國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐：比較、特點(diǎn)和啟示

李超顯

（中共長(zhǎng)沙市委黨校 湖南長(zhǎng)沙 410004）

1 國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的比較分析

國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償理論和方法在流域領(lǐng)域中的具體應(yīng)用，最早起源于美國(guó)田納西州的流域水資源綜合開發(fā)與水污染治理規(guī)劃和德國(guó)施行的Engriffsregelung政策，距今已有50多年的歷史。自此，國(guó)外很多國(guó)家和地區(qū)開展了形式多樣的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐和探索，取得了明顯的進(jìn)展和成效，也積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，國(guó)外流域生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)的價(jià)值化研究和市場(chǎng)化產(chǎn)品也取得了很大進(jìn)展。

1.1 分布情況

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)玫绞澜绺鲊?guó)和地區(qū)的高度重視并廣泛應(yīng)用，流域生態(tài)補(bǔ)償案例分布很廣，幾乎覆蓋了除南北極之外的所有五大洲。實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?guó)家既包括發(fā)達(dá)國(guó)家，也包括發(fā)展中國(guó)家。流域生態(tài)補(bǔ)償不僅資本主義國(guó)家采用，社會(huì)主義國(guó)家和其他國(guó)家也采用，成為全世界各國(guó)和地區(qū)普遍使用的流域環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的一種重要方式和有效手段。

1.2 補(bǔ)償方式

國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償方式大致可分為公共支付（政府公共支付）、市場(chǎng)貿(mào)易（開放式貿(mào)易）、一對(duì)一交易（自組織的私人交易、協(xié)商貿(mào)易）、生態(tài)標(biāo)記四種。各國(guó)在補(bǔ)償形式和補(bǔ)償數(shù)額上存在差異，有所不同，這是各國(guó)根據(jù)本國(guó)特定的政策需求、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、補(bǔ)償目標(biāo)、支付意愿和能力等因素綜合考量和決定的結(jié)果。

1.3 影響因素

國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、國(guó)家制度和管理方式、自然地理?xiàng)l件和歷史文化觀念等因素緊密相關(guān)。首先，流域的自然地理?xiàng)l件直接影響流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的種類、層次和水平。其次，流域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定性地影響流域補(bǔ)償目標(biāo)、補(bǔ)償能力、補(bǔ)償時(shí)間、補(bǔ)償金額、參與意愿和能力、規(guī)范程度和效果等。再次，國(guó)家制度和管理方式對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償方式、補(bǔ)償效率、補(bǔ)償過程、補(bǔ)償制度等具有重要影響。最后，當(dāng)?shù)氐臍v史文化觀念影響著流域生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)、意愿、價(jià)值取向和行為方式。

2 國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的主要特點(diǎn)

大抵而言，國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐具有以下幾方面的特點(diǎn)。

2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及文化素養(yǎng)緊密相關(guān)

國(guó)外流域補(bǔ)償金額標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。大多數(shù)國(guó)家實(shí)踐案例顯示，當(dāng)事國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接影響，甚至決定了流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低。此外，當(dāng)事國(guó)的整體教育水平和民眾文化素養(yǎng)，特別是流域生態(tài)環(huán)境教育和民眾對(duì)流域環(huán)境的認(rèn)知與素養(yǎng)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有重要影響。

2.2 交易費(fèi)用是選擇補(bǔ)償方式的重要變量

在國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，當(dāng)?shù)刂饕罁?jù)交易費(fèi)用來決定具體采用哪種補(bǔ)償方式。譬如，小尺度流域中生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者和供給者比較少且明確，交易費(fèi)用比較低，一般采用一對(duì)一交易（自組織的私人交易、協(xié)商貿(mào)易）補(bǔ)償方式。相反，大尺度流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕灰踪M(fèi)用比較高，通常會(huì)選擇公共支付等補(bǔ)償方式。

2.3 一對(duì)一交易的補(bǔ)償方式比較受歡迎

從國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐情況來看，一對(duì)一交易的補(bǔ)償方式不僅受到歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的歡迎，也受到發(fā)展中國(guó)家的歡迎，成功案例比較多。如法國(guó)畢雷礦泉水公司與Rhin-Meuse流域上游水源地農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)戶進(jìn)行一對(duì)一交易。又如哥斯達(dá)黎加EG水電公司對(duì)Sarapiqui流域上游水源地進(jìn)行一對(duì)一補(bǔ)償?shù)取?/p>

