公務(wù)員“考核難”的原因與對策

□ 郝玉明

公務(wù)員的績效考核作為公共部門績效管理的重點環(huán)節(jié)，一方面可以通過對公務(wù)員行政行為進(jìn)行授權(quán)監(jiān)督、加強過程管理，有效預(yù)防公務(wù)員履職不當(dāng)，實現(xiàn)政府部門公共服務(wù)與管理目標(biāo)；另一方面又可以促進(jìn)公務(wù)員努力工作，不斷改進(jìn)工作質(zhì)量和效率，促進(jìn)其提高職位勝任能力，從而實現(xiàn)組織與個體的“雙贏”，達(dá)到績效管理的終極目標(biāo)。但公務(wù)員績效考核素有“世界性難題”之稱，是“最復(fù)雜且最令人頭疼的行政事務(wù)”，如何解決這些難題成為公共部門人力資源管理長期關(guān)注的研究熱點和焦點。

一、對公務(wù)員考核“難”的基本判斷

公務(wù)員考核的難點在于兩個方面 ：考核指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性和公務(wù)員個體參與的主動性。從宏觀層面看，公務(wù)員績效評估標(biāo)準(zhǔn)難以量化，相應(yīng)的考核指標(biāo)體系設(shè)計科學(xué)性難以實現(xiàn)，是阻礙公務(wù)員考核順利開展的客觀因素；從公務(wù)員自身來看，其參與考核的積極性和主動性不高，要么不愿做，要么不會做，成為阻礙績效考核工作深入開展的主觀因素?！安辉缸觥笔且庠富驊B(tài)度問題，“不會做”是能力或方法問題。其原因在于：一是對績效考核與履職行政行為和個人日常工作的關(guān)系認(rèn)識不夠，將績效考核視為工作以外的“負(fù)擔(dān)”；二是績效考核體系沒有建立，績效考核規(guī)章制度的科學(xué)性和可操作性不強，導(dǎo)致參與考核工作的公務(wù)員無所適從。

（一）考核主體缺乏績效文化認(rèn)同

推進(jìn)公務(wù)員績效考核，需要公務(wù)員對績效管理的文化認(rèn)同。從本質(zhì)上看，績效管理來自西方發(fā)達(dá)國家的工業(yè)文明，是基于科學(xué)精神的現(xiàn)代管理方法，與職位分類、工作分析和量化管理緊密相連，是以“職位”“工作”和“事”為中心的管理，是以“績效”的定量化作為評價基礎(chǔ)。而我國長期以來存在的“和為貴”“中庸之道”等儒家文化，重視集體，忽視個體，注重關(guān)系，忽視結(jié)果等，是以“人”為中心的定性化、模糊性的管理，與重視定量化的績效管理理念存在一定的認(rèn)知差距。倡導(dǎo)和施行績效管理，首先需要實現(xiàn)對績效文化的認(rèn)同，實現(xiàn)工具理性與價值理性的和諧統(tǒng)一，才能破除績效管理的思想障礙。

（二）考核機制缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性

公務(wù)員績效管理是一個系統(tǒng)工程，而不是單一的考核環(huán)節(jié)。雖然在市場經(jīng)濟改革進(jìn)程中，我國公務(wù)員管理逐步向法制化、制度化轉(zhuǎn)變，但在建立科學(xué)規(guī)范的、基于職位分類管理的 “進(jìn)、管、出”科學(xué)體系方面，仍有待提高，相應(yīng)的與任免、升降、獎勵、懲戒、培訓(xùn)、交流與回避、工資福利保險、辭職辭退緊密聯(lián)系的公務(wù)員績效管理機制有待完善。

