支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的策略研究

孫永勝 ，景 麗 ，孫建軍 ，馮 曉

（1.河南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與信息研究所，河南 鄭州450000；2.河南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)項(xiàng)目咨詢有限公司，河南鄭州450000）

1 背 景

隨著中國在2001年加入WTO后國內(nèi)市場逐步放開，我國農(nóng)業(yè)的重要性和弱質(zhì)性凸顯[1]，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)產(chǎn)品市場都受到嚴(yán)重沖擊和挑戰(zhàn)。對此，國家對一系列農(nóng)業(yè)保護(hù)戰(zhàn)略和政策都進(jìn)行了調(diào)整。2015年12月19日，WTO全面取消農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼，更對我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易帶來多面性影響[2]。面對如此嚴(yán)峻的內(nèi)外部形勢，連續(xù)14年發(fā)布的中央一號文件加大了對“三農(nóng)”工作的支持與指導(dǎo)，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作取得明顯效果，糧食年產(chǎn)量也實(shí)現(xiàn)了“十二連增”。但發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的壓力依然較大，各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、土地流轉(zhuǎn)方式、重點(diǎn)群體培育等對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的壯大仍有阻礙，迫切需要破解各類制度性、機(jī)制性難題，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的健康發(fā)展指明方向，也為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展開辟道路。

2 現(xiàn)有支持措施分析

在我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，種糧大戶、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已逐漸成為糧食生產(chǎn)的主力軍。解決糧食安全問題需要農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，但目前規(guī)?；?jīng)營主體的“非糧化、非農(nóng)化”趨勢卻阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的提升[3]。應(yīng)堅持宏觀調(diào)控和市場調(diào)節(jié)“兩手抓”，借鑒