公務(wù)員考錄公平性與科學(xué)性協(xié)同問題的思考

□ 肖海鵬

公務(wù)員考錄，是指國家機(jī)關(guān)按照規(guī)定的條件和程序，面向社會采取公開競爭性考試、嚴(yán)格考察等辦法選拔公務(wù)員的活動。中國特色公務(wù)員考錄制度，從無到有，從粗放到細(xì)致，從框架搭建到配套完善，經(jīng)過了近20多年的發(fā)展，新公共管理的民主、法治、正義、效能等價值理念貫穿始終。公務(wù)員考錄制度中包含的公開、平等、競爭、擇優(yōu)的選人用人原則，在社會上產(chǎn)生了巨大影響，“凡進(jìn)必考”的觀念深入人心，優(yōu)秀人才得以脫穎而出，極大地改善了公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)，提高了公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)，提升了國家的治理能力和水平。在取得長足發(fā)展和顯著成效的同時我們也看到，步入新時代，面對公務(wù)員管理工作的新任務(wù)新要求，公務(wù)員考錄工作還需進(jìn)一步完善，一些突出問題亟須解決，考錄制度科學(xué)性還有很大的提升空間。

一、 從“凡進(jìn)必考”到“凡進(jìn)必好”

梅伊（John F. Mee）認(rèn)為，“人事上的考試，系指一種科學(xué)化設(shè)計的工具，用以測量應(yīng)試者性向、技能、興趣及人格等因素作為遴選、任用、訓(xùn)練、調(diào)動、升遷之重要依據(jù)。”[1]堅持“凡進(jìn)必考”即錄用要堅持考試和考察的方法，這是公務(wù)員考錄制度的根本精神所在，凡未經(jīng)考試或者考試不合格者均不得錄用。

采用考試方法的好處是，考試評分有明確的可量化的客觀標(biāo)準(zhǔn)，為報考者提供一個相對能公平競爭和展現(xiàn)自己才華的舞臺，同時可針對一定的職位需求設(shè)計考試內(nèi)容，讓優(yōu)秀的人才脫穎而出。需要注意的是，考試只是公務(wù)員考錄的基本方法之一，由于其只能反映報考者當(dāng)前所具有的基本知識水平和業(yè)務(wù)能力等素質(zhì)情況，很難反映出報考者的思想素質(zhì)和道德品質(zhì)以及潛在能力，故另增加了考察這種基本方法與之相輔。考察是指對考試合格者以往的情況和表現(xiàn)進(jìn)行全面考察，并作出評價。主要包括對政治思想、道德品質(zhì)、工作表現(xiàn)等情況的考察。以考試作為基礎(chǔ)，與考察相結(jié)合，既測驗(yàn)報考者的“才”，又能評價報考者的“德”，這是中國特色公務(wù)員考錄制度堅持德才兼?zhèn)湓瓌t的具體體現(xiàn)?？梢哉f公務(wù)員考錄采用這兩種基本方法是比較公平和科學(xué)的。

但“凡進(jìn)必考”并不當(dāng)然等于“凡進(jìn)必好”。從考錄制度環(huán)節(jié)角度看，“凡進(jìn)必考”是過程和手段，而“凡進(jìn)必好”是結(jié)果。如何能夠通過科學(xué)的過程和方式方法，最終達(dá)到讓“好”的人才得以進(jìn)入公務(wù)員隊伍，則是公務(wù)員考錄制度科學(xué)化的目標(biāo)和方向。筆者認(rèn)為，“凡進(jìn)必考”是我國公務(wù)員制度區(qū)別于傳統(tǒng)干部人事制度的一個最顯著的特點(diǎn)，充分體現(xiàn)了我國干部人事制度的深刻變革。它對加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍，推進(jìn)社會主義民主政治，建立公平競爭和公開監(jiān)督的選人用人機(jī)制有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義，是完全符合我國國情、得到廣泛認(rèn)可且應(yīng)當(dāng)長期堅持下去的一項(xiàng)好的公務(wù)員管理制度。但由于考錄規(guī)模、成本、方式、內(nèi)容以及考錄技術(shù)等諸多因素的制約，考錄科學(xué)化水平有待進(jìn)一步提高。一些用人單位反映，通過考錄進(jìn)入到公務(wù)員隊伍的部分錄用人員職位適應(yīng)性差，與招錄職位之間不協(xié)調(diào)不匹配，即出現(xiàn)人職不匹配問題。為此，我們要解決“凡進(jìn)必好”的問題，就應(yīng)該結(jié)合實(shí)際，對考錄各個環(huán)節(jié)、考試考察內(nèi)容、方式方法、考試技術(shù)等進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)置，進(jìn)一步改進(jìn)和完善考錄制度，從以下兩個方面入手，努力做到“凡進(jìn)必好”。