績效管理機制設(shè)計科學(xué)性不夠，忽視組織績效目標(biāo)與個體績效目標(biāo)的有效結(jié)合，勢必造成公務(wù)員對績效考核的消極應(yīng)付和抵觸情緒。實踐中績效考核注重宏觀頂層制度設(shè)計，在執(zhí)行層面對具體管理操作關(guān)注不夠，忽視對考核工具方法的研發(fā)。在平時考核方面，對不同地區(qū)、不同部門和不同職位的工作特征差異關(guān)注不夠，考核制度及實施方案缺乏精細(xì)化、個性化、差異化。

（三）平時考核缺乏便利性和經(jīng)濟性

從公務(wù)員績效考核實踐反饋來看，在平時考核制度與體系運行方面，仍然存在不好操作、費時費力、甚至考核與工作脫節(jié)等問題。這是導(dǎo)致公務(wù)員不愿意參與平時考核的直接原因。

公務(wù)員平時考核作為一項管理手段，還要考慮管理成本與管理效益的權(quán)衡。實施平時考核，必然產(chǎn)生相應(yīng)的管理成本。對于程序和方法煩瑣復(fù)雜的平時考核，在承受較高的管理成本同時，還要面臨公務(wù)員對考核程序的不接納、不認(rèn)同，出現(xiàn)“費力不討好”的局面。全面推行公務(wù)員平時考核，必須面對探索適合本地區(qū)、本機關(guān)的簡便易行、切實有效的平時考核模式的挑戰(zhàn)和難題。

二、推進(jìn)公務(wù)員績效考核的對策建議

政府組織在謀求改進(jìn)績效過程中，應(yīng)妥善處理組織與個人的關(guān)系、考核結(jié)果與管理過程的關(guān)系、監(jiān)督控制與認(rèn)可激勵的關(guān)系，明確績效考核目標(biāo)定位、實行全面績效管理、引導(dǎo)被考核者積極參與、優(yōu)化績效考核方法體系、強化績效考核結(jié)果應(yīng)用并理順績效考核管理關(guān)系。

（一）明確績效考核目標(biāo)定位

公務(wù)員績效考核目標(biāo)在于實現(xiàn)組織與個人的“雙贏”。在績效考核實踐中，要避免片面地將平時考核視為對公務(wù)員個體進(jìn)行“控制”和“監(jiān)督”的單向管理工具，而應(yīng)成為促進(jìn)公務(wù)員個人改進(jìn)工作效率、提高業(yè)務(wù)素質(zhì)的有效方式，使公務(wù)員在平時工作中獲得個人成長和能力提升，建立基于平時考核的職業(yè)發(fā)展與成長機制。平時考核立足于發(fā)現(xiàn)工作問題并解決問題，使平時考核成為組織發(fā)展和個人能力素養(yǎng)提升密切聯(lián)系的“紐帶”，堅決防止和避免平時考核“職能”目標(biāo)異化、平時考核脫離公務(wù)員個體工作實際的“兩張皮”現(xiàn)象。

（二）堅持全面績效管理導(dǎo)向

績效考核包含了組織與個人的目標(biāo)任務(wù)分解、績效標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、適合的考核評價方法選取、被考核者自我評價、考核者評價、考核結(jié)果復(fù)核、績效考核結(jié)果反饋與溝通等一系列管理環(huán)節(jié)，不是單一、孤立的年終考核評價，更不是簡單的民主投票、民意測驗所能替代的。從更為廣泛的績效管理來看，還要涉及績效考核的前置和后續(xù)管理環(huán)節(jié)，諸如政府職能確定、機構(gòu)人員編制核定、部門和職位職責(zé)界定以及職位勝任能力標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等，是開展績效考核所依賴的基礎(chǔ)和前置環(huán)節(jié)。而考核結(jié)果要為后續(xù)職位晉升、工資調(diào)整、獎勵懲罰、培訓(xùn)開發(fā)以及輪崗交流等公務(wù)員后續(xù)管理提供依據(jù)。

