深化民族地區(qū)行政審批改革問(wèn)題研究
——以云南省楚雄州為例

施 敏

（中共楚雄州委黨校 黨建廉政教研室，云南 楚雄 675000）

黨的十九大報(bào)告明確提出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府?！保?］“行政審批是行政權(quán)力最為集中的領(lǐng)域。”［2］行政審批改革的實(shí)質(zhì)是對(duì)行政權(quán)力的重新調(diào)整和配置，正確處理政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，尤其是要明確政府的權(quán)限，通過(guò)政府放權(quán)，真正“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，［3］充分激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力。深化行政審批改革對(duì)于民族地區(qū)提高行政效能，規(guī)范行政權(quán)力，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境和建設(shè)法治政府都具有重大意義。

一、楚雄州推進(jìn)行政審批改革的主要做法和成效

（一）推進(jìn)行政審批改革的實(shí)踐

自2011年以來(lái)，楚雄州已完成了5輪行政審批改革，目前第6輪改革正在進(jìn)行。楚雄州縣兩級(jí)政府于2011年同步成立政務(wù)服務(wù)中心、2012年成立政務(wù)服務(wù)管理局，將分散在多個(gè)政府部門(mén)的行政審批及服務(wù)事項(xiàng)集中辦理，積極探索“一站式”集中審批服務(wù)。2015年，全州10個(gè)縣市同步撤銷(xiāo)縣級(jí)工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局，整合設(shè)立縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局。先后完成了“三證合一”“五證合一”“兩證整合”等專(zhuān)項(xiàng)改革，使原來(lái)橫跨在工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、國(guó)稅、地稅、社保、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)的證照實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一辦理。探索投資項(xiàng)目并聯(lián)審批，構(gòu)建網(wǎng)上和實(shí)體聯(lián)合審批平臺(tái)，將項(xiàng)目投資審批事項(xiàng)集中聯(lián)合審批。發(fā)改委對(duì)投資主體提供資料的真實(shí)性和承諾書(shū)進(jìn)行投資導(dǎo)向?qū)徍瞬⒔o予備案，并聯(lián)審批的國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)同步開(kāi)展審核，促進(jìn)部門(mén)配合溝通，減少前置制約，縮減審批環(huán)節(jié)，投資項(xiàng)目并聯(lián)審批初步實(shí)現(xiàn)“進(jìn)一道門(mén)、找一個(gè)人、蓋一顆章”。

（二）行政審批改革的成效

1.審批事項(xiàng)大幅精簡(jiǎn)。在前5輪的行政審批改革中，楚雄州共對(duì)2664項(xiàng)行政審批備案事項(xiàng)進(jìn)行了清理，精簡(jiǎn)了962項(xiàng)，精簡(jiǎn)率為36%。2016年，又分兩批取消了州級(jí)部門(mén)非行政許可事項(xiàng)31項(xiàng)、子項(xiàng)7項(xiàng)、行政許可事項(xiàng)10項(xiàng)、行政征收1項(xiàng)、行政處罰2項(xiàng)、其他行政職權(quán)1項(xiàng)。共涉及發(fā)改、工商、衛(wèi)計(jì)等15個(gè)部門(mén)，精簡(jiǎn)率達(dá)45%。及時(shí)修改完善審批事項(xiàng)目錄清單并向社會(huì)公布，有力促進(jìn)了行政審批規(guī)范運(yùn)行。

2.審批效率顯著提升。進(jìn)一步優(yōu)化流程、簡(jiǎn)化程序、精簡(jiǎn)申報(bào)材料、縮短時(shí)限，提升行政審批效率。2016年1—10月，全州政務(wù)服務(wù)中心共受理行政審批及政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)2298752件，辦結(jié)2285860件，辦結(jié)率99.44%。其中：行政許可事項(xiàng)受理234227件，辦結(jié)233931件，按時(shí)辦結(jié)率100%，現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)率92%，提速率46.84%；公共服務(wù)事項(xiàng)受理2064525件，辦結(jié)2061929件，按時(shí)辦結(jié)率99.87%，現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)率95.60%，提速率69.21%。

3.權(quán)責(zé)清單全面建立。全面完成州縣（市） 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)權(quán)責(zé)清單清理規(guī)范工作。州、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)共梳理出行政職權(quán)78674項(xiàng)，責(zé)任事項(xiàng)608401項(xiàng)，明確了部門(mén)職權(quán)類(lèi)型、依據(jù)和相對(duì)應(yīng)的責(zé)任并向社會(huì)公布，權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整穩(wěn)步實(shí)施，為“行政審批”改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。做到了清單之外無(wú)權(quán)力、清單之內(nèi)必須為，有力促進(jìn)了權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。

