推進(jìn)我國合憲性審查工作的思考

羅洪啟

（中共云南省委黨校 法學(xué)教研部，云南 昆明650111）

黨的十九大報(bào)告明確提出要“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！彼^“合憲性審查”與“違憲審查”乃一體兩面，其實(shí)就是“違憲審查”的別稱。［1］指的都是由相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)憲法，對可能存在違憲的法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及國家機(jī)關(guān)履行憲法職責(zé)的行為進(jìn)行審查，以維護(hù)憲法權(quán)威的活動(dòng)。合憲性審查是監(jiān)督憲法實(shí)施的基本方式，切實(shí)推進(jìn)合憲性審查工作，對增強(qiáng)憲法法律權(quán)威，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，保障公民權(quán)利，貫徹落實(shí)全面依法治國戰(zhàn)略，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、設(shè)立專門合憲性審查機(jī)構(gòu)

專門合憲性審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置是開展合憲性審查工作的前提。作為憲法實(shí)施與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，合憲性審查機(jī)構(gòu)權(quán)力至重，地位至尊。因此，如何設(shè)置、設(shè)置什么樣的合憲性審查機(jī)構(gòu)是一個(gè)國家的根本憲制問題。

（一）世界其他國家的憲法監(jiān)督模式

當(dāng)今世界各國的憲法監(jiān)督模式，主要有最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督制、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督制和專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督制三種類型。

1.最高國家機(jī)關(guān)監(jiān)督制。指“由最高國家機(jī)關(guān)通過審查或批準(zhǔn)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)法律文件的方式，監(jiān)督憲法實(shí)施的一種制度”［2］，以英國為典型。英國議會可以制定一切法律，也可以廢除一切法律；且英國是“不成文憲法”國家，其憲法由十幾個(gè)憲法性文件構(gòu)成。憲法性文件的制定或修改程序與其他法律無異，因此，英國的憲法監(jiān)督工作由議會自我監(jiān)督，體現(xiàn)了代議機(jī)構(gòu)“自治”的原則。

2.司法機(jī)關(guān)監(jiān)督制?！爸杆痉C(jī)關(guān)通過司法程序?qū)彶榱⒎C(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的法律文件，并作出是否違憲的裁決的制度”［3］，以美國為典型，“違憲審查”由憲法判例確立。在1803年“馬伯里訴麥迪遜案”中，以馬歇爾大法官領(lǐng)銜的最高法院確立了司法機(jī)關(guān)有權(quán)解釋憲法、違反憲法的法律無效的原則，對后世及其他國家的憲法監(jiān)督體制都有深遠(yuǎn)影響。

3.專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督制。指“在憲法上規(guī)定設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)以審查法律、法規(guī)或?qū)徖砭唧w案件的方式，監(jiān)督立法和行政是否違憲的一種制度”［4］，以德國和法國為典型。例如，“德國聯(lián)邦憲法法院是德國的最高上訴法院，主要職能有解釋憲法，審查法律，裁決聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間、聯(lián)邦與州之間、各州之間發(fā)生的關(guān)于權(quán)利義務(wù)和公法上的爭執(zhí)，裁定政黨違憲等涉憲議題，以及只要公民認(rèn)為國家侵害了他的基本權(quán)利，都有權(quán)向憲法法院提出違憲申訴，有權(quán)對議會通過的法律表示不同意見。”［5］

（二）我國的憲法監(jiān)督模式及存在的問題

根據(jù)《憲法》第六十二條規(guī)定，全國人民代表大會（以下簡稱“全國人大”） 的第二項(xiàng)職責(zé)為“監(jiān)督憲法實(shí)施”；第六十七條規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會（以下簡稱“全國人大常委會”）的第一項(xiàng)職責(zé)便是“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”。全國人大及全國人大常委會是我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，可見，我國的憲法監(jiān)督模式屬于最高權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督制。

但對憲法監(jiān)督這一至關(guān)重要的職權(quán)，全國人大及全國人大常委會卻未設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。在我國以人民代表大會制度為核心的憲制體系中，全國人大及全國人大常委會的職權(quán)非常廣泛，但其會期卻很短（全國人大每年的會期只有10幾天，全國人大常委會每年也只有4次例會、總共60天左右）。這種制度設(shè)計(jì)，致使憲法監(jiān)督不可能成為全國人大及全國人大常委會的重點(diǎn)與常規(guī)工作。迄今為止，“全國人大沒有公開過一起合憲性審查的案例”，［6］“立法機(jī)關(guān)從未做出過具有法律效力的廢止或撤銷決定，這種正式的合憲性控制機(jī)制整體處于‘沉睡狀態(tài)’?！保?］

