我國煤層氣產(chǎn)業(yè)突破發(fā)展的建議與措施

任 輝,趙 欣,王 佟,張懷柱,王遂正,林中月,孫 杰,江 濤,何 亮

(1.中國煤炭地質(zhì)總局，北京 100038； 2.中國煤炭地質(zhì)總局勘查研究總院，北京 100039；3.中國煤炭地質(zhì)總局第一勘探局，河北 邯鄲 056004； 4.中煤地質(zhì)工程總公司，北京 100040；5.中煤礦業(yè)發(fā)展有限公司，北京 100038)

煤層氣是賦存在煤層及煤系地層的烴類氣體，是一種與煤炭共生的非常規(guī)天然氣，其開發(fā)利用對保障煤礦安全生產(chǎn)、增加天然氣供應(yīng)、減少溫室氣體排放、改善生態(tài)環(huán)境具有重要意義。據(jù)原國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心統(tǒng)計分析，我國埋深2 000m以淺的煤層氣地質(zhì)資源量為30.05×1012m3，可采資源量12.50×1012m3，資源豐富。2006年以來，我國煤層氣產(chǎn)業(yè)得到了有效地發(fā)展，勘探開發(fā)利用技術(shù)取得明顯進展，但對比“十三五”規(guī)劃，距離地面抽采量為100×108m3的目標還有一定差距，2015年和2016年煤層氣地面抽采量分別為44×108m3和44.95×108m3，完成規(guī)劃目標的壓力依然很大[1-2]。本文通過分析當前制約我國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要問題，從煤層氣產(chǎn)業(yè)運行機制、技術(shù)發(fā)展方向、資金投入三個方面提出建議與措施。

1 理順產(chǎn)業(yè)體制與機制

煤炭與煤層氣的關(guān)系，決定了其產(chǎn)業(yè)體制與機制既不同于常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)也不同于煤炭產(chǎn)業(yè)。結(jié)合我國目前能源行業(yè)實際情況，協(xié)調(diào)理順煤炭與煤層氣產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，優(yōu)化煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制是產(chǎn)業(yè)突破發(fā)展的重要途徑。

1.1 大力推進資源的協(xié)同開發(fā)機制

(1)鼓勵和引導(dǎo)煤炭和煤層氣企業(yè)共同合作、聯(lián)合開發(fā)煤層氣資源，建立煤炭與煤層氣為一個礦權(quán)主體的機制。目前，煤炭與煤層氣的礦權(quán)獨立設(shè)置，但兩種資源在開發(fā)過程中聯(lián)系密切，相互制約，獨立進行單種資源開發(fā)具有一定的限制。煤炭與煤層氣在勘查階段的工作具有相互兼容性和數(shù)據(jù)資料的通用性，后期開發(fā)階段又相互影響制約，若能同一主體實施勘探開發(fā)則會極大的提高兩種資源的協(xié)同開發(fā)效率[3-4]。

(2)設(shè)立資源開發(fā)的時間節(jié)點，理順煤炭與煤層氣的資源開發(fā)順序。對煤炭規(guī)劃5 a內(nèi)開始建井開采煤炭的區(qū)域，優(yōu)先開采煤炭資源，采取合作或調(diào)整煤層氣礦業(yè)權(quán)范圍等方式進行煤層氣的抽采，煤層氣井的工程布置，要保障煤炭的安全生產(chǎn)。對煤炭規(guī)劃5 a后開始建井開采煤炭的區(qū)域，優(yōu)先開展煤層氣資源的勘探開發(fā)，并做好采氣采煤施工的銜接[5]。