4.市場(chǎng)主體快速增長(zhǎng)。全面落實(shí)“五證合一、一照一碼”工作，加快工商注冊(cè)便利化。目前，全州平均每天新登記注冊(cè)市場(chǎng)主體由2013年的32戶(hù)增加到69戶(hù)，同比增長(zhǎng)2.16倍。2016年1-10月，全州新發(fā)展各類(lèi)市場(chǎng)主體20792戶(hù)，各類(lèi)市場(chǎng)主體總數(shù)達(dá)121393戶(hù)。其中：企業(yè)26209戶(hù)，同比增長(zhǎng)26.8%，個(gè)體工商戶(hù)92218戶(hù)，同比增長(zhǎng)6.2%，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社2966戶(hù)，同比增長(zhǎng)13.9%。

5.事中事后監(jiān)管機(jī)制初步建立。從2016年1月1日開(kāi)始，對(duì)涉及行政審批的市場(chǎng)主體實(shí)行“雙告知”制度。進(jìn)一步細(xì)化經(jīng)營(yíng)異常名錄和嚴(yán)重違法企業(yè)“黑名單”管理措施，推進(jìn)失信企業(yè)“聯(lián)合懲戒”，有效規(guī)范營(yíng)商環(huán)境。下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能加強(qiáng)事中事后監(jiān)管工作的意見(jiàn)》，明確了建立市場(chǎng)監(jiān)管清單、探索分類(lèi)分級(jí)監(jiān)管、推行隨機(jī)抽查、明確監(jiān)管責(zé)任、信用信息公示全覆蓋等7項(xiàng)措施，初步形成了事中事后監(jiān)管政策體系，為深化事中事后監(jiān)管奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、楚雄州行政審批改革面臨的主要困難

（一）思想方面

1.少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)不重視。部分縣（市） 未能從集中審批、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、提升政府競(jìng)爭(zhēng)力的高度認(rèn)識(shí)集中審批的作用和意義，未能結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)布局、投資重點(diǎn)和發(fā)展?fàn)顩r指導(dǎo)和推動(dòng)集中審批的體制機(jī)制建設(shè)。集中過(guò)程中，涉及行政審批的少數(shù)部門(mén)負(fù)責(zé)人過(guò)多地強(qiáng)調(diào)困難和政策限制，對(duì)集中進(jìn)駐審批執(zhí)行不力、落實(shí)不到位，審批還存在“體外循環(huán)”問(wèn)題?！安糠只鶎诱?jiǎn)單地將行政審批減少的數(shù)量作為衡量簡(jiǎn)政放權(quán)效果的標(biāo)準(zhǔn)，陷入數(shù)字政績(jī)的迷局不能自拔?！保?］

2.部分部門(mén)主體作用發(fā)揮不到位。行政審批改革，在某種程度上是對(duì)一些強(qiáng)力部門(mén)進(jìn)行“割肉”。因此，部分部門(mén)主動(dòng)改革、主動(dòng)放權(quán)的意識(shí)不強(qiáng)，不愿改不想改的情況依然存在。在某縣的調(diào)研中，參加座談的部門(mén)負(fù)責(zé)同志準(zhǔn)備充分，踴躍發(fā)言，陳述了涉及本部門(mén)的體制不順、機(jī)制不活的弊端和例子，并提出了解決問(wèn)題的有效建議。但調(diào)研匯報(bào)結(jié)束后調(diào)研組要求提供匯報(bào)材料時(shí)，參加會(huì)議的11個(gè)部門(mén)均以“個(gè)人觀點(diǎn)、隨口說(shuō)說(shuō)、修改過(guò)多、涉及工作秘密”等為由拒絕提供材料，充分體現(xiàn)了涉改部門(mén)既想“治病”又怕“會(huì)診”的矛盾心態(tài)。