所以，開展公務(wù)員績效考核應(yīng)遵循全面績效管理的基本導(dǎo)向，將績效考核與績效管理緊密聯(lián)系，將年度考核與日常工作表現(xiàn)、平時工作成績緊密聯(lián)系，使績效考核向全面績效管理延伸。在重視公務(wù)員年度考核結(jié)果同時，要充分體現(xiàn)平時考核過程的公平性，應(yīng)根據(jù)考核目的確立績效考核，使考核導(dǎo)向結(jié)果更為客觀，年度考核更有依據(jù)。

（三）引導(dǎo)被考核者積極參與

在現(xiàn)代人力資源管理理念導(dǎo)向下的績效管理過程中，激勵和認(rèn)可越發(fā)顯得重要?？冃Ч芾硪呀?jīng)突破傳統(tǒng)的組織對個體、雇主對雇員進(jìn)行監(jiān)督控制的含義，被賦予了從激勵意義上的績效認(rèn)可的內(nèi)容?？冃Ч芾砼c考核，作為一種管理手段，隱含了對需要監(jiān)督和激勵的假設(shè)。計劃經(jīng)濟時期的傳統(tǒng)干部管理，更多地依靠政治覺悟和道德自律，干部考核在管理中更多地是一種輔助手段。這種以“干部鑒定”為主要形式的考核管理在特定歷史時期發(fā)揮了重要作用，但不能滿足社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需要。公務(wù)員制度建立以來，績效管理、績效考核在管理中的地位日益重要。但實踐中，考核疲于應(yīng)付、消極懈怠的現(xiàn)象一定程度上仍然存在。究其根源，在于一些公務(wù)員對考核管理缺乏內(nèi)心的接納與認(rèn)可。由上至下制定與推行的公務(wù)員考核制度，缺乏被考核者的參與，在實施中難免會遇到一定阻力。為此，強調(diào)公務(wù)員積極參與考核，就是要讓公務(wù)員感受到績效考核的意義所在，認(rèn)可和接受績效考核。

開展公務(wù)員平時考核，首先要發(fā)揮平時考核的激勵作用，既要堅決防止績效考核成為領(lǐng)導(dǎo)和組織對公務(wù)員進(jìn)行單向“控制”和“監(jiān)督”的手段，也要盡量避免績效考核脫離公務(wù)員工作實際，“另搞一套”。平時考核不應(yīng)成為公務(wù)員的工作負(fù)擔(dān)，不能成為公務(wù)員管理部門和各級領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督和懲戒等的負(fù)向激勵手段，而應(yīng)是體現(xiàn)獎勵和認(rèn)可的正向激勵方式。

（四）優(yōu)化績效考核方法體系

公務(wù)員績效考核，很大程度上難在開發(fā)和設(shè)計一套科學(xué)合理的考核體系，即采用有效的考核方法體系實現(xiàn)考核目標(biāo)，并確?？陀^公正、簡便可行，即在“價值理性”前提下，實現(xiàn)“工具理性”。面對復(fù)雜多變的管理情境，選擇適合的方式方法尤為重要。在通用性方法選擇上，不同層級機關(guān)、不同行業(yè)部門和不同類別職位存在較大差異性，在具體方法上應(yīng)體現(xiàn)靈活性、針對性和可操作性。不同行業(yè)、部門和職位的公務(wù)員的工作內(nèi)容是豐富多樣的，相應(yīng)的績效管理和考核工作也不能僵化。在績效考核的基本方式方法上，應(yīng)力戒形式主義和千篇一律。在建立公務(wù)員績效考核的方法體系時，要重點關(guān)注以下幾個方面：