2.4 在流域生態(tài)補(bǔ)償過程中注重制度和能力建設(shè)

國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐基本都是通過流域生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)來推動(dòng)的，但各國(guó)情況有所不同。主要表現(xiàn)為：一是資源產(chǎn)權(quán)的分配和讓渡制度。如法國(guó)、日本、澳大利亞、南非等國(guó)的水資源所有權(quán)屬公共所有，而美國(guó)采取的是水資源私有，英國(guó)、俄羅斯等國(guó)的水資源所有權(quán)屬國(guó)家或個(gè)人混合所有等。二是市場(chǎng)交易制度。如美國(guó)水污染排放交易制度、澳大利亞的流域鹽分排放許可證及限額交易制度等。三是稅費(fèi)與補(bǔ)貼制度。如法國(guó)、意大利、澳大利亞、德國(guó)等國(guó)對(duì)污水排放收費(fèi)制度，日本高知縣的水源稅制度，德國(guó)、日本等國(guó)實(shí)行資源節(jié)約與污染控制補(bǔ)貼制度等。四是政府投資制度。如美國(guó)強(qiáng)化地奴權(quán)制度、墨西哥實(shí)行水環(huán)境服務(wù)付費(fèi)制度、哥倫比亞的流域生態(tài)補(bǔ)償制度等。

3 國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

3.1 以問題導(dǎo)向作為政策需求和目標(biāo)的核心

流域生態(tài)補(bǔ)償政策可以被看作是一個(gè)系統(tǒng)，它由輸入、轉(zhuǎn)換和輸出三部分構(gòu)成。來自公眾的需求、支持和目標(biāo)作為輸入部分。決策（政策）和行動(dòng)作為輸出部分。政策需求來源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題、政策目標(biāo)和政策結(jié)果的作用或反饋，其中解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)的具體問題就是最直接、最重要的政策訴求和需求，因此問題導(dǎo)向就成為政策需求和目標(biāo)的核心。在我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，有的地方?jīng)]有認(rèn)真調(diào)研，沒有與當(dāng)?shù)孛癖姵浞譁贤?，在問題甄別上存在較大偏差，不了解流域居民的真正訴求和政策需求，沒有摸準(zhǔn)流域存在的真正問題，或者干脆從自己政績(jī)需要出發(fā)，先入為主確定問題、需求和目標(biāo)，脫離實(shí)際，結(jié)果民眾不滿意，效果不好。我們要借鑒國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊恍┖玫淖龇ǎ诖_定政策需求和目標(biāo)時(shí)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，先認(rèn)真調(diào)研弄清楚流域存在哪些問題，哪些是最主要的問題？老百姓最關(guān)心什么，最想解決的問題是什么？然后再分析和思考造成這些問題的原因是什么？如何把問題納入政策議程？如何解決？等等。這樣才能“對(duì)癥下藥”，取得良好效果。

3.2 加強(qiáng)流域生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)

制度是國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐成功的保障，國(guó)外都把制度建設(shè)作為推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾ナ?，尤其是把建立健全流域生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)法律法規(guī)體系作為重中之重。我國(guó)流域制度不健全，特別是流域生態(tài)補(bǔ)償方面的法律法規(guī)建設(shè)滯后。要學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，總結(jié)實(shí)踐進(jìn)展和不足，研究流域生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)，特別是法治建設(shè)存在問題的原因和對(duì)策。譬如，要根據(jù)我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的需要，制訂出臺(tái)《流域法》或《流域生態(tài)補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)。要從我國(guó)各地流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際出發(fā)，建立健全流域跨界斷面水質(zhì)考核制度、流域水環(huán)境污染在線監(jiān)測(cè)制度、流域生態(tài)補(bǔ)償組織制度、流域生態(tài)補(bǔ)償仲裁制度、流域上下游地區(qū)協(xié)商制度、流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)和考核制度、流域生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域合作制度等制度。