(3)建議將煤層氣、煤系頁巖氣、煤系致密砂巖氣等煤系非常規(guī)天然氣(統(tǒng)稱“煤系氣”)作為一個資源整體，進行綜合的勘探開發(fā)規(guī)劃，并據(jù)此調(diào)整相關(guān)體制機制及配套政策，實現(xiàn)理論創(chuàng)新。通過體制與機制的頂層設(shè)計，在摸清煤系氣資源家底的基礎(chǔ)上進行統(tǒng)一開發(fā)規(guī)劃[6]。煤層氣、煤系頁巖氣、煤系砂巖氣等都是賦存于煤系地層中具有一定生儲關(guān)系的烴類氣體，其自然屬性決定了其在開發(fā)過程中相互交織和不可分割，以往對煤層氣開展的研究相對較多，對其它包括煤系頁巖氣、致密砂巖氣、灰?guī)r氣等煤系氣研究較少?，F(xiàn)在看來，通過行政手段將煤系氣劃分為幾種獨立資源進行開發(fā)利用是不符合地質(zhì)規(guī)律的，單獨開發(fā)其中的一種資源必然會對其它煤系資源造成浪費甚至破壞[7-8]。

1.2 完善產(chǎn)業(yè)相關(guān)配套政策措施

(1)提高煤炭企業(yè)開發(fā)煤層氣資源的積極性。煤炭礦權(quán)內(nèi)具有豐富的煤層氣資源，亦是瓦斯抽采的主體。目前煤炭企業(yè)缺乏開發(fā)煤層氣的積極性，主要原因：一是，煤炭企業(yè)的煤層氣礦權(quán)規(guī)模有限，沒有大規(guī)模的礦權(quán)支撐有效資源儲量，很難實現(xiàn)規(guī)?；_發(fā)；二是，煤層氣投入大、風(fēng)險高、周期長，煤炭企業(yè)缺乏大量的資金支持；三是，瓦斯抽采作為煤礦安全生產(chǎn)的保障措施是煤炭企業(yè)的被動行為，無法產(chǎn)生較大經(jīng)濟效益。因此，從企業(yè)角度分析，需要出臺相關(guān)政策提高煤炭企業(yè)開發(fā)煤層氣的積極性。例如，在煤炭礦權(quán)周邊一定范圍內(nèi)的煤層氣(煤系氣)資源由煤炭企業(yè)主導(dǎo)進行煤炭與煤系氣資源協(xié)同開發(fā)，形成規(guī)?；?yīng)，原有礦權(quán)主體可通過股份、轉(zhuǎn)讓等方式進行合作；又如制定對煤炭企業(yè)開展煤層氣勘探開發(fā)的投資優(yōu)惠政策，加大瓦斯抽采與利用的鼓勵與支持，提高抽采瓦斯利用技術(shù)的科技攻關(guān)力度等，以此發(fā)揮煤炭企業(yè)在煤層氣產(chǎn)業(yè)突破中的作用[9]。

(2)完善煤層氣氣價補貼、稅收和土地使用等相關(guān)政策。實施階梯型氣價補貼：針對地面開發(fā)的煤層氣，根據(jù)煤層氣的開發(fā)地質(zhì)條件(如埋深、煤變質(zhì)程度等)、資源分布地理位置等因素；針對井下瓦斯抽采，根據(jù)煤礦瓦斯含量及瓦斯抽放濃度等因素，分別進行階梯補貼。將現(xiàn)行的煤層氣增值稅政策由“先征后返”改為“即征即返”。采用長期出讓、彈性出讓、以租代征、租讓結(jié)合、先租后讓等靈活多樣的供地政策，明確規(guī)定租地費用總和不高于征地費用，給予煤層氣用地保障[10-11]。

(3)加大煤層氣管網(wǎng)和集輸建設(shè)，提高煤層氣利用率。隨著“煤改氣”的推進，農(nóng)村城鎮(zhèn)等存在大量用氣需求，包括一些大中城市在取暖季等用氣高峰存在“氣荒”，暴露了我國天然氣產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)和供給儲運方面的不足。一方面，煤炭、煤層氣資源豐富的地區(qū)，往往也是油氣管網(wǎng)建設(shè)落后的農(nóng)村、城鎮(zhèn)等邊遠地區(qū)，存在瓦斯抽放或煤層氣利用率低的問題，另一方面，在管網(wǎng)完備、經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，由于儲運問題又存在用氣緊張的矛盾。建議在煤層氣資源豐富的地區(qū)開展小井場管網(wǎng)、LNG、CNG等分散式集輸利用裝置建設(shè)和相關(guān)政策支持，提高煤層氣利用率[12-13]。

