關(guān)于鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村規(guī)劃體系的思考

陸志江

長沙市規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司，湖南長沙 410000

1 研究背景

黨的“十九大”報(bào)告提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活寬?！钡目傄?，提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村同步現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行，中央政治局會議強(qiáng)調(diào)：“各地區(qū)各部門要樹立城鄉(xiāng)融合、一體設(shè)計(jì)、多規(guī)合一理念，抓緊編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃或方案，做到鄉(xiāng)村振興事事有規(guī)可循、層層有人負(fù)責(zé)”。

2 存在問題

當(dāng)前，區(qū)域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，重要且緊迫，而在當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系當(dāng)中，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃存在一些問題。

2.1 規(guī)劃編制體系性不足

相對于城市（鎮(zhèn)區(qū)）比較完善的“總體規(guī)劃-詳細(xì)規(guī)劃”體系，鄉(xiāng)村規(guī)劃與現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系存在縱向協(xié)調(diào)不順、橫向銜接不足等問題，主要體現(xiàn)在設(shè)計(jì)規(guī)范指導(dǎo)性不足、編制類型多樣、設(shè)計(jì)成果與規(guī)劃管理等各環(huán)節(jié)之間銜接不暢等方面。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持體系化的基本原則，建立科學(xué)合理、針對性強(qiáng)、行之有效的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系。

2.2 對生態(tài)、文化關(guān)注不足

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出之前，針對鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)歷了“新農(nóng)村”、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)階段。之前新農(nóng)村建設(shè)圍繞“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”20字方針開展了一系列的工作，取得了明顯成效，同時(shí)也存在一些問題，主要表現(xiàn)如下：一是建設(shè)主體有偏差，各級政府及職能部門成了鄉(xiāng)村建設(shè)的主體；二是關(guān)注“硬件”而忽略“軟件”建設(shè)，給予道路、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高度關(guān)注，但對產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化等領(lǐng)域建設(shè)和培育的關(guān)注不夠；三是建設(shè)模式單一，有農(nóng)村城市化傾向，忽視了文化多樣性的呈現(xiàn)。

2.3 缺乏基礎(chǔ)資料及相應(yīng)技術(shù)人才

鄉(xiāng)村振興，百業(yè)待興，亟需實(shí)用專業(yè)技術(shù)人才、規(guī)劃人才等，但由于鄉(xiāng)村本身基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)缺乏，對人才的吸引力不夠。有的地方在人才引進(jìn)時(shí)，一味“趕潮流”，動(dòng)輒引進(jìn)高新人才，脫離鄉(xiāng)村實(shí)際，造成人才浪費(fèi)和閑置。由于多年規(guī)劃不重視或受制于經(jīng)費(fèi)限制，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)資料缺乏，有的村莊連基本的地形資料都欠缺，同時(shí)在規(guī)劃調(diào)研過程中“表面化”現(xiàn)象突出，對于村莊實(shí)際存在的問題、困難了解不透徹，沒有“對癥下藥”的規(guī)劃對策，導(dǎo)致村莊規(guī)劃“百村一面”，村莊規(guī)劃建設(shè)發(fā)展流于表面。

2.4 忽視自下而上的內(nèi)生動(dòng)力

鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施過程直接面對存在廣泛思維差異化的農(nóng)民群體，從根本上來說村莊規(guī)劃就是農(nóng)民自己的事情，而現(xiàn)實(shí)的情況是規(guī)劃往往忽略了村民的訴求，不了解農(nóng)民的想法，不照顧農(nóng)民的疑慮，鄉(xiāng)村規(guī)劃不能體現(xiàn)村民的共識，無法引導(dǎo)村民發(fā)展，所以導(dǎo)致規(guī)劃在實(shí)施過程中無法落地。

2.5 忽視長效機(jī)制的建立

農(nóng)村沒有或者很少有公共財(cái)政積累，而以往的鄉(xiāng)村規(guī)劃往往忽略了鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)和發(fā)展。只有讓農(nóng)村活起來，顧及到村民的生存，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加村莊自身的公共積累，才能讓鄉(xiāng)村建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