（二） 工作方面

1.放不下、接不住、管不好的情況依然存在。深化行政審批改革直接涉及各部門(mén)的職能調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)、具體經(jīng)辦人員手中的權(quán)力調(diào)整，當(dāng)前還存在“放不下”“接不住”“管不好”的情況。第一，“放不下”。由于一些法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件還沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行修訂或廢止，有些改革工作的權(quán)限在中央和省級(jí)，需要中央和省級(jí)授權(quán)才能進(jìn)行試點(diǎn)改革，造成工作實(shí)踐中可以取消下放，但法規(guī)限制不能取消下放的情況。第二，“接不住”。大量不能取消的行政審批下放到縣（市） 后，導(dǎo)致縣（市）責(zé)任加大、任務(wù)加重，但人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備等保障沒(méi)有增加，造成“接不住”的情況。同時(shí)，由于縣（市）部門(mén)缺乏業(yè)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)和相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理人才，導(dǎo)致下放事項(xiàng)“接不住”。第三，“管不好”。存在將權(quán)力抓在手上、責(zé)任放到下級(jí)的抓“權(quán)”放“責(zé)”情況。有的事項(xiàng)把決定權(quán)下放了，但留下發(fā)證環(huán)節(jié)，導(dǎo)致一半環(huán)節(jié)在上級(jí)，一半環(huán)節(jié)在下級(jí)，給行業(yè)管理帶來(lái)很大困難。同時(shí)，由于缺乏事中事后監(jiān)管的整體聯(lián)動(dòng)政策體系，監(jiān)管還存在不到位和監(jiān)管過(guò)多并存的情況。中介服務(wù)的缺失，也使部分取消下放事項(xiàng)未能得到很好承接。

2.部門(mén)授權(quán)不夠。一些部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)“迷戀”權(quán)力，把權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)緊緊抓在手上，以體現(xiàn)部門(mén)的權(quán)威。很多部門(mén)沒(méi)有把審批權(quán)限授予窗口人員，導(dǎo)致集中在政務(wù)服務(wù)大廳的審批窗口成了部門(mén)的“傳達(dá)室”和“中轉(zhuǎn)站”。部分部門(mén)的審批事項(xiàng)由不同的分管領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，分頭審批，延長(zhǎng)了辦理時(shí)限。少數(shù)部門(mén)將重要的服務(wù)項(xiàng)目、關(guān)鍵的辦事環(huán)節(jié)放在單位辦理，無(wú)足輕重的事項(xiàng)放到大廳辦理，“兩頭受理”弱化了政務(wù)服務(wù)中心的服務(wù)功能和服務(wù)質(zhì)量。

（三） 體制機(jī)制方面

1.權(quán)力分割。由于體制不順和場(chǎng)地建設(shè)滯后，還存在分散辦理的情況。現(xiàn)有行政審批部門(mén)的多數(shù)行政審批事項(xiàng)都分散在各個(gè)（科）股室，導(dǎo)致審批機(jī)構(gòu)多、審批人員多，隨之產(chǎn)生重復(fù)審批、多頭審批、層層審批的現(xiàn)象。由于體制的原因，在同一區(qū)域內(nèi)還有兩個(gè)地方分散辦理同一審批事項(xiàng)的情況。

2.互為前置。行政審批中，由于部門(mén)法律法規(guī)條塊化，造成互為前置的情況，嚴(yán)重影響審批提速。例如：在政府投資項(xiàng)目中，住建部門(mén)要求國(guó)土部門(mén)提供用地批復(fù)，國(guó)土部門(mén)要求住建部門(mén)提供用地規(guī)劃許可，且雙方都將對(duì)方的審批意見(jiàn)作為前置條件。實(shí)際審批中，只有領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)或一方“違規(guī)”先批才能推動(dòng)審批進(jìn)入下一環(huán)節(jié)。此外，部分部門(mén)甚至內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都存在互為前置的情況。

3.信息孤島。各部門(mén)都注重信息化建設(shè)，幾乎所有審批環(huán)節(jié)都要通過(guò)一定的信息化系統(tǒng)，但部門(mén)內(nèi)部、部門(mén)與部門(mén)之間均缺乏相應(yīng)的信息共享，不僅包括信息共享的主觀意愿，也包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，都存在很多困難，即便同一部門(mén)，不同的業(yè)務(wù)信息也不能共享。例如，林業(yè)部門(mén)目前共有林木采伐管理系統(tǒng)、木材運(yùn)輸證管理系統(tǒng)、林權(quán)證管理系統(tǒng)、森林病蟲(chóng)害防治檢驗(yàn)檢疫管理系統(tǒng)等，都是互不共享的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。很多行政主管部門(mén)只有縱向系統(tǒng)內(nèi)部的審批服務(wù)平臺(tái)，只能滿(mǎn)足部分網(wǎng)上辦理業(yè)務(wù)的需要，數(shù)據(jù)庫(kù)的信息只能在本系統(tǒng)內(nèi)共享。部門(mén)間網(wǎng)絡(luò)不兼容就更加突出，造成人力物力大量浪費(fèi)的同時(shí)，群眾辦事還需多頭辦理、多頭跑，程序還比較繁瑣。因網(wǎng)絡(luò)不聯(lián)通和系統(tǒng)不兼容，信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在政府、企業(yè)、公眾之間不連通，形成“信息孤島”，制約審批提速。