(4)完善低濃度瓦斯利用政策，提高煤層氣利用率。隨著科技發(fā)展，低濃度瓦斯安全發(fā)電技術(shù)將快速進步，成本也會逐漸降低。但目前低濃度瓦斯利用仍處于起步階段，需要國家對于利用低濃度瓦斯發(fā)電項目的鼓勵和配套優(yōu)惠政策，包括規(guī)定相關(guān)企業(yè)煤層氣發(fā)電量占總發(fā)電量的最低比例及適當提高煤層氣上網(wǎng)電價等，來扶持其度過過渡期，同時也要加大煤層氣的排空成本。

1.3 加大產(chǎn)業(yè)“放管服”改革力度

相對于煤炭和油氣而言，煤層氣是新興產(chǎn)業(yè)，沒有成熟的體制和機制可以照搬?，F(xiàn)有機制的不足，是限制目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要原因之一，為此有必要進行探索和改革，形成符合我國資源特征和能源國情的產(chǎn)業(yè)體制。

(1)在貴州、內(nèi)蒙古、新疆等煤層氣大省推行“煤層氣產(chǎn)業(yè)上游相關(guān)管理權(quán)限由國家部委向省地方下放”的試點政策。目前，煤炭礦權(quán)及相關(guān)管理權(quán)限主要在地方，油氣(包括煤層氣)礦權(quán)及管理權(quán)限主要在國家部委，這就造成了地方政府管理的煤炭企業(yè)與部委管理的油氣企業(yè)在對同一范圍內(nèi)的礦權(quán)難以進行協(xié)調(diào)和管理的問題。山西省作為煤炭大省，通過試點政策的實施，有效的解決了以上問題，調(diào)動了地方政府和地方煤炭企業(yè)開發(fā)煤層氣的積極性。相關(guān)權(quán)限的下發(fā)，有利于地方政府結(jié)合實際情況出臺更加具體的政策和措施。

(2)建立礦產(chǎn)地分享資源開發(fā)收益機制，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興。我國煤層氣多分布在煤炭資源豐富的山西、內(nèi)蒙古、新疆、陜西、貴州等省份地區(qū)，煤層氣開發(fā)地點以山區(qū)村鎮(zhèn)和礦山城鎮(zhèn)為主，建議設(shè)置開發(fā)企業(yè)地方注冊、加大地方入股等機制，調(diào)動地方積極性，促進開發(fā)收益更多留在當?shù)?，助力脫貧攻堅，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

2 攻克影響煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸技術(shù)

2.1 提出產(chǎn)業(yè)新的突破方向

將低煤階煤層氣、深部煤層氣、關(guān)閉(產(chǎn)能退出)礦井作為煤層氣產(chǎn)業(yè)突破方向[14]。

目前我國在沁水盆地、鄂爾多斯盆地東緣的煤層氣商業(yè)化開發(fā)取得了成功和突破，但僅局限在埋深1000m以淺的高階煤。在東北地區(qū)、西北的新疆地區(qū)低煤階煤層氣資源豐富，在太行山東西麓，深部煤炭與煤層氣資源豐富，突破中低煤階煤層氣和深部煤層氣資源的勘查開發(fā)利用技術(shù)難題是煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需解決的難題[15-16]。