3 解決思路

以上是對在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村規(guī)劃體系問題的總結(jié)，在新時(shí)期如何編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，應(yīng)做好以下幾點(diǎn)。

3.1 堅(jiān)持多規(guī)合一，有效整合和統(tǒng)領(lǐng)各專項(xiàng)規(guī)劃

鄉(xiāng)村振興規(guī)劃要與城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、林地保護(hù)規(guī)劃等相互銜接，統(tǒng)一目標(biāo)定位。以面向規(guī)劃管理及實(shí)施為目標(biāo)，應(yīng)從規(guī)劃內(nèi)容、空間治理、管理機(jī)制3個(gè)方面著手。

在規(guī)劃內(nèi)容上對空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綜合交通、保護(hù)原則等提出引導(dǎo)思路，在空間上以“一張圖”形式建立全覆蓋的空間要素把控，在管理上建立縣級協(xié)同平臺，在縣級層面實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)調(diào)的協(xié)作平臺。

3.2 從“戰(zhàn)略規(guī)劃，總體規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃，項(xiàng)目規(guī)劃”4個(gè)方面，完善鄉(xiāng)村規(guī)劃體系

在鄉(xiāng)村戰(zhàn)略規(guī)劃方面，國家頒布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022）》將成為各地區(qū)編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的綱領(lǐng)與依據(jù)。國家戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施后，各省、各市也將因地制宜，編制更具指導(dǎo)意義的地方鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃。各省各市也會根據(jù)內(nèi)在聯(lián)系與未來發(fā)展需要，分區(qū)域給出共同的發(fā)展要求與指導(dǎo)意見，進(jìn)而衍生出相應(yīng)的區(qū)域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃。

鄉(xiāng)村總體規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的核心，一般應(yīng)涵蓋3個(gè)層面，即縣域級別、鎮(zhèn)村規(guī)劃、分區(qū)級別。縣域鄉(xiāng)村總體規(guī)劃作為“一線總指揮”，主要提出務(wù)實(shí)指導(dǎo)意見、發(fā)展要求、扶持政策、制度保障。鎮(zhèn)村總體規(guī)劃在“一體設(shè)計(jì)”的要求下，可探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊總體規(guī)劃編制合二為一。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)，也可能要求幾個(gè)村鎮(zhèn)、村莊形成一個(gè)片區(qū)，根據(jù)其內(nèi)在聯(lián)系或者發(fā)展需要，做專門的片區(qū)規(guī)劃。

在專項(xiàng)規(guī)劃方面，可與扶貧脫貧、社區(qū)治理、智慧鄉(xiāng)村等主題有機(jī)銜接，編制各有側(cè)重的專項(xiàng)規(guī)劃，如精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃、社區(qū)治理規(guī)劃等。

在項(xiàng)目規(guī)劃方面，主要包括政策扶持以及企業(yè)積極參與的重點(diǎn)項(xiàng)目，比如田園綜合體、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先導(dǎo)區(qū)與示范園等。

3.3 按“產(chǎn)業(yè)興旺”的要求，重點(diǎn)編制產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃

產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)，編制產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃從根本上要解決以下3個(gè)方面問題：土地如何用、錢從哪里來、人到哪里去。

在土地使用方面堅(jiān)持底線思維的同時(shí)，合理引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革。在資金方面，必須要有產(chǎn)業(yè)支撐，以“三產(chǎn)互動(dòng)，農(nóng)旅融合”的模式推動(dòng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代、化產(chǎn)業(yè)化、服務(wù)化，同時(shí)創(chuàng)新經(jīng)營模式，通過“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作組織+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式盤活資產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率，保證農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量，做優(yōu)做綠現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。在人的方面，注重“新農(nóng)人”、“職業(yè)農(nóng)民”的培養(yǎng)，注重城鄉(xiāng)要素融合，吸引城市居民進(jìn)入鄉(xiāng)村增添人氣，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入更多活力。