4.改革的系統(tǒng)性協(xié)同性不夠。由于體制不順、機(jī)制不活，改革存在不系統(tǒng)、不協(xié)同、不深入等情況。部分縣（市）和部門(mén)進(jìn)展不一，在權(quán)力下放、政策法規(guī)、聯(lián)合監(jiān)管、誠(chéng)信建設(shè)、信息共享等方面都存在“中梗阻”現(xiàn)象。條狀垂直管理和塊狀分級(jí)管理的行政模式，造成了“按程序辦事”和“見(jiàn)章辦事”的部門(mén)行政思維，導(dǎo)致上下級(jí)部門(mén)間、平級(jí)部門(mén)間的協(xié)同性不夠。平級(jí)部門(mén)間存在互為前置、多頭管理、有事推責(zé)等情況。部分審批事項(xiàng)，雖然省州已發(fā)文明確取消或下放縣（市）級(jí)審批，但實(shí)際工作中還取消、下放不到位。

5.環(huán)節(jié)繁而散。目前，項(xiàng)目審批工作普遍存在環(huán)節(jié)繁瑣分散的問(wèn)題?！吧婕岸鄠€(gè)部門(mén)的行政審批流程更是缺乏統(tǒng)一規(guī)范。一些部門(mén)設(shè)計(jì)的行政審批流程，往往只考慮屬于自己部門(mén)的這段流程，沒(méi)有與其他部門(mén)或地方政府那段流程相銜接；有的部門(mén)雖然規(guī)定了與其他部門(mén)的審批銜接環(huán)節(jié)，但部門(mén)規(guī)章規(guī)范的流程不一定能得到其他部門(mén)的認(rèn)可和配合。”［5］例如：一個(gè)大型建筑項(xiàng)目，從立項(xiàng)到開(kāi)工建設(shè)，需經(jīng)過(guò)省、州、縣（市）三級(jí)多個(gè)部門(mén)的審批（涉及基本農(nóng)田的項(xiàng)目還要上報(bào)國(guó)務(wù)院），整個(gè)過(guò)程至少需半年時(shí)間。一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，從土地招拍到竣工驗(yàn)收再到辦理產(chǎn)權(quán)證，要經(jīng)過(guò)8個(gè)部門(mén)、25個(gè)審批環(huán)節(jié)、22項(xiàng)前置條件。此外，一些“紅頂”中介評(píng)估評(píng)審時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，又造成審批“體外梗阻”。

6.評(píng)價(jià)機(jī)制缺失。由于行政審批改革評(píng)價(jià)機(jī)制不健全，缺乏審批、服務(wù)效果評(píng)價(jià)機(jī)制和硬性推動(dòng)追責(zé)機(jī)制，存在“干多干少一個(gè)樣、干與不干一個(gè)樣”的惰性制度設(shè)計(jì)。個(gè)別部門(mén)甚至存在“多做多錯(cuò)”“少做少錯(cuò)”“不做不錯(cuò)”的情況，容易挫傷勇于探索與改革創(chuàng)新的干部的積極性，導(dǎo)致個(gè)別部門(mén)和部分領(lǐng)導(dǎo)存在得過(guò)且過(guò)、被動(dòng)改革等思想。

（四） 保障方面

1.政務(wù)服務(wù)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。由于省級(jí)未設(shè)置政管局，州政管局沒(méi)有上級(jí)要求的具體工作標(biāo)準(zhǔn)，一直處于自我探索的運(yùn)行模式。不同部門(mén)、不同縣（市）在審批流程、措施、要件、硬件等方面要求不同，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，總體上各縣（市）各為體系自行管理和運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，由于事項(xiàng)下放和管理任務(wù)加重，又沒(méi)有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障，運(yùn)轉(zhuǎn)較為困難。