關(guān)閉(產(chǎn)能退出)礦井既包括資源枯竭的關(guān)閉礦井，也包括煤炭行業(yè)去產(chǎn)能過程中不符合要求的礦井。關(guān)閉(產(chǎn)能退出)礦井有的仍保留大量煤炭、煤層氣資源，開發(fā)利用這些資源不僅可以提高資源的有效回收利用，也對礦山環(huán)境、產(chǎn)能退出礦山再利用、維護社會穩(wěn)定等具有重要意義。

2.2 建立典型區(qū)勘探開發(fā)模式

根據(jù)我國煤炭和煤層氣資源分布特征，建立適合不同地區(qū)的“9+2”煤層氣勘探開發(fā)示范工程?！?”是指依據(jù)我國煤炭與煤層氣資源賦存地質(zhì)特點差異劃分的9個區(qū)域，這9個區(qū)域煤與煤層氣的勘探開發(fā)方式存在明顯差異?！?”是指：煤層氣采煤采氣一體化、關(guān)閉(產(chǎn)能退出)礦井瓦斯抽采兩種方式。

建議在每個區(qū)域內(nèi)選擇具有代表性的示范區(qū)塊或進行示范工程建設(shè)，形成適合我國煤層氣地質(zhì)特點的“9+2”勘探開發(fā)模式，實現(xiàn)由點到區(qū)域到全國的煤層氣產(chǎn)業(yè)突破。

可優(yōu)先開展以下示范工程：

華北地區(qū)中高煤階煤層氣開發(fā)示范工程；

華北太行山東、西麓深部煤層氣勘探開發(fā)示范工程；

東北地區(qū)低煤階煤層氣勘探開發(fā)示范工程；

東北復(fù)雜構(gòu)造區(qū)煤層氣勘探開發(fā)示范工程；

西北地區(qū)中低煤階煤層氣勘探開發(fā)示范工程；

西北復(fù)雜構(gòu)造區(qū)煤層氣勘探開發(fā)示范工程；

南方復(fù)雜地質(zhì)條件下煤層氣勘探開發(fā)示范工程；

西南地區(qū)多煤層群煤層氣勘探開發(fā)示范工程；

含煤盆地煤系氣協(xié)同勘探開發(fā)示范工程；

關(guān)閉(產(chǎn)能退出)礦井瓦斯地面抽采用示范工程；

煤與煤層氣采煤采氣一體化聯(lián)合開發(fā)利用示范工程。

2.3 加強煤與煤系氣科技攻關(guān)力度

國家科技重大專項目前的技術(shù)研發(fā)示范項目難以支撐國家中—長期煤層氣產(chǎn)業(yè)目標的實現(xiàn)[17]。建議“十四五”在國家層面科技項目中設(shè)置煤與煤系氣一體化協(xié)同勘查開發(fā)研究專項。

我國煤層氣產(chǎn)業(yè)目前依然面臨技術(shù)發(fā)展滯后的尷尬局面，尚未找到適應(yīng)不同地質(zhì)條件的煤層氣低成本、高效率開發(fā)利用技術(shù)，煤層氣規(guī)模性開發(fā)在主要盆地的全面展開面臨諸多技術(shù)“瓶頸”[18]。同時，煤層氣作為煤炭的共生資源，缺乏對煤和煤層氣作為整體進行產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、實施機制、資源保障、開發(fā)技術(shù)、環(huán)境保護等方面的系統(tǒng)性研究。

3 完善產(chǎn)業(yè)投資模式

一直以來，煤層氣(油氣)資源勘查開發(fā)需要資質(zhì)許可，社會資本很難通過市場經(jīng)濟方式進入煤層氣產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

目前，國家通過政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership模式，簡稱“PPP”)，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，并在一些市政、交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中成為一種成功運作模式。2016年4月13日，國家能源局發(fā)布《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》，其中明確將煤層氣抽采利用列為支持進行PPP模式運作的項目類型。但鑒于煤層氣產(chǎn)業(yè)投資具有“不可逆性、不確定性、長期性、高投入”的特點，缺乏對一般投資主體的吸引力。因此，需要釋放更多更具有投資價值的優(yōu)質(zhì)區(qū)塊，出臺更加符合地方和行業(yè)特征的投資和管理政策。