（三）設(shè)置專門合憲性審查機(jī)構(gòu)的方案及可行性

1982年憲法頒布實(shí)施以來，學(xué)者就我國的合憲性審查模式，提出過多種設(shè)計(jì)方案：立法機(jī)關(guān)審查制、專門委員會審查制、憲法法院審查制、司法審查制、設(shè)立憲法委員會和最高法院違憲審查庭并行的復(fù)合審查制、兩步走模式：第一步先設(shè)立憲制委員會、逐步擴(kuò)大憲制委員會的權(quán)限和司法性。［8］

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，“一府一委兩院”均由全國人大選舉產(chǎn)生并向全國人大負(fù)責(zé)。因此，由司法機(jī)關(guān)對人大制定的法律進(jìn)行司法審查，在我國存在學(xué)理與現(xiàn)實(shí)的雙重限制，可行性較低。2003年的“洛陽種子案”，已明確昭示我國的人民法院無權(quán)對人大的立法進(jìn)行司法審查。［9］

同理，要設(shè)立獨(dú)立于現(xiàn)行立法、行政與司法體系的專門憲法審查機(jī)構(gòu)，也顯得過于“理想化”［10］。而且，憲法法院只能審理因違憲行為而引起的憲法訴訟案件，屬于事后消極的個(gè)案救濟(jì)手段，對于大量可能違憲的法律和法規(guī)缺乏非訴訟的、事前的審查監(jiān)督。［11］

因此，我國現(xiàn)階段較為可行的合憲性審查機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，應(yīng)在全國人大內(nèi)部設(shè)立專門合憲性機(jī)構(gòu)為宜。學(xué)者們就此提出了兩種方案。

一種方案是設(shè)置與全國人大常委會地位平等的憲法委員會。如季衛(wèi)東教授認(rèn)為，合憲性審查的第一步，就是近期內(nèi)“在全國人民代表大會下設(shè)立與全國人大常委會以及全國政協(xié)相并列的憲制委員會（或稱‘合憲性審查委員會’），由7名或9名資望深重的法律家或政治家作為委員組成。這個(gè)憲制委員會對全國人民代表大會以及憲法負(fù)責(zé)，統(tǒng)一行使原來規(guī)定由全國人大享有的改變或撤銷其常務(wù)委員會的決定的權(quán)限、由全國人大常委會享有的撤銷行政法規(guī)和地方法規(guī)以及進(jìn)行憲法解釋和立法解釋的權(quán)限、由最高人民法院享有的撤銷已經(jīng)生效的法院判決方面的最終決定權(quán)等?！保?2］林來梵教授認(rèn)為，可以考慮設(shè)立直屬全國人大、與全國人大常委會平等的憲法委員會，“現(xiàn)有的人大常委會主要行使立法權(quán)等憲定職權(quán)，而憲法委員會則主要行使合憲性審查權(quán)，則有望切實(shí)推進(jìn)合憲性審查工作，由此也有效地解決了人們過去在觀念上所存在的一個(gè)令人尷尬的難題，即全國人大常委會自己是否可以審查自己所制定的法律。”［13］

另一種方案是設(shè)置與現(xiàn)行專門委員會地位平等的憲法委員會。如李步云教授建議，“全國人民代表大會設(shè)立憲法監(jiān)督委員會。它受全國人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)；在人民代表大會閉會期間，受全國人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)。憲法監(jiān)督委員會由主任委員、副主任委員兩人和委員十二至十五人組成，其主任、副主任人選由大會主席團(tuán)在副委員長中提名，委員人選在代表中提名，大會通過。憲法監(jiān)督委員會的組織人員中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的法學(xué)專家?！保?4］

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《憲法修正案》第四十四條第二款將原來的“法律委員會”改為“憲法和法律委員會”；2018年3月21日，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，其中第二部分《深化全國人大機(jī)構(gòu)改革》的（二十三）規(guī)定：“全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。為弘揚(yáng)憲法精神，增強(qiáng)憲法意識，維護(hù)憲法權(quán)威，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。全國人大憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)?！庇纱丝梢?，2018年通過的憲法修正案與國家機(jī)構(gòu)改革方案，并未設(shè)置新的合憲性審查機(jī)構(gòu)，是通過對既有專門委員會的更名與改革的方式，加強(qiáng)合憲性審查工作，監(jiān)督憲法實(shí)施，必將對推進(jìn)合憲性審查工作發(fā)揮重要的作用。