2.場(chǎng)地建設(shè)管理不規(guī)范。州縣（市） 政務(wù)服務(wù)管理局設(shè)置時(shí)間不長(zhǎng)，沒(méi)有形成規(guī)范的場(chǎng)地、機(jī)制、管理等政策規(guī)定。州、縣（市）政務(wù)服務(wù)大廳建設(shè)還不能滿(mǎn)足審批和服務(wù)的需要，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)連通、服務(wù)大廳完善、審批服務(wù)進(jìn)駐、后臺(tái)審批窗口設(shè)置等都沒(méi)有相應(yīng)的保障，還存在部門(mén)有心進(jìn)駐但無(wú)地辦理的情況。

3.審批事項(xiàng)入駐不完全。現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)行政許可委托授權(quán)無(wú)具體規(guī)定，行政問(wèn)責(zé)力度則不斷加大，監(jiān)督管理制度又不配套，導(dǎo)致部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)不敢輕易放權(quán)或大膽授權(quán)。一些部門(mén)從權(quán)力均衡分配、協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)干部積極性、個(gè)人利益等方面考慮，不愿對(duì)行政審批窗口放權(quán)，導(dǎo)致“小權(quán)進(jìn)、大權(quán)不進(jìn)”。同時(shí)，部分垂直管理單位不安排人員進(jìn)駐審批服務(wù)大廳，使辦事人員還要往返于多個(gè)地方辦理。

4.人員不到位不固定。人員素質(zhì)參差不齊，很多部門(mén)的審批服務(wù)窗口人員不穩(wěn)定，綜合素質(zhì)不高。少數(shù)部門(mén)的窗口工作人員為臨時(shí)聘用或借調(diào)人員，無(wú)履行審批職責(zé)法定權(quán)限。個(gè)別部門(mén)把業(yè)務(wù)不精或剛參加工作的人員派至窗口工作，有些人認(rèn)為自己在原單位不受重用而被派來(lái)窗口，再加上大廳制度多、管理嚴(yán)，對(duì)工作產(chǎn)生抵觸情緒，導(dǎo)致服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，人為弱化了窗口審批服務(wù)功能。

5.政務(wù)服務(wù)管理職能有限。州縣（市） 政務(wù)服務(wù)管理局都是政府辦歸口管理的單位，政務(wù)服務(wù)大廳只是各行政主管部門(mén)集中受理審批的地方，審批權(quán)限仍屬于各部門(mén)，審批主體、審批權(quán)力、審批責(zé)任、審批人員隸屬關(guān)系不變，窗口工作人員的工資福利、人事關(guān)系還在原單位，政務(wù)服務(wù)管理局對(duì)行政許可事項(xiàng)和窗口人員的管理、對(duì)服務(wù)大廳以外辦事的協(xié)調(diào)，都有很大難度。

三、切實(shí)深化楚雄州行政審批改革的對(duì)策

（一）完善清單體系，建立審批“臺(tái)賬”

1.完善“審批清單”。按照“有權(quán)有責(zé)，權(quán)責(zé)一致”的原則，結(jié)合已劃轉(zhuǎn)和公布的行政審批事項(xiàng)和權(quán)責(zé)清單，編制規(guī)范審批清單，公開(kāi)行政許可權(quán)力范圍和運(yùn)行“流程圖”，劃定行政審批界限，細(xì)化行政審批事項(xiàng)法定責(zé)任、工作職責(zé)、崗位要求，確保權(quán)力和責(zé)任具體化、標(biāo)準(zhǔn)化。適時(shí)完善審批清單管理，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，使市場(chǎng)主體和群眾對(duì)行政審批有本“明白賬”。

2.完善“流程清單”。“以‘現(xiàn)實(shí)問(wèn)題導(dǎo)向、公眾需求導(dǎo)向、深化改革導(dǎo)向、對(duì)標(biāo)一流導(dǎo)向、審批集成導(dǎo)向、信息化導(dǎo)向’為支撐，全面開(kāi)展部門(mén)內(nèi)部審批運(yùn)轉(zhuǎn)流程和對(duì)外服務(wù)流程優(yōu)化再造，減少內(nèi)部環(huán)節(jié)，創(chuàng)新對(duì)外服務(wù)流程。”［6］以方便群眾為原則，建立完善行政許可事項(xiàng)辦理“流程清單”，要力求圖文并茂、簡(jiǎn)潔明了、通俗易懂，讓群眾對(duì)辦理流程、要件和要求一目了然。