3.1 推廣“礦業(yè)權(quán)公開競爭出讓”機制

推廣“礦業(yè)權(quán)公開競爭出讓”機制，吸引社會資本。目前我國頁巖氣勘探開發(fā)的社會資金投入力度明顯優(yōu)于煤層氣，且快速帶動了頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其中“公開競爭方式出讓頁巖氣礦業(yè)權(quán)”起到了非常關(guān)鍵的作用。從2012年起，就開始有非油氣國企以及民營企業(yè)的資金注入頁巖氣行業(yè)市場，為頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了多元化的資金支持。

2017年，山西省國土廳進行了山西省煤層氣區(qū)塊探礦權(quán)公開出讓的試點工作，10個煤層氣區(qū)塊未來3年擬投入10.73 億元進行勘查開發(fā)。推廣“公開競爭方式出讓煤層氣礦業(yè)權(quán)”機制，吸引多元化資本進入煤層氣產(chǎn)業(yè)。通過礦權(quán)公開出讓可放開對投標人單位性質(zhì)和資質(zhì)要求，向社會資本敞開大門，同時，也約束中標單位在有效期內(nèi)進行煤層氣勘探投入及工程實施[19-20]。

3.2 制定礦權(quán)作為股權(quán)的投資政策

允許將礦權(quán)作為股權(quán)通過混合所有制等方式進行煤層氣產(chǎn)業(yè)開發(fā)，拓寬煤層氣開發(fā)區(qū)塊范圍，拉動礦權(quán)主體外部資本進入。

在煤層氣礦權(quán)設(shè)置、出讓、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)制定相關(guān)政策，除放寬企業(yè)性質(zhì)、資質(zhì)、規(guī)模等門檻外，建議允許將礦權(quán)作為股權(quán)進行混合所有制模式的開發(fā)，鼓勵原有煤炭、煤層氣企業(yè)將優(yōu)質(zhì)區(qū)塊通過礦權(quán)與社會資本進行合作開發(fā)，以便釋放更多優(yōu)質(zhì)資源的區(qū)塊，吸引不同投資主體進入煤層氣產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.3 加大礦權(quán)勘探開發(fā)投入考核力度

加大煤層氣礦權(quán)和對外合作區(qū)塊礦權(quán)的勘探開發(fā)考核力度，提高礦權(quán)持有成本，實施煤層氣礦業(yè)權(quán)退出機制，釋放一批“探而不采”“圈而不探”等優(yōu)質(zhì)資源區(qū)塊，吸引有能力、有責(zé)任的主體進入煤層氣產(chǎn)業(yè)。

4 結(jié)論

本文從煤層氣產(chǎn)業(yè)運行機制、技術(shù)發(fā)展方向、資金投入三個方面提出我國煤層氣突破發(fā)展的建議與措施。

(1)完善煤層氣產(chǎn)業(yè)體制與機制，應(yīng)大力推進資源的協(xié)同開發(fā)，完善產(chǎn)業(yè)相關(guān)配套政策措施，加大產(chǎn)業(yè)“放管服”改革力度。

(2)攻克產(chǎn)業(yè)突破發(fā)展的適用技術(shù)，將低煤階煤層氣、深部煤層氣、關(guān)閉(產(chǎn)能退出)礦井作為煤層氣產(chǎn)業(yè)突破發(fā)展的新方向，建議實施典型地區(qū)“9+2”煤層氣勘探開發(fā)模式，加強煤與煤系氣科技攻關(guān)力度。

(3)完善產(chǎn)業(yè)投資模式，推廣“礦業(yè)權(quán)公開競爭出讓”機制，制定礦權(quán)作為股權(quán)的投資政策，加大礦權(quán)勘探開發(fā)投入考核力度。