二、明確合憲性審查的范圍

（一）現(xiàn)行憲法對合憲性審查范圍的原則性規(guī)定與制度性規(guī)定之間的差異

1.《憲法》與《立法法》對合憲性審查范圍的原則性規(guī)定。根據(jù)《憲法》第五條與《立法法》第八十七條規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄皯椃ň哂凶罡叩姆尚ЯΓ磺蟹?、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！庇纱丝梢?，合憲性審查的范圍，不僅包括憲法之下的一切法律，而且包括國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織的行為。

2.《憲法》《立法法》對合憲性審查范圍的制度性規(guī)定?，F(xiàn)行合憲性審查的范圍主要限于法律之下的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，“法律”并非合憲性審查的重點(diǎn)；國家機(jī)關(guān)、政黨等主體的“行為合憲性”，如執(zhí)政黨的行為和政策、國家領(lǐng)導(dǎo)人的行為、侵犯公民憲法基本權(quán)利而沒有其他有效救濟(jì)途徑的行政行為或司法行為等，則完全沒有規(guī)定，更沒有這方面的審查先例。［15］《立法法》第九十八條規(guī)定的法規(guī)備案范圍是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章與授權(quán)立法，不包括“法律”；《立法法》第九十九條規(guī)定有關(guān)機(jī)構(gòu)、組織或公民個(gè)人向全國人大常委會提出審查申請時(shí)，針對的對象是“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸”的情形，并不包括“法律與憲法相抵觸”的情形；《立法法》第九十七條雖規(guī)定“全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的不適當(dāng)?shù)姆伞?，但全國人大歷史上從未行使過此項(xiàng)職權(quán)。

（二）不將“法律”納入合憲性審查范圍的合理性

現(xiàn)代社會設(shè)立合憲性審查制度之初衷，是要通過憲法解釋與憲法適用，從而對立法權(quán)可能會導(dǎo)致的專斷進(jìn)行適當(dāng)制約，以防止“多數(shù)人的暴政”。因此，將“法律”排除在合憲性審查范圍之外，純法理的角度看，或許并非最理想的制度安排。但是，從現(xiàn)實(shí)看，暫不將“法律”納入合憲性審查范圍，確有法理、制度與現(xiàn)實(shí)的多重合理性。

1.法理合理性。由于合憲性審查機(jī)構(gòu)隸屬于全國人大，故由此機(jī)構(gòu)審查全國人大制定的基本“法律”，存在法理困境，違反憲法規(guī)定的民主集中制原則——合憲性審查機(jī)構(gòu)的人數(shù)肯定少于全國人大常委會的人數(shù)。因此，在人民代表大會制度下，任何機(jī)構(gòu)都無權(quán)審查全國人大制定的法律，對“法律”的憲法監(jiān)督，只能由全國人大“自我監(jiān)督”。

2.制度合理性?，F(xiàn)行《憲法》《立法法》已對法律的立、改、廢、釋程序作出了明確規(guī)定，因此，如果實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)法律與憲法相抵觸的情形，也可以通過法定程序?qū)崿F(xiàn)法律的“自我糾正”，無需由合憲性審查機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行審查。

3.現(xiàn)實(shí)合理性。全國人大及全國人大常委會的立法程序比較嚴(yán)格規(guī)范完備，注重科學(xué)立法、民主立法與依法立法，因而，在實(shí)踐中，“法律”與憲法相抵觸的情形，較為罕見；常會與憲法抵觸、并對公民權(quán)利造成損害的是法律之下的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、各種規(guī)章與各類規(guī)范性文件。

因此，不將“法律”納入合憲性審查范圍，看似是對合憲性審查權(quán)的“限縮”，但這種“限縮”，卻有利于合憲性審查機(jī)構(gòu)更好、更專注地履行憲法監(jiān)督職能，具有合理性。

