況，對未成年人方面的信息公開需要法律予以特殊保護。

公安機關一般不得公開未成年人犯罪中未成年人的真實身份。我國現有的法律法規(guī)從相關信息的源頭和傳播兩個方面禁止公開未成年人犯罪案件中未成年人的真實身份。①《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》第五條，辦理未成年人違法犯罪案件，應當保護未成年人的名譽，不得公開披露涉案未成年人的姓名、住所和影像。《未成年人保護法》第五十八條規(guī)定，對未成年人犯罪案件，新聞報道、影視節(jié)目、公開出版物、網絡等不得披露該未成年人的姓名、住所、照片、圖像以及可能推斷出該未成年人的資料。根據《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》，在偵查階段，公安機關作為掌握源頭信息的機關，不得公開相關信息。同時，未成年人保護法第五十八條也對媒體的報道進行了限制，雖然沒將公安機關作為直接約束的對象，但媒體作為信息的傳播者，在后續(xù)新聞報道中都不得公開有關信息，那么作為信息的來源者，公安機關更不得公開相關信息。換言之，公安機關在偵查終結乃至刑事訴訟結束后，或者案發(fā)時的未成年人已經成年后，同樣不得公開未成年人犯罪中未成年人真實身份信息。對于公眾已經知曉相關未成年人真實信息的，公安機關不得進一步公開，或者以其他方式暗示、確認相關信息。

當然，未成年人作為犯罪嫌疑人，其身份信息不公開也應當有例外。未成年人的利益顯然不能是壓倒一切的利益，也必須與其他利益，如，社會秩序、公眾知情權、未成年人自身利益等各方面進行全面平衡。即使是未成年人，如果是發(fā)生了校園槍案，一個14歲的少年用槍殺了幾個人，社會居然不能知道他是誰？這就違背常情常理了。所以，在英國、美國和加拿大都有所謂對未成年人“以成年人方式審判”“放棄未成年人審判的權利”等規(guī)則，也就是說，在重大案件中，對未成年人嫌疑人要與成年人同等對待。我們可以看到很多案件中少年槍殺他人時，都是以真實姓名報道和公開，如：“美國弗吉尼亞州15歲的少年貝利（Bail ey Dogget t）選擇掏出手槍，對欺負母親的男子連開5槍……據ABC 8News報道，貝利隨后被指控二級謀殺，本月17日，他被陪審團宣判無罪?！盵11]因此，我國也應當引進“以成年人方式審判”制度，對重大犯罪中的未成年人嫌疑人，可以公開其身份信息。

四、總結與展望

2012年10月30日制定出臺的《公安機關執(zhí)法公開規(guī)定》，系統(tǒng)總結了基層實踐經驗，構建了執(zhí)法公開體系框架，對于促進這項工作制度化、科學化，提升執(zhí)法透明度和公信力，具有積極而重要的意義。它的出臺，標志著執(zhí)法公開工作進入完善階段。為響應信息公開的時代發(fā)展潮流，促進警務公開的深入發(fā)展，保障公民知情權的全面實現，各公安機關在公安部的領導下，基于原有的信息公開平臺，不斷開發(fā)和運用新的公開方式，實現警務公開范圍和內容的縱深發(fā)展。

為對全國刑事執(zhí)法領域的警務公開范圍有較為全面的認知，我們于2018年1月分別抽取廣東省公安廳、安徽省公安廳和重慶市公安廳作為警務公開范圍的考察樣本，以前述應然層面的視角對各公安機關在其門戶網站上公開的范圍進行比照分析。

從上述幾個樣本公安機關網站公布的警務公開范圍來看，我國警務公開已取得了較為顯著的成效，公安機關在不斷拓展警務公開的范圍上也做出了較大努力。但是，基于多種原因的限制，相關公安機關甚至所有的公安機關在進行警務公開的過程中都難免有所保留，應然和實然之間還存在一定差距。為此，通過對應然范圍和實然樣本的比較分析，對警務公開的“實然”范圍作如下評析。

（一）五類信息的公開應當同等重視

抽樣結果表明，大多數公安機關對于依據、程序、流程、結果四類信息的公開投入了相對較大的精力，但對刑事執(zhí)法文書的公開則始終持謹慎保守態(tài)度，其網站或相關信息公開系統(tǒng)平臺都沒有涉及該類文書公開。除了一定技術水平限制之外，主要與我國傳統(tǒng)的保守“工作秘密”的思想有關，為了取得警務公開更為深入的發(fā)展，必須要打破這種傳統(tǒng)思想的束縛，畢竟只有開放的觀念和信心才能正確地指導警務公開的發(fā)展實踐。

公安機關應當加大刑事執(zhí)法文書公開的力度，實現“零的突破”。任何犯罪案件的發(fā)生都無法阻擋公眾的知曉，出于對自身安全的關注與維護，公眾對嫌疑人是否落網，案件是否偵查終結、移送審查起訴等后續(xù)問題更為關注?；趯娭闄嗟淖鹬睾突貞?，案件最終的辦理結果毫無疑問應當公開，而紅章、白紙和黑字的文書無疑是案件辦理結果最官方、最正式的載體。公安機關在偵查過程中，需要對申請變更強制措施的請求制作決定書，偵查終結后需要制作《起訴意見書》，這些文書不僅是案件程序性、實體性結果的載體，更是案件辦理質量的直接體現，公安機關的法律文書只有通過公開接受社會公眾的監(jiān)督，才能實現以公開倒逼偵查專業(yè)化，推進執(zhí)法廉潔，促進司法公正。