3.完善“服務(wù)清單”。建立完善行政審批涉及的“中介服務(wù)事項(xiàng)清單”，明確服務(wù)事項(xiàng)名稱(chēng)、審批事項(xiàng)項(xiàng)目名稱(chēng)、審批機(jī)構(gòu)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)、服務(wù)時(shí)限，規(guī)范中介服務(wù)行為，完善中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、退出和監(jiān)督機(jī)制，提高中介服務(wù)質(zhì)量。

4.完善“踏勘清單”。建立行政審批現(xiàn)場(chǎng)踏勘清單，創(chuàng)新現(xiàn)場(chǎng)踏勘方式，完善專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)踏勘、遠(yuǎn)程踏勘、聯(lián)合行政主管部門(mén)踏勘委托中介踏勘制度。嚴(yán)格執(zhí)行踏勘的原則、要求、流程和職責(zé)，以現(xiàn)場(chǎng)踏勘為主，標(biāo)準(zhǔn)踏勘、分類(lèi)踏勘、錯(cuò)時(shí)踏勘、聯(lián)合踏勘為輔，確保行政審批規(guī)范、專(zhuān)業(yè)、及時(shí)和高效運(yùn)作，以解決現(xiàn)場(chǎng)踏勘“散、亂、多、慢”等問(wèn)題。

（二）理順職責(zé)關(guān)系，形成改革合力

1.理順審批和監(jiān)管的關(guān)系。通過(guò)職責(zé)調(diào)整，實(shí)行審批和監(jiān)管職責(zé)分離，解決“審批與監(jiān)管同步、以批代管”的問(wèn)題。行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)制定審批標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督審批行為，審批部門(mén)按照行政主管部門(mén)制定的審批標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審批并對(duì)審批結(jié)果負(fù)責(zé)，形成相互監(jiān)督、相互配合的審批和監(jiān)管分離機(jī)制。

2.理順橫向和縱向的關(guān)系。要形成縱向指導(dǎo)支持、橫向密切配合的整體合力，避免步調(diào)不一和各自為政。完善下級(jí)行政審批部門(mén)和上級(jí)行政主管部門(mén)的銜接機(jī)制，解決好上下級(jí)縱向間業(yè)務(wù)承接和同級(jí)行政主管部門(mén)間業(yè)務(wù)配合的問(wèn)題，確保上下左右協(xié)調(diào)到位，避免業(yè)務(wù)銜接真空。

3.理順標(biāo)準(zhǔn)件審批和非標(biāo)準(zhǔn)件審批的關(guān)系。充分發(fā)揮行政主管部門(mén)的協(xié)助審批作用，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)件審批和非標(biāo)準(zhǔn)件審批制度。審批法規(guī)政策明確、審批要件完備、審批程序規(guī)范的審批報(bào)件，由審批部門(mén)按照行政主管部門(mén)提供的審批標(biāo)準(zhǔn)自行審批并接受行政主管部門(mén)的審批監(jiān)督，非標(biāo)準(zhǔn)件報(bào)件、容缺審批報(bào)件、歷史遺留報(bào)件和“綠色通道”報(bào)件可由行政主管部門(mén)審查并提出意見(jiàn)，審批部門(mén)按照行政主管部門(mén)提供的意見(jiàn)進(jìn)行審批，解決好常規(guī)審批、專(zhuān)業(yè)審批、綜合審批的銜接問(wèn)題。

4.理順依法和創(chuàng)新的關(guān)系。推進(jìn)行政審批改革，要處理好依法審批和創(chuàng)新管理的關(guān)系。在依法審批上，各級(jí)政府和行政主管部門(mén)要主動(dòng)匯報(bào)，得到省州政府授權(quán)和有關(guān)部門(mén)的認(rèn)可支持，解決好依法審批和政策配套的問(wèn)題。創(chuàng)新審批上，要按照“前臺(tái)統(tǒng)一受理、后臺(tái)分類(lèi)審批、統(tǒng)一窗口出件”的要求，通過(guò)前臺(tái)服務(wù)和后臺(tái)審批的相對(duì)分離，將審批人員從繁雜的窗口接件、解釋政策、咨詢(xún)服務(wù)等一般工作中解脫出來(lái)，專(zhuān)注于審批決策服務(wù)，提高依法履職的能力和水平。積極探索社會(huì)化服務(wù)方式，引入第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展幫辦服務(wù)，通過(guò)第三方幫辦，提供信息咨詢(xún)、現(xiàn)場(chǎng)引導(dǎo)、受理發(fā)件、信息錄入、資料預(yù)審等方面的服務(wù)，最大程度方便企業(yè)和群眾。