（三）將公權(quán)行為納入合憲性審查范圍的必要性

早在1991年，有學(xué)者指出，“從現(xiàn)行憲法頒布后8年以來的情況看，屬于行為違憲的事例占絕大多數(shù)”。［16］在現(xiàn)實(shí)生活中，私人行為損害他人的合法權(quán)益時(shí)，可以通過司法訴訟程序獲得救濟(jì)，而當(dāng)公權(quán)行為損害他人的基本憲法權(quán)利時(shí)，當(dāng)事人卻很難在現(xiàn)行司法體制下找到合法的救濟(jì)途徑，因此，有必要將公權(quán)行為納入合憲性審查的范圍。

三、完善合憲性審查的方式

（一）合憲性審查的基本方式

合憲性審查的方式大致可以分為兩種類型，一種是事前“非訴式”預(yù)防性審查或稱“抽象的原則審查”。指在法律法規(guī)未實(shí)施之前或?qū)嵤┖笊形匆l(fā)實(shí)際糾紛前，便對其文本規(guī)范內(nèi)容的合憲性進(jìn)行審查。另一種是事后“憲法訴訟”。則指法律法規(guī)實(shí)施后引發(fā)糾紛時(shí)，就個(gè)案而對法律法規(guī)的合憲性進(jìn)行審查。

（二）我國現(xiàn)行的合憲審查方式

我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度，主要是事前“非訴式”預(yù)防性審查，《憲法》《立法法》規(guī)定了立法批準(zhǔn)與備案審查兩種預(yù)防性審查制度。

1.立法批準(zhǔn)。立法批準(zhǔn)“可以是指授權(quán)機(jī)關(guān)對受權(quán)機(jī)關(guān)所立之法的批準(zhǔn)，經(jīng)過批準(zhǔn)，受權(quán)機(jī)關(guān)所立之法才能有效。也可以是指法案經(jīng)立法機(jī)關(guān)或議會通過后，須送交國家元首或行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。［17］但“當(dāng)代中國的立法批準(zhǔn)制度，不同于其他國家的立法批準(zhǔn)制度，它既不是指授權(quán)機(jī)關(guān)對受權(quán)機(jī)關(guān)所立之法的批準(zhǔn)，更不是指立法機(jī)關(guān)將已通過的法案送交國家元首或行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，而是某些特定的立法“須報(bào)請有關(guān)國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后方可施行”，“屬于兼有立法程序和立法監(jiān)督兩重性的立法制度?！保?8］我國需經(jīng)上級立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后才能實(shí)施的法律規(guī)范包括以下兩類：第一，民族自治地方的自治條例和單行條例，須報(bào)請有關(guān)國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后施行。第二，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)，須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。

2.備案審查?！皞浒浮迸c“審查”經(jīng)常連用，但就學(xué)理而言，兩者原本是各自獨(dú)立、性質(zhì)不同的法律程序?！皞浒浮?，只是下級機(jī)關(guān)向上級機(jī)關(guān)報(bào)告與登記立法情況，以備查考的程序，其性質(zhì)與“登記”類似。例如，蔡定劍教授認(rèn)為，所謂備案，就是登記、統(tǒng)計(jì)、存檔，使法規(guī)備之可查。備案的法律意義并不包括對法律必須做出審查。［19］“審查”，則是對法律法規(guī)等是否合憲、合法進(jìn)行審查。

在我國法律實(shí)踐中，審查常常被視為是備案當(dāng)然的后續(xù)程序。例如，《立法法》第五章“適用與備案審查”，不僅將“備案審查”連用，而且，第九十九條明確規(guī)定，“有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以對報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查”。2013年5月公布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件案件規(guī)定》第七條規(guī)定，“中央辦公廳對報(bào)送的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行審查?！?014年，黨的十八屆四中全會《決定》中，“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”部分，也將“備案”與“審查”連用：“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！?/p>

（三）完善我國合憲性審查的方式

“非訴式”預(yù)防性審查對維護(hù)國家法制統(tǒng)一與憲法權(quán)威具有重要作用。完善“非訴式”預(yù)防性審查制度，可以對與憲法相抵觸的法規(guī)作出及時(shí)處理。但是，事前“非訴式”預(yù)防性審查并非萬能，有些法規(guī)是否與憲法相抵觸，往往要在實(shí)際適用過程中才能發(fā)現(xiàn)。因此，推進(jìn)合憲性審查工作，既要繼續(xù)完善“非訴式”預(yù)防性審查制度，實(shí)現(xiàn)對憲法實(shí)施的常態(tài)化監(jiān)督；又要?jiǎng)?chuàng)新合憲性審查方式，可以在設(shè)定嚴(yán)格的實(shí)體與程序要件的前提下，允許小范圍的“憲法訴訟”，以保障公民在憲法權(quán)利受到侵害時(shí)有獲得救濟(jì)的渠道。