一是對個體績效的評估，需要區(qū)分績效結(jié)果的影響因素，客觀看待個體努力程度與績效結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)性，排除因組織、環(huán)境等外部的、非個人努力因素對績效所帶來的影響。對績優(yōu)者和績差者的考核評價標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)、客觀、公正，在“以結(jié)果論英雄”同時，對產(chǎn)生績效結(jié)果的過程給予關(guān)注。在現(xiàn)代公共管理理念指引下，績效考核需要融合“重視集體”與“尊重個性”的二元文化，具體到績效考核工作上，就是要將組織績效與個人績效有機結(jié)合，在相應(yīng)考核標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)設(shè)定上，充分考慮個體指標(biāo)和組織指標(biāo)，并賦予相應(yīng)的權(quán)重，構(gòu)建組織績效與個人績效的相輔相成、辯證統(tǒng)一的績效考核體系。

二是要設(shè)計科學(xué)的考核評價指標(biāo)體系，設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)重和分值。對公務(wù)員進(jìn)行績效考核，不可避免地需要面對科學(xué)設(shè)計量化指標(biāo)的“挑戰(zhàn)”，而對于不可量化的定性考核指標(biāo)，則要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。對于行政部門績效管理中的普遍性難點問題，首先要在方法論層面做出判斷，然后在技術(shù)應(yīng)用層面設(shè)定具體考核指標(biāo)。應(yīng)根據(jù)管理需要合理區(qū)分定性與定量指標(biāo)，并分別設(shè)定考核標(biāo)準(zhǔn)、評價方式與權(quán)重。

三是要注重績效考核電子信息化，充分利用政府辦公系統(tǒng)平臺。公務(wù)員績效考核不能孤立存在，而應(yīng)與政府績效管理系統(tǒng)有效銜接，與電子政務(wù)和辦公信息系統(tǒng)相結(jié)合，逐步實現(xiàn)干部人事管理系統(tǒng)開發(fā)和績效考核管理子系統(tǒng)構(gòu)建，提高公務(wù)員績效考核工作信息化、電子化程度，建立績效考核信息化檔案，實現(xiàn)公務(wù)員日常辦公與考核評價一體化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化。

（五）強化績效考核結(jié)果應(yīng)用

考核評價結(jié)果能否在管理中有效應(yīng)用，是績效管理發(fā)揮管理效能的重要體現(xiàn)，也是績效管理工具的生命力所在。公務(wù)員績效考核要成為改進(jìn)政府績效和個人績效的有效工具，就要充分發(fā)揮考核結(jié)果在管理實踐中的作用。

公務(wù)員平時考核重在績效改進(jìn)，為年度考核奠定基礎(chǔ)并提供依據(jù)；而年度考核則應(yīng)成為公務(wù)員晉升、獎勵、培訓(xùn)和薪酬增長的依據(jù)，并應(yīng)直接產(chǎn)生相應(yīng)的調(diào)整和變動結(jié)果。提高績效考核結(jié)果在實踐中的應(yīng)用價值，一方面是要進(jìn)一步增強年度考核結(jié)果與各項管理職能之間的聯(lián)系；另一方面，要通過強化平時考核，促進(jìn)日常工作績效持續(xù)改進(jìn)，為年度考核奠定扎實基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)平時考核與績效管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

在績效考核結(jié)果應(yīng)用于公務(wù)員管理的諸多環(huán)節(jié)中，將考核與薪酬激勵相結(jié)合，是發(fā)揮考核獎勵與認(rèn)可回報功能的體現(xiàn)，也是國際公務(wù)員績效管理的通行做法。英國貿(mào)工部對考核 1檔的加薪6%，2檔的加薪 4%，3～5檔加薪2%，6～7檔不加薪并可能辭退或解雇?？冃И剟畈徽摬扇『畏N方式，都應(yīng)在財政預(yù)算許可范圍內(nèi)，給予基于績效的即期獎勵或績效津貼。在發(fā)放績效獎勵以外，績效考核還應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮干部培養(yǎng)、選拔功能，在干部晉升方面更好地發(fā)揮考核結(jié)果的決定作用。