要實(shí)現(xiàn)“凡進(jìn)必好”，還要明確“好”的標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)涵。其一，就是選人用人要突出政治標(biāo)準(zhǔn)。政治標(biāo)準(zhǔn)從來都是國家選人用人的第一標(biāo)準(zhǔn)，政治忠誠是國家政治穩(wěn)定的重要前提。由于公務(wù)員考錄與生俱來的政治性功能，成為其與其他考試的根本區(qū)別，公務(wù)員考錄本質(zhì)上可以理解為是對國家政治體系中空缺公共職位的補(bǔ)充，公務(wù)員考錄過程則是人崗匹配的過程。我們在改進(jìn)和完善公務(wù)員考錄制度時，就要首先考慮如何突出政治標(biāo)準(zhǔn)，如何將政治素質(zhì)高的人才錄用到公務(wù)員隊伍里來。在公務(wù)員考錄的資格條件設(shè)置、資格審核、考試實(shí)質(zhì)內(nèi)容、考察等各個環(huán)節(jié)都要體現(xiàn)出對政治標(biāo)準(zhǔn)的測評考察。

其二，就是干部隊伍的高素質(zhì)專業(yè)化。這從本質(zhì)上看就是人崗匹配。按照2016年中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定(試行)》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定(試行)》兩個規(guī)定要求，應(yīng)以我國現(xiàn)有國家機(jī)構(gòu)和職位的設(shè)置、職能分工及“三定”方案為基礎(chǔ)，研究制定公務(wù)員分類考錄制度。在考試設(shè)計時，要考慮把學(xué)專業(yè)、懂專業(yè)作為公務(wù)員選拔錄用的重要條件，加大對專業(yè)知識、專業(yè)能力和專業(yè)精神的考試測評和考察。對專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的考錄，要著眼于引進(jìn)高層次專業(yè)化人才，解決機(jī)關(guān)對專業(yè)人才需求問題。對行政執(zhí)法類公務(wù)員的考錄，要著眼于引進(jìn)法律專業(yè)人才，提高執(zhí)法效能和水平。使更多優(yōu)秀專業(yè)人才進(jìn)入公務(wù)員隊伍，真正做到錄用人員與招考職位的科學(xué)化匹配。

二、推動考錄“公平性”與“科學(xué)性”協(xié)同并進(jìn)

公務(wù)員考錄制度與以往干部人事制度的最大區(qū)別就在于秉持科學(xué)的價值理念，同時輔以公平的制度形式?！肮叫浴焙汀翱茖W(xué)性”是公務(wù)員考錄制度建設(shè)需要重點(diǎn)考量的兩個主要方面，“公平性”是考錄制度推行和實(shí)施過程中的根本指導(dǎo)思想，“科學(xué)性”則是公務(wù)員考錄的永恒主題和生命線，它們直接影響到考錄制度的生存與成長，也影響到社會的進(jìn)步與發(fā)展。

（一）公平、科學(xué)考錄的具體措施

為了實(shí)現(xiàn)公平考錄，在考錄制度建立之初，就對招考政策、招考職位和數(shù)量、報考條件、考試成績、錄用結(jié)果面向社會進(jìn)行公示，接受各方面監(jiān)督；公平地設(shè)置報考條件，消除報考歧視，規(guī)定不得設(shè)置與履行職位職責(zé)無關(guān)的報考資格條件，不得存在學(xué)歷、戶籍、地域、年齡、性別、長相、身高等歧視性條件要求，確保平等競爭；同時建立健全監(jiān)督約束機(jī)制，對違反考錄規(guī)定、考錄程序、泄露考試試題、偽造考試信息、協(xié)助作弊以及徇私舞弊等行為人員，按照制定的有關(guān)規(guī)定作出相應(yīng)處理、處分乃至追究刑事責(zé)任等。