（三）優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，提高審批效率

1.優(yōu)化審批目錄。推行行政審批事項(xiàng)代碼制度，確?！安缓戏ǖ氖马?xiàng)不進(jìn)目錄，不進(jìn)目錄的事項(xiàng)不再審批”。加強(qiáng)行政審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范審批事項(xiàng)名稱(chēng)、法規(guī)政策規(guī)定、審批內(nèi)容、審批流程等要件，實(shí)現(xiàn)“無(wú)差別審批”。按照合法、合理、效能、責(zé)任的原則，完善行政審批事項(xiàng)動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，對(duì)審批事項(xiàng)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，確保行政審批事項(xiàng)依法設(shè)定、依法實(shí)施、依法調(diào)整。

2.優(yōu)化審批流程。按照“科學(xué)、精簡(jiǎn)、高效”的原則優(yōu)化再造流程，簡(jiǎn)化重組審批要素，細(xì)化審批崗位職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任，使行政審批流程形象化、簡(jiǎn)明化、可視化。避免行政審批因人而異，規(guī)范政府部門(mén)和工作人員審批、服務(wù)行為，細(xì)化量化裁量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)審批要素、流程和裁量基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)化。

3.優(yōu)化審批環(huán)節(jié)。理順審批職責(zé)，歸并交叉重復(fù)審批環(huán)節(jié)。做到無(wú)法律法規(guī)規(guī)定和實(shí)質(zhì)審查內(nèi)容的審批程序和環(huán)節(jié)一律取消；同一部門(mén)相近、相似的審批程序和環(huán)節(jié)一律歸并；提交同一部門(mén)的審查報(bào)件和材料一律不再重復(fù)。杜絕以備案、核準(zhǔn)等名義進(jìn)行變相審批、擴(kuò)大或縮小審批權(quán)限。完善審批各節(jié)點(diǎn)和環(huán)節(jié)間的銜接，減少審批事項(xiàng)的體外運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間。

4.優(yōu)化信息共享。應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，破除部門(mén)內(nèi)部、部門(mén)之間的信息壁壘。建立“大數(shù)據(jù)”共享平臺(tái)，推動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)審批與網(wǎng)上審批有機(jī)融合，互為補(bǔ)充。要完善網(wǎng)上咨詢(xún)、回復(fù)、申報(bào)、受理、審批、公示等功能，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨區(qū)域互通和協(xié)同共享，為集中審批和優(yōu)化服務(wù)提供技術(shù)支撐，破解“信息孤島”。

5.優(yōu)化部門(mén)配合。加快審批事項(xiàng)流轉(zhuǎn)體系建設(shè)，健全完善行政審批聯(lián)席會(huì)議制度和審批、監(jiān)管協(xié)調(diào)配合機(jī)制，明晰審批、監(jiān)管責(zé)任，實(shí)現(xiàn)同步審批、同步監(jiān)督、同步執(zhí)法。形成事前評(píng)價(jià)、審查和事后評(píng)估、糾錯(cuò)的無(wú)縫對(duì)接，降低改革風(fēng)險(xiǎn)。完善上下級(jí)和平級(jí)部門(mén)協(xié)同配合機(jī)制、細(xì)化部門(mén)內(nèi)部運(yùn)行流程，厘清審批部門(mén)與上級(jí)部門(mén)、行政主管部門(mén)職責(zé)關(guān)系，完善機(jī)制、創(chuàng)新形式，改變過(guò)去以部門(mén)為中心的工作行為和理念，努力實(shí)現(xiàn)以行政相對(duì)人為中心的工作轉(zhuǎn)變。

（四）強(qiáng)化組織保障，推動(dòng)改革提速

1.強(qiáng)化場(chǎng)地保障。加大人力、物力、財(cái)力投入，高標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范化建設(shè)集行政審批、公共服務(wù)、商事服務(wù)為一體的實(shí)體審批大廳和網(wǎng)絡(luò)審批系統(tǒng)，為行政審批改革提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。擴(kuò)大基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)州縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 村四級(jí)服務(wù)聯(lián)動(dòng)提速。