（六）理順績效考核管理關(guān)系

在我國現(xiàn)行的行政體制下，公務(wù)員績效考核遵循了“由上而下”進(jìn)行頂層設(shè)計的管理路徑。由此產(chǎn)生了管理幅度與管理層次之間的矛盾，基層機關(guān)長期形成了制度供給“等靠要”的依賴心理，而中央制度設(shè)計機關(guān)又面臨頂層設(shè)計難以兼顧多層級、跨行業(yè)、多職類等復(fù)雜多變的管理情境障礙。為此，需要建立完善公務(wù)員績效考核的組織管理體系，理順中央與地方、公務(wù)員主管部門與職能部門、領(lǐng)導(dǎo)與下屬等三個方面權(quán)責(zé)關(guān)系。

一是要理順中央和地方不同層級機關(guān)在績效考核體系中的縱向權(quán)責(zé)關(guān)系。在公務(wù)員考核體系建立上，應(yīng)合理確定中央主管部門和地方政府之間的縱向權(quán)責(zé)分工。中央公務(wù)員主管機關(guān)應(yīng)承擔(dān)制定宏觀政策、把握大政方針等基本職責(zé)，包括制定考核總體原則、構(gòu)建制度框架、明確考核方式、考核周期、考核對象范圍以及考核結(jié)果應(yīng)用等；其他中央部委機關(guān)和省級公務(wù)員主管機關(guān)、省直機關(guān)應(yīng)在中央公務(wù)員主管機關(guān)指導(dǎo)下制定本部門、本地區(qū)和機關(guān)系統(tǒng)的績效考核實施辦法，并承擔(dān)對本部門、系統(tǒng)和地區(qū)公務(wù)員績效考核工作指導(dǎo)責(zé)任；地市級以下機關(guān)應(yīng)承擔(dān)績效考核具體工作方案設(shè)計、執(zhí)行與貫徹落實等責(zé)任，圍繞績效考核“誰來考”“考什么”“怎么考”“怎么用”等環(huán)節(jié)確定具體工作流程。

二是要明確界定公務(wù)員主管部門與職能部門之間的橫向權(quán)責(zé)關(guān)系。對此，可學(xué)習(xí)借鑒美國聯(lián)邦政府在建立公務(wù)員績效評估體系時對人事管理辦公室與各職能部門之間的職責(zé)分工。美國人事管理辦公室主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦人事政策，為聯(lián)邦政府的人事管理業(yè)務(wù)提供咨詢和指導(dǎo)，將公務(wù)員績效評估權(quán)力下放給各職能部門，允許各職能部門設(shè)計滿足自身需要、適應(yīng)本部門文化的績效評估體系。根據(jù)《美國聯(lián)邦法規(guī)》規(guī)定，各職能部門在公務(wù)員績效評估中的職責(zé)為：自行設(shè)計公務(wù)員績效評估體系；調(diào)整績效評估體系；就績效評估體系與主管機構(gòu)、本部門公務(wù)員進(jìn)行溝通；評估本部門績效評估體系的運轉(zhuǎn)狀況；轉(zhuǎn)移公務(wù)員績效評估記錄；呈報公務(wù)員績效評估結(jié)果等。借鑒美國公務(wù)員績效管理經(jīng)驗，績效管理與考核制度的總體設(shè)計和宏觀管理應(yīng)由公務(wù)員主管部門承擔(dān)，而具體實施績效管理與評估、考核實施等則由具體的職能部門承擔(dān)。

三是要理順領(lǐng)導(dǎo)與下屬在績效考核實施中的微觀管理責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)與下屬在績效管理和考核工作中的職責(zé)分工要明確，公務(wù)員個體是在遵循基本工作規(guī)律和管理制度前提下承擔(dān)臺賬式或工作日志式的自主性管理責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)定位于績效溝通、成果認(rèn)可和工作改進(jìn)層面，單位組織人事部門則定位于管理系統(tǒng)和工具開發(fā)層面，提供管理技術(shù)支持與產(chǎn)品服務(wù)，以及對此項工作的組織引導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。