四、設(shè)置適宜的合憲性審查啟動(dòng)機(jī)制

世界各國的實(shí)踐證明：合憲性審查具有極高的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，既不可輕用，也不可濫用。因此，應(yīng)當(dāng)以法律的形式明確規(guī)定合憲性審查的啟動(dòng)機(jī)制。

（一）現(xiàn)行《立法法》對合憲性審查啟動(dòng)機(jī)制的規(guī)定

現(xiàn)行《立法法》規(guī)定的合憲性審查啟動(dòng)機(jī)制主要有兩種：一是主動(dòng)審查，一是被動(dòng)審查。

1.主動(dòng)審查。指相關(guān)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)職權(quán)主動(dòng)對相關(guān)法規(guī)的合憲性進(jìn)行審查。《立法法》第一百條規(guī)定，全國人大專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見、研究意見；也可以由法律委員會與有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)召開聯(lián)合審查會議，要求制定機(jī)關(guān)到會說明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見，制定機(jī)關(guān)按照所提意見對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止；制定機(jī)關(guān)不予修改的，應(yīng)當(dāng)向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務(wù)委員會會議審議決定。

2.被動(dòng)審查。指有關(guān)主體可以依據(jù)法定程序向法定機(jī)構(gòu)提出合憲性審查要求或建議。《立法法》第九十九條規(guī)定，國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見；其他的組織和公民可以向全國人大常委會提出合憲性“審查建議”，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。

據(jù)此規(guī)定，我國有權(quán)提出合憲性審查的主體比較廣泛，幾乎囊括了所有公權(quán)機(jī)關(guān)、社會組織與公民；接受合憲性審查要求與或建議的機(jī)關(guān)則是全國人大常委會，具體工作則由全國人大常委的工作機(jī)構(gòu)依據(jù)不同情況予以區(qū)別處理：對于五種特定主體，即國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會提出的審查要求，全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)只能按程序直接送有關(guān)專門委員會審查，無權(quán)作實(shí)質(zhì)處理；而對其他組織與個(gè)人提出的審查建議，全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)則有權(quán)作預(yù)處理，只有在“必要時(shí)”才送有關(guān)專門委員會審查。

而何為“有必要”，標(biāo)準(zhǔn)模糊，因而實(shí)踐中公民提出的審查建議，往往很難得到全國人大常委會的明確答復(fù)。全國人大常委會之所以不便正式答復(fù)，一個(gè)重要的原因，就是法律規(guī)定的合憲性審查建議提出的主體過于寬泛。如果全國人大常委會正式公開回復(fù)公民提出的合憲性審查建議，便有可能形成“示范效應(yīng)”，引發(fā)提出合憲性審查建議的熱潮，致使全國人大常委會被大量的合憲性審查案件淹沒，不堪重負(fù)。［20］

（二）如何限定合憲性審查的啟動(dòng)機(jī)制

合憲性審查的啟動(dòng)機(jī)制過于寬泛，不利于樹立合憲性審查的權(quán)威性。而要保障合憲性審查的權(quán)威性，就必須對合憲性審查的啟動(dòng)機(jī)制進(jìn)行合理限制。對于“非訴式”的預(yù)防性審查，應(yīng)當(dāng)由合憲性審查機(jī)構(gòu)依職權(quán)審查，不必規(guī)定提起審查的主體；或者即使要規(guī)定，也必須將提請主體控制在一定范圍之內(nèi)；未來如果允許“訴訟式”合憲性審查，啟動(dòng)“憲法訴訟”程序，至少必須滿足以下三個(gè)要件：第一，就啟動(dòng)主體而言，憲法訴訟的提請者，必須是憲法權(quán)利受損的當(dāng)事人及其近親屬。第二，就啟動(dòng)的實(shí)質(zhì)要件而言，必須以當(dāng)事人的憲法權(quán)利受到了實(shí)際的損害為前提。第三，就啟動(dòng)的程序要件而言，啟動(dòng)憲法訴訟必須以已窮盡既有的一切司法救濟(jì)為前提。