2.強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)。強(qiáng)化審批、服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)的政策支撐，把行政審批崗位作為培養(yǎng)干部、鍛煉干部的基地。建立完善審批、服務(wù)一線(xiàn)人員激勵(lì)機(jī)制，形成考核評(píng)優(yōu)優(yōu)先、提拔使用優(yōu)先的硬性政策規(guī)定，細(xì)化行政主管部門(mén)業(yè)務(wù)培訓(xùn)職責(zé)，不斷提高行政審批服務(wù)水平。

3.強(qiáng)化監(jiān)督管理。強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，引入外部監(jiān)督，從制度機(jī)制上解決好“權(quán)力尋租”問(wèn)題。開(kāi)通行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，前移監(jiān)察關(guān)口，增強(qiáng)監(jiān)察實(shí)效。完善內(nèi)部監(jiān)督制度，對(duì)審批全過(guò)程進(jìn)行內(nèi)部的約束和監(jiān)督，對(duì)審批行為進(jìn)行定期檢查和考核。健全社會(huì)監(jiān)督制度，開(kāi)設(shè)投訴電話(huà)和投訴信箱接受監(jiān)督。建立質(zhì)詢(xún)制度，嚴(yán)格追究審批中的亂作為和不作為，提高監(jiān)管科學(xué)化、法治化水平。

4.強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)。推進(jìn)行政審批改革涉及面廣，需要得到社會(huì)的廣泛支持。要廣泛宣傳國(guó)家的行政審批政策和基層的典型經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)回應(yīng)公民、企業(yè)關(guān)注的行政審批難題，為深入推進(jìn)改革營(yíng)造良好氛圍。

（五）建立標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)行政審批改革規(guī)范化精準(zhǔn)化

1.規(guī)范政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。圍繞提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)這個(gè)目標(biāo)，按照項(xiàng)目運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)化、人員管理標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化、制度建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、公務(wù)禮儀標(biāo)準(zhǔn)化的要求，加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)制度建設(shè)，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)的量化和規(guī)范化。完善基層政務(wù)服務(wù)體系，拓展公共服務(wù)職能，改進(jìn)便民服務(wù)方式，推行鄉(xiāng)村委托辦理，提升服務(wù)效率。

2.規(guī)范權(quán)力運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)?！爸苯用嫦蚧鶎印⒘看竺鎻V、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。”［7］加大放權(quán)力度，進(jìn)一步向基層政府放權(quán)、向社會(huì)和市場(chǎng)放權(quán)、向功能區(qū)放權(quán)。適時(shí)調(diào)整完善權(quán)責(zé)清單，管住權(quán)力任性，堵住尋租腐敗，規(guī)范政府行為。切實(shí)做到“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”，進(jìn)一步降低市場(chǎng)準(zhǔn)入制度成本，充分激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力動(dòng)力。

3.規(guī)范中介服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。健全中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織規(guī)范管理制度措施，進(jìn)一步清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)。完善和公布中介服務(wù)事項(xiàng)目錄、嚴(yán)格中介服務(wù)事項(xiàng)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、公布中介機(jī)構(gòu)清單。剝離中介行政依附，營(yíng)造良好環(huán)境，著力解決競(jìng)爭(zhēng)不充分、標(biāo)準(zhǔn)不公開(kāi)、服務(wù)不便捷等問(wèn)題，促進(jìn)中介服務(wù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，切實(shí)提高中介服務(wù)質(zhì)量。

4.建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。第一，建立監(jiān)管覆蓋、監(jiān)管措施優(yōu)化、分類(lèi)監(jiān)管、監(jiān)管整合、聯(lián)動(dòng)懲戒等組織保障評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？茖W(xué)評(píng)價(jià)行政審批的效率、協(xié)作協(xié)同的效能、服務(wù)監(jiān)管的效果，進(jìn)一步提高研判的科學(xué)性、預(yù)警的及時(shí)性、改革的針對(duì)性。第二，建立優(yōu)化服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。建立辦理提速、現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)、信息化水平、行業(yè)自律、投訴下降等組成的優(yōu)化服務(wù)指標(biāo)體系，形成科學(xué)評(píng)價(jià)服務(wù)效果的量化標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)改革提速。第三，建立行政審批改革成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。完善改革評(píng)價(jià)機(jī)制，建立以市場(chǎng)主體培育、服務(wù)評(píng)價(jià)滿(mǎn)意率、定量評(píng)價(jià)率、簡(jiǎn)政放權(quán)提速、知名品牌創(chuàng)建等為核心指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，科學(xué)評(píng)價(jià)行政審批改革取得的效果。

［1］黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本［M］.北京：人民出版社，2017：39.

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