在“構建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制”背景下，國家近年逐步建立并完善法院、檢察院案件信息公開平臺、裁判文書公開平臺等，使信息公開得到實質性進展，公安機關也應當緊跟法院、檢察院的步伐，做到“真公開、敢公開、大公開”，讓刑事司法公開在公安機關執(zhí)法領域實現突破和發(fā)展。

（二）靜態(tài)信息與動態(tài)信息應當齊頭并進

靜態(tài)信息包括執(zhí)法依據、靜態(tài)程序和辦事流程信息，靜態(tài)信息的公開仍有改進空間。由于一般靜態(tài)信息公開的內容屬于現行法律法規(guī)等規(guī)范性文件，或是辦事操作指南，公安機關借助信息平臺向社會公布后，要及時補充和更新內容。

一方面，公安機關要對靜態(tài)信息內容進行補充完善。對依據公開的分析可以看出，刑事方面的規(guī)范性法律文件不僅數量較少，而且缺少分類整理，分布得雜亂無章，同其他行政執(zhí)法領域的規(guī)范性文件雜糅。對于靜態(tài)程序的公開，相關的法律法規(guī)多是分散在“依據公開”的法律規(guī)范中，沒有單獨設置靜態(tài)程序的鏈接。對于辦事流程信息，遺憾的是三個抽樣樣本都未實現公開。

另一方面，公安機關要對靜態(tài)信息及時更新，刪除過時的或與公安機關職能不相關的規(guī)范性文件。例如重慶市公安廳網站“法制管理”中仍存有1996年修正前的《刑事訴訟法》，或者是以民政部門為職責主體的《婚姻登記條例》和《新生兒疾病篩查管理辦法》。對于靜態(tài)信息的公開，應當進行特定篩選和分類，既不能對群眾迫切要求知曉的信息熟視無睹，也不能對法律規(guī)范進行盲目的羅列和堆砌。

動態(tài)信息公開包括動態(tài)程序信息和結果、文書的公開。相較于靜態(tài)信息，動態(tài)信息的公開需要進一步強化。動態(tài)信息的公開具有信息公開的及時性和動態(tài)性特征，公安機關在某一階段做了什么，案件、事務的進展程度如何，具體處理情況都需要及時地進行更新和告知，這意味著公安機關需要花費一定的人力物力和財力進行專項管理。

抽樣結果表明，多數公安機關更加傾向于公開靜態(tài)信息，而忽略了包括“動態(tài)程序信息”和“特定對象結果公開”在內的動態(tài)信息公開。對于動態(tài)程序信息的公開，僅有安徽省公安廳建立“安徽公安便民服務e網通”系統(tǒng)，案件相關人通過輸入查詢人姓名、身份證號碼，以及辦案機關提供的查詢碼，便可進行案件狀態(tài)查詢。廣東和重慶兩地公安雖然設立了網上辦事、查詢系統(tǒng)，但都局限于行政執(zhí)法領域，刑事案件動態(tài)信息的公開有待建立。

隨著大數據時代的到來，通過互聯(lián)網進行信息公開是今后警務公開的發(fā)展趨勢，網上公開基于其對象廣泛、查詢便捷和內容豐富等優(yōu)勢特點，成為了社會大眾普遍接受和采納的公開方式。實現公安機關門戶網站的動態(tài)信息建設，進一步充實網站服務功能和內容、提高線上服務水平、充分發(fā)揮對外窗口作用，能夠為社會大眾和訴訟參與人了解和獲取事務、案件信息創(chuàng)造快捷方便的條件。

（三）警務公開的內容細致化

警務公開是“搞形式、走過場”的公開，還是要“貨真價實”的公開，關鍵還是看內容。警務信息公開要堅持“公開為原則，不公開為例外”，同時，內容要細致化。

第一，機構職能信息透明化，警務機關的職能信息一般只在公告欄刊登，在網絡平臺上卻很少有公布，警務機關應該主動將機構職能的信息、負責人及聯(lián)系電話及時在網絡平臺公布，便于民眾及時查閱和咨詢。第二，執(zhí)法辦案過程透明化，對于警務機關執(zhí)法辦案的過程，民眾往往只能了解一些皮毛，例如：立案信息和抓捕現場。推進警務信息公開，重點就是要將警務機關執(zhí)法辦案過程最大限度公開，將案件的立案、破案、強制措施、司法鑒定、案件進度、處理結果等信息全方位公布，讓警務機關不再帶有神秘色彩，透明行使偵查權。第三，重大警務信息公布及時化?！斑t來的正義非正義”，那么姍姍來遲的信息公開也就不叫公開。應該嚴格按照法律法規(guī)的規(guī)定：屬于主動公開的信息，應當10個工作日予以公開，屬于申請公開的，能夠當場回復的，可以當場回復，不能當場回復的，自收到申請之日起15個工作日予以回復。對于許多重要的警務案件信息、突發(fā)性的警情通告，應該做到“快字當先”。按照網絡輿論傳播“黃金4小時”原則，事件發(fā)生后，4小時之內就要發(fā)布信息，并且視事態(tài)的進展隨時跟蹤發(fā)布相關信息，把事實真相公開，消除社會公眾的疑慮。[12]如果這類突發(fā)的重大警情信息的公布嚴重滯后，甚至是不公布，而一些非官方渠道散布的假消息卻在肆意傳播，這樣會導致民眾對信息了解不及時，不利于正當的警情消息傳播，也不利于維護社會穩(wěn)定。