五、建立剛性的合憲性審查程序

正當(dāng)程序是法治的根本原則之一。合憲性審查原本就是為了維護(hù)憲法權(quán)威、捍衛(wèi)法治原則而設(shè)置的一種制度，當(dāng)然，更要特別注重程序的規(guī)范化與正當(dāng)化。

（一）合憲審查程序存在的問題

1.關(guān)于合憲性審查程序的專門規(guī)定缺乏。我國的合憲性審查工作尚處于起步階段，負(fù)責(zé)合憲性審查工作的“憲法與法律委員會”，2018年3月剛剛完成更名改革。因此，此機(jī)構(gòu)究竟如何履行合憲審查職能，尚處于探索階段，還沒有制定專門的合憲性審查程序。

2.合憲性審查程序不完備?！读⒎ǚā穼α⒎ㄅ鷾?zhǔn)、備案審查程序的規(guī)定較為詳細(xì)，而對有關(guān)組織與個(gè)人向全國人大常委會提出的合憲性審查要求或建議的審查程序，則規(guī)定得不夠嚴(yán)密明確，既缺乏可操作性，也沒有剛性約束力。

（二）如何建立剛性的合憲性審查程序

1.嚴(yán)格限定合憲性審查的啟動(dòng)機(jī)制。合憲性審查的啟動(dòng)機(jī)制是開展合憲審查的基礎(chǔ)，要針對不同的合憲性審查內(nèi)容與方式，設(shè)置不同的啟動(dòng)程序。

2.明確規(guī)定合憲性審查的原則、形式、期限和審查委員會的組織形式及議事規(guī)則等事項(xiàng)。合憲性審查的對象大都是與公民切身利益密切相關(guān)的法規(guī)或規(guī)范性文件，所以應(yīng)當(dāng)以公開審查為原則，事前“非訴式”預(yù)防性審查可以采取召開聽證會的形式，允許普通民眾參與；而事后“訴訟式”個(gè)案審查，則應(yīng)當(dāng)以公開開庭審理為原則，允許律師介入。審查期限應(yīng)當(dāng)作一定的限制，不能無限期地拖延。審查委員會的成員、人數(shù)、議事規(guī)則，直接影響審查結(jié)果的公信力，應(yīng)該由法律明確規(guī)定。

3.明確審查結(jié)果的形式、效力及公布機(jī)制。應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定審查結(jié)果是以合憲性審查機(jī)構(gòu)，還是全國人大或全國人大常委會的名義以“決定”或其他方式作出。明確審查結(jié)果的效力是針對個(gè)案有效，還是具有普遍約束力；在什么情況下只針對個(gè)案有效、什么情況下具有普遍約束力。

總之，要推進(jìn)合憲性審查工作，應(yīng)當(dāng)首先制定一部專門的合憲性審查程序法。例如，童之偉教授認(rèn)為，其名稱可以為《監(jiān)督憲法實(shí)施法》，［21］對合憲性審查機(jī)構(gòu)、審查人員、審查范圍、審查原則、審查方式、審查期限、審查結(jié)果等作出明確規(guī)定。如此，才能保障合憲性審查工作的順利開展。

六、明確合憲性審查結(jié)果的形式

合憲性審查的功能在于審查法規(guī)、規(guī)范性文件及國家機(jī)關(guān)履行憲法職責(zé)的合憲性，因此，合憲性審查的結(jié)果應(yīng)僅限于作出是否合憲的判斷，而不宜對具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行判定——這種權(quán)力應(yīng)當(dāng)屬于人民法院。

（一）合憲性審查結(jié)果的形式

1.“默示”合憲性判斷。即在合憲性審查程序結(jié)束后，不明確宣示，而采取維持現(xiàn)狀，即“默示”的方式，確認(rèn)審查對象的合憲性。當(dāng)前，我國的合憲性審查主要是事前“非訴式”預(yù)防性審查、原則審查與抽象審查。因此，全國人大相關(guān)機(jī)構(gòu)備案審查行政法規(guī)、地方性法規(guī)與規(guī)章時(shí)，如果未發(fā)現(xiàn)與法律、憲法相抵觸的情形，都采用“默示”的方式確認(rèn)其合憲性。