為了追求科學(xué)考錄，在公務(wù)員考試內(nèi)容設(shè)計上，由最初的知識測查向能力考試轉(zhuǎn)變，測查公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備的基本能力和素質(zhì)；在考試形式上，對部分中央機(jī)關(guān)和部分省級以上公務(wù)員主管部門試行開展專業(yè)科目考試，如公安、銀監(jiān)、證監(jiān)等專業(yè)性較強(qiáng)的單位和非通用語職位實(shí)行了“2+X”模式，以此滿足不同機(jī)關(guān)對專業(yè)人才的需求；根據(jù)不同層級機(jī)關(guān)和不同行業(yè)的崗位需求，探索分級分類考試，如部分省級以上機(jī)關(guān)和地市級以下機(jī)關(guān)嘗試采用不同的公共科目筆試試題，海關(guān)、稅務(wù)等部門直屬機(jī)構(gòu)可自主命制面試試題等；面試方式方法不斷豐富和發(fā)展，從單一的結(jié)構(gòu)化面試，逐步發(fā)展了新的面試測評技術(shù)，如無領(lǐng)導(dǎo)小組討論、情景模擬、實(shí)事搜尋、演講答辯等；建立面試考官制度，加強(qiáng)考官隊伍管理的制度化和信息化建設(shè)。為提高面試評價的準(zhǔn)確性，建立了面試考官持證上崗制度，凡是擔(dān)任面試考官的人員，都應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格的培訓(xùn)，掌握面試測評理論與相關(guān)知識和技能。

（二）有效解決現(xiàn)實(shí)問題呼吁公務(wù)員考錄科學(xué)化

近些年，伴隨著公務(wù)員制度的不斷發(fā)展以及公務(wù)員隊伍建設(shè)的不斷加強(qiáng)，一些涉及考錄公平性與科學(xué)性的問題凸顯出來，為了科學(xué)有效地解決所面臨的這些問題，公務(wù)員主管部門從制度建設(shè)出發(fā)，制定并實(shí)施了一系列的考錄相關(guān)政策，但也因此引發(fā)了外界對考錄科學(xué)性的討論。

以部分特殊群體考錄優(yōu)惠政策為例，由于我國公務(wù)員隊伍中，縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員占全國公務(wù)員總數(shù)約60%，科級以下公務(wù)員占全國公務(wù)員總數(shù)的92%，這部分基層公務(wù)員因?yàn)閷蛹墶⒙殧?shù)、編制的限制，職業(yè)發(fā)展空間狹小，隊伍的穩(wěn)定性和工作的吸引力受到嚴(yán)重影響，在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)情況更是如此，“招不來人、用不好人、留不住人” 問題凸顯。為了解決這一實(shí)際問題，既要選拔出職位需要的優(yōu)秀人才，又要盡可能地甄別出能夠穩(wěn)定在基層工作的青年人才，使招錄的公務(wù)員能夠踏 實(shí)工作。

2014年9月，中組部、人社部和國家公務(wù)員局印發(fā)了《關(guān)于做好艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層公務(wù)員考試錄用工作的意見》（以下簡稱《意見》），就“完善基層公務(wù)員錄用制度，在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)適當(dāng)降低進(jìn)入門檻”的要求提出了具體措施?！兑庖姟吩试S各地根據(jù)艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)際情況，適當(dāng)放寬招錄條件，包括：適當(dāng)降低學(xué)歷要求；放寬招考專業(yè)限制；適當(dāng)調(diào)整年齡條件；不限制工作年限和經(jīng)歷；報考人數(shù)較少的可降低開考比例；單獨(dú)劃定筆試合格分?jǐn)?shù)線。允許面向本市、縣戶籍或在本市、縣長期生活工作的人員招考。此外，對西藏、四川、云南、甘肅和青海五省份藏區(qū)以及新疆南疆地區(qū)縣鄉(xiāng)給予進(jìn)一步的政策支持，包括單設(shè)職位招考；設(shè)置一定數(shù)量的職位，面向當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)事業(yè)編制人員和退役士官士兵招考；必要時可不設(shè)開考比例。一系列措施使艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層機(jī)關(guān)“招人難、用人難、留人難”問題得到有效緩解，考錄制度的科學(xué)性得以顯現(xiàn)。

在社會日益多元化、民主權(quán)利意識增強(qiáng)以及公務(wù)員“考試熱”持續(xù)升溫等宏觀背景下，公務(wù)員考錄的科學(xué)性與公平性問題被放大，客觀環(huán)境致使公眾對考錄公平性認(rèn)知產(chǎn)生了消極影響。諸如上述考錄優(yōu)惠政策的實(shí)施，切實(shí)解決了實(shí)際問題，達(dá)到了預(yù)期效果。但與此同時，也將公務(wù)員考錄的公平性話題推到了輿論的風(fēng)口浪尖——一些學(xué)者認(rèn)為考錄優(yōu)惠政策的實(shí)施有違公平原則，而一些持相反觀點(diǎn)的學(xué)者則認(rèn)為考錄優(yōu)惠政策使得實(shí)際問題得以解決，價值取向得以實(shí)現(xiàn)，是公務(wù)員考錄制度科學(xué)性的體現(xiàn)，不應(yīng)一味強(qiáng)調(diào)公平，而忽視了制度本身的價值取向和目的性，科學(xué)性不應(yīng)該被公平性“理所應(yīng)當(dāng)?shù)亟壖堋薄?/p>