3.3 充分發(fā)揮NGO在流域補(bǔ)償中的作用

雖然政府在流域生態(tài)補(bǔ)償中的作用是獨(dú)一無二，無法替代，但NGO的作用也非常重要，并且可以與政府相互補(bǔ)充和促進(jìn)，共同提高流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼w效應(yīng)。從國(guó)外流域生態(tài)實(shí)踐中我們可以看到，NGO在國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償中扮演了獨(dú)特的角色，發(fā)揮了重要的作用。我們應(yīng)向國(guó)外學(xué)習(xí)，更加重視和充分發(fā)揮NGO在流域生態(tài)補(bǔ)償中的作用。譬如，發(fā)揮NGO的智力資源和專家作用，為流域生態(tài)補(bǔ)償涉及的問題和障礙進(jìn)行研究，提供獨(dú)立、客觀、有價(jià)值的對(duì)策措施；發(fā)揮NGO在利益相關(guān)者之間的溝通、協(xié)調(diào)和組織作用，尋找大家利益最大化的路徑和方案；建立健全代表各利益相關(guān)方的NGO，廣泛吸納專家學(xué)者，培養(yǎng)流域生態(tài)補(bǔ)償中進(jìn)行多方談判的代理人等。

3.4 獲取穩(wěn)定補(bǔ)償資金來源

補(bǔ)償資金能否到位是流域生態(tài)補(bǔ)償能否順利推行，尤其是能否持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的重要因素和環(huán)節(jié)。一般來說，流域生態(tài)補(bǔ)償資金的來源有政府財(cái)政支付、市場(chǎng)交易、社會(huì)籌集、國(guó)際項(xiàng)目資金等四種渠道。每種資金來源渠道和方式都有其優(yōu)缺點(diǎn)，但可以相互補(bǔ)充和促進(jìn)。單一的資金來源的弊端會(huì)比較明顯和突出，并且風(fēng)險(xiǎn)比較大，很難保證其穩(wěn)定性和持續(xù)性，因此補(bǔ)償資金來源渠道和方式最好廣泛和多元。從國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐情況來看，補(bǔ)償資金來源比較廣泛。我國(guó)目前補(bǔ)償資金來源比較單一，絕大多數(shù)靠政府財(cái)政支付。這樣一來政府財(cái)政負(fù)擔(dān)比較大，資金緊缺問題比較突出，另一方面也受到領(lǐng)導(dǎo)換屆、政策變動(dòng)等因素的困擾。因此要向國(guó)外學(xué)習(xí)，并根據(jù)我國(guó)和本地區(qū)的實(shí)際，在繼續(xù)保持財(cái)政資金支付的同時(shí)，加大力度拓寬流域生態(tài)補(bǔ)償資金來源的渠道和方式，繼續(xù)探索引入和擴(kuò)大利用市場(chǎng)資金、社會(huì)資金和國(guó)際基金。

3.5 重視和擴(kuò)大對(duì)外交往和國(guó)際合作

國(guó)外很多國(guó)家之所以流域補(bǔ)償取得了良好的效果，其中一個(gè)重要的原因或因素就是積極參與國(guó)家交流和合作。流域生態(tài)補(bǔ)償作為向國(guó)外學(xué)習(xí)借鑒的舶來品，今后要更加重視和擴(kuò)大對(duì)外交流和國(guó)際合作，在對(duì)外交流和合作中提高專業(yè)水平，爭(zhēng)取更多的流域生態(tài)補(bǔ)償國(guó)際項(xiàng)目和資金，把我國(guó)流域生態(tài)環(huán)境治理好、保護(hù)好，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明和美麗中國(guó)發(fā)揮更大、更好的作用。

結(jié)語(yǔ)

總的來說,要建立流域生態(tài)補(bǔ)償制度,實(shí)施中央及下游受益區(qū)對(duì)流域上游地區(qū)的長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制,應(yīng)該積極推進(jìn)流域地區(qū)協(xié)作,采取資金、技術(shù)援助和經(jīng)貿(mào)合作等一系列措施,加大流域生態(tài)保護(hù)的力度,理順流域上下游間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系,加快上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并有效保護(hù)流域上游的生態(tài)環(huán)境,從而使整個(gè)流域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。