3.4 以“留住”鄉(xiāng)愁為目標(biāo)，編制“在地性”強(qiáng)的鄉(xiāng)土文化、環(huán)境提升規(guī)劃

鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)“因地制宜、注重實(shí)效”，即一切工作都要因地制宜、因時(shí)制宜、因事制宜，通過“在地”設(shè)計(jì)，傳承文化文脈，彰顯地域特色。首先，對于地域文化特色有深入的研究及調(diào)研，與政府、農(nóng)民等各利益方進(jìn)行充分的溝通，才能確保規(guī)劃“接地氣”。在規(guī)劃設(shè)計(jì)上，強(qiáng)調(diào)村落個(gè)性發(fā)展，既要“留得住鄉(xiāng)愁”，也要看得見發(fā)展，理順保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，基于原村莊聚落的空間布局、建筑布局、建筑風(fēng)貌，進(jìn)行功能性改造優(yōu)化，彰顯地域特色，同時(shí)結(jié)合鄉(xiāng)村旅游的需求，搭建鄉(xiāng)村民俗文化平臺，適度進(jìn)行“鄉(xiāng)土化”的民宿、鄉(xiāng)居等產(chǎn)品設(shè)計(jì)。

3.5 打通鄉(xiāng)村與規(guī)劃之間屏障，應(yīng)注重規(guī)劃人才培養(yǎng)及規(guī)劃管理模式轉(zhuǎn)型

首先，需要理清縣鎮(zhèn)政府、村黨委、村莊企業(yè)以及村民在鄉(xiāng)村規(guī)劃中的定位和作用，本文認(rèn)為政府在鄉(xiāng)村規(guī)劃中的職能重在“引領(lǐng)和監(jiān)督”?！耙I(lǐng)”主要體現(xiàn)在對規(guī)劃政策方向的指引、發(fā)展模式的指導(dǎo)，將中央相關(guān)文件精神落實(shí)到鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)踐中，“監(jiān)督”則主要體現(xiàn)在規(guī)劃實(shí)施中需要建立“回頭看”的制度，確保鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施不變樣。村黨委是鄉(xiāng)村規(guī)劃的核心支撐平臺，是規(guī)劃能否實(shí)施推進(jìn)的關(guān)鍵，只有村領(lǐng)導(dǎo)重視鄉(xiāng)村規(guī)劃的作用，規(guī)劃才能對村莊產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、設(shè)施建設(shè)等方面產(chǎn)生積極的影響。村莊企業(yè)是鄉(xiāng)村活力的加速器，鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)特別注重為鄉(xiāng)村企業(yè)解決實(shí)際問題。村民是鄉(xiāng)村規(guī)劃的主體，只有村民委員會滿意的規(guī)劃才能是可以落地的鄉(xiāng)村規(guī)劃。

其次，村莊普遍存在規(guī)劃意識不強(qiáng)等問題，迫切需要“鄉(xiāng)村規(guī)劃師”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與規(guī)劃部門之間、村民與村干部之間、規(guī)劃編制單位與項(xiàng)目實(shí)施單位之間做溝通交流協(xié)調(diào)的工作，“鄉(xiāng)村規(guī)劃師”既是規(guī)劃決策的參與者、規(guī)劃編制的組織者、規(guī)劃初審的把關(guān)者、規(guī)劃實(shí)施過程的指導(dǎo)員，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的建議人，以及基層矛盾的協(xié)調(diào)員、鄉(xiāng)村規(guī)劃的研究員。

只有建立了相應(yīng)的“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的模式運(yùn)轉(zhuǎn)后，鄉(xiāng)村規(guī)劃才能達(dá)到比較理想的效果。

4 結(jié)語

綜上所述，只有建立完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，形成“多規(guī)合一”成果，重視產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、體制等方面總體提升，才能“補(bǔ)短板、強(qiáng)短板”，達(dá)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，使得農(nóng)業(yè)更強(qiáng)、農(nóng)村更美、農(nóng)民更富。