在筆者看來，公務(wù)員考錄公平，理應(yīng)建立符合公務(wù)員管理目標(biāo)和政府公共管理需要的價值導(dǎo)向，基于此，才能確立公務(wù)員考錄公平的各種標(biāo)準(zhǔn)，包括滿足落后偏遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員考錄需要、特定地區(qū)設(shè)置戶籍限制以及指向性招錄大學(xué)生村官進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)任公務(wù)員等等。正如龐德所說：“在倫理學(xué)上，我們可以把公平正義看成是一種個人美德或是對人類需要的一種合理、公平的滿足；在經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)上，我們可以把公平正義說成是一種與社會理想相符合，足以保證人們的利益與愿望的制度；在法學(xué)上，我們講的公平正義是指在有政治組織的社會中，通過這一社會的法律來調(diào)整人與人之間的關(guān)系及安排人們的行為；現(xiàn)代法哲學(xué)的著作家們也一直把它解釋為人與人之間的理想關(guān)系?！盵2]可見如果離開了具體領(lǐng)域，公平問題的討論，當(dāng)然也包括公務(wù)員考錄公平性的討論只能是一種情緒的表達(dá)，而不可能是理性的闡釋。公務(wù)員考錄公平性應(yīng)在歷史、具體、相對和客觀的范疇中進(jìn)行。沒有絕對意義上平等，公務(wù)員考錄制度必須符合公務(wù)員制度的整體原則和要求，承載著更多政治功能，其公平性考量也應(yīng)該置于國家政治制度中。從這個意義上看，科學(xué)性與公平性并不矛盾，而是你中有我和我中有你的關(guān)系。一項(xiàng)制度公平與否，決定著這項(xiàng)制度的科學(xué)性高低；同樣，一項(xiàng)制度是否科學(xué)合理，也是判斷該制度是否公平的重要評判指標(biāo)。這是推進(jìn)公務(wù)員考錄制度進(jìn)一步完善需要形成的基本共識。

三、促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與能力相結(jié)合的考錄資格條件設(shè)置

在公務(wù)員考錄招考條件中設(shè)置“2年以上基層工作經(jīng)歷”的做法，歷年來已屬常態(tài)。然而對于設(shè)置該項(xiàng)條件的緣起，其目的性以及設(shè)置條件時是否有過充分的科學(xué)性考量等問題，需要進(jìn)一步研究。

以2018年考錄為例，《中央機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)2018年度考試錄用公務(wù)員公告》中顯示：“中央機(jī)關(guān)及其省級直屬機(jī)構(gòu)除部分特殊職位和專業(yè)性較強(qiáng)的職位外，主要招錄具有2年以上基層工作經(jīng)歷的人員，招考職位明確要求有基層工作經(jīng)歷的，報考人員必須具備相應(yīng)的基層工作經(jīng)歷?；鶎庸ぷ鹘?jīng)歷，是指具有在縣級及以下黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位、村（社區(qū)）組織及其他經(jīng)濟(jì)組織、社會組織等工作的經(jīng)歷。在軍隊團(tuán)和相當(dāng)于團(tuán)以下單位工作的經(jīng)歷，退役士兵在軍隊服現(xiàn)役的經(jīng)歷可視為基層工作經(jīng)歷。報考中央機(jī)關(guān)的人員，曾在市（地）直屬機(jī)關(guān)工作的經(jīng)歷，也可視為基層工作經(jīng)歷……”。