2.“明示”合憲性判斷。即在合憲性審查程序結(jié)束后，明確宣示審查對象的合憲性。在我國憲法實(shí)踐中，全國人大只公布過兩例涉及法律合憲性判斷的文件：一例是1990年全國人大《關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉的決定》，另一例則是1993年全國人大《關(guān)于〈中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法〉的決定》，二者先后分別宣明香港基本法和澳門基本法是“符合憲法的”，即以“明示”方式對它們作出了合憲判斷；［22］但全國人大從未以“明示”方式對審查對象作出過“違憲”的判斷。

誠然，采用事前“非訴式”預(yù)防性審查時(shí)，以“默示”方式作出合憲性判斷并無不妥。但是，如果未來允許針對個(gè)案的“訴訟式”合憲性審查，便不能再以“默示”方式作合憲性判斷，而必須明確宣示審查對象是“合憲”還是“違憲”。只有這樣，當(dāng)事人才能根據(jù)合憲性審查結(jié)果，進(jìn)一步到人民法院尋求司法救濟(jì)。

（二）我國現(xiàn)行法對涉嫌違憲審查對象處置方式的規(guī)定

我國現(xiàn)行法對未違法或違憲審查對象的處置方式，沒有明確規(guī)定，但對涉嫌違法或違憲的審查對象，則規(guī)定了“改變或者撤銷”兩種處置方式?！案淖儯感薷?、補(bǔ)充、刪除法律、法規(guī)或規(guī)章的部分條款或內(nèi)容；撤銷，指廢止整個(gè)法律、法規(guī)或規(guī)章。法律、法規(guī)或規(guī)章經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法改變后，可以施行；經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)廢止后，則完全失去效力，不得施行?！保?3］

1.改變和撤銷的適用情形。根據(jù)《立法法》九十六條的規(guī)定，改變或撤銷主要針對以下五種情形：“（1） 超越權(quán)限的；（2）下位法違反上位法規(guī)定的；（3）規(guī)章之間對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的；（4）規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的；（5） 違背法定程序的。”

2.改變權(quán)與撤銷權(quán)的區(qū)別。改變和撤銷，雖然都是對涉嫌違法或違憲法規(guī)的處置方式，但兩種權(quán)力卻有明顯區(qū)別，行使主體也不同?！俺蜂N”是一種“法律否決權(quán)”，審查機(jī)構(gòu)只能否定審查對象的法律效力，而不能越俎代庖，直接替原立法機(jī)關(guān)立法；“改變”則既含有“法律否決權(quán)”，又包含“法律創(chuàng)制權(quán)”，即審查機(jī)構(gòu)不僅能否定審查對象的法律效力，而且還能代替原立法機(jī)關(guān)制定新法或做出新的決定。

在有直接領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的上下級機(jī)關(guān)之間，上級機(jī)關(guān)有權(quán)改變或者撤銷下級機(jī)關(guān)所立之法或做出的決定，如全國人大能改變或者撤銷全國人大常委會的決定，地方人大有權(quán)改變或撤銷地方人大常委會做出的決定，國務(wù)院能改變或者撤銷各部、各委員會及地方各級行政機(jī)關(guān)的命令、決定與規(guī)章。

在沒有直接領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級機(jī)關(guān)之間，則只能撤銷，不能改變，如全國人大有權(quán)撤銷國務(wù)制定的行政法規(guī)、撤銷地方人大及常委會制定的地方性法規(guī)、自治條例或單行條例，地方人大常委有權(quán)撤銷地方人民政府制定的規(guī)章等。

設(shè)立專門的合憲性審查機(jī)構(gòu)之后，其對涉嫌違憲的法規(guī)或行為的處置方式，也應(yīng)當(dāng)僅限于“確認(rèn)”與“否決”之權(quán)，而不應(yīng)當(dāng)包括“創(chuàng)制權(quán)”，即合憲性審查機(jī)構(gòu)可以宣示相關(guān)主體制定的法規(guī)或作出的行為是否“合憲”，對涉嫌違憲的法規(guī)或公權(quán)行為可以撤銷但不能改變。

之所以只賦予合憲性審查機(jī)構(gòu)“否決權(quán)”而不賦予其“創(chuàng)制權(quán)”，是為了確保合憲性審查機(jī)構(gòu)的職權(quán)限于合憲性判斷，使其在充分發(fā)揮憲法監(jiān)督功能的同時(shí)，又不至于侵凌其他權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)不同權(quán)力之間的一種良性制約。