（一）“基層工作經(jīng)歷”政策的歷史沿革

關(guān)于基層工作經(jīng)歷的條件設(shè)置可以追溯至1989年下半年中央下達(dá)的文件，原則規(guī)定省級以上黨政機(jī)關(guān)進(jìn)人需有2年以上的工作經(jīng)歷，除經(jīng)特別批準(zhǔn)外，不進(jìn)大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生。當(dāng)時許多省、市甚至也紛紛效仿，規(guī)定本級黨政機(jī)關(guān)不進(jìn)應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，所缺干部從轉(zhuǎn)業(yè)軍人以及從社會上錄用的高中畢業(yè)生和自學(xué)成才者中補(bǔ)充。文件的出臺在當(dāng)時造成了大量大學(xué)畢業(yè)生分配的困難[3]。此后，該項(xiàng)政策一直沿用，并寫進(jìn)了1993年的《國家公務(wù)員暫行條例》（以下簡稱《條例》），《條例》第十八條規(guī)定：省級以上人民政府工作部門錄用的國家公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)具有兩年以上基層工作經(jīng)歷。按照規(guī)定錄用的沒有基層工作經(jīng)歷的國家公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)安排到基層工作一至二年。2006年實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》），雖然取消了關(guān)于基層工作經(jīng)驗(yàn)的硬性規(guī)定，但在實(shí)際操作中，仍由公務(wù)員主管部門通過發(fā)布招考公告等政策手段，規(guī)定報考者須具有一定期限的基層工作經(jīng)歷。可以看出，關(guān)于基層工作經(jīng)歷條件的設(shè)置很早就有，早于《公務(wù)員法》的前身《條例》，有據(jù)可查始于1989年1月由人事部、中組部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充工作人員實(shí)行考試辦法的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》是我國第一次明確規(guī)定采取考試辦法補(bǔ)充政府機(jī)關(guān)工作人員的文件，《通知》要求，從1989年起，各級國家行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充工作人員，要貫徹公開、平等、競爭的原則，通過考試考核，擇優(yōu)錄用，把好“進(jìn)口”關(guān)，為今后全面推行考錄制度創(chuàng)造了條件。通過對時間脈絡(luò)的把握，可以說關(guān)于基層工作經(jīng)歷的設(shè)定是在公務(wù)員考錄制度最重要的探索時期產(chǎn)生的。

（二）“基層工作經(jīng)歷”政策的目的

據(jù)相關(guān)資料顯示，1989年下半年規(guī)定中央和省級黨政機(jī)關(guān)不進(jìn)應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生的政策的主要原因，是根據(jù)中發(fā)〔1989〕5號（1989年7月16日）文。該文指出：“省級以上黨政機(jī)關(guān)從經(jīng)過基層工作鍛煉的高校畢業(yè)生中挑選的干部，必須具有較高的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。”又說：“高等學(xué)校應(yīng)屆畢業(yè)生主要到基層工作，經(jīng)受全面鍛煉，增長才干?！辈⒐膭畲笾袑．厴I(yè)生和軍轉(zhuǎn)干部到急需人才的集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)去。這是制定省級以上黨政機(jī)關(guān)不進(jìn)應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生的政策思想基礎(chǔ)。

（三）“基層工作經(jīng)歷”政策的實(shí)施效果

政策對于基層工作經(jīng)歷的認(rèn)定范圍很廣，在工廠做工、在農(nóng)村種地、在部隊當(dāng)兵、在市場上做生意賣東西等，凡是在基層一線工作過，基本上都可以被認(rèn)定為基層工作經(jīng)歷。目前，在考錄資格條件中“一刀切”式的基層工作經(jīng)歷條件設(shè)置，并不要求這種基層工作經(jīng)歷與報考者所報考的公務(wù)員職位要求之間存在任何必然聯(lián)系，既沒能體現(xiàn)職位政治素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)的要求，也沒有體現(xiàn)職位勝任力的要求，有些基層工作經(jīng)歷與招考職位之間甚至毫不相干。在考錄實(shí)踐中，通過對多家機(jī)關(guān)單位用人部門負(fù)責(zé)人的訪談?wù){(diào)研，一些用人單位更傾向于從應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生中挑選合適的人選，理由是應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生剛出校門步入社會，知識更新快，思想單純，工作有積極性，有較好的紀(jì)律意識和服從意識，社會閱歷淺，如同“一張白紙”可塑性強(qiáng)。但在公務(wù)員考錄資格條件中設(shè)置“基層工作經(jīng)歷”，無疑將把大多數(shù)應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生拒之于公務(wù)員考錄大門之外，從而大大限制和減少了公務(wù)員考錄的生源，進(jìn)而影響公務(wù)員考錄的實(shí)際效果和質(zhì)量。在實(shí)行公務(wù)員制度的其他國家，也均無以基層工作經(jīng)歷作為公務(wù)員考試報考條件的先例。且從實(shí)踐來看，對于一些基層工作經(jīng)歷與所報職位的匹配性很難鑒別。

綜上所述，筆者認(rèn)為，由于職位需求，對某些特殊職位的報考者提出相關(guān)工作經(jīng)歷方面的資格限制是符合公務(wù)員考錄實(shí)際且符合考錄的基本精神和根本目的的，但這種工作經(jīng)歷不應(yīng)是泛泛的、不加甄別區(qū)分的基層工作經(jīng)歷，而應(yīng)為與報考者所報考的職位有關(guān)的工作經(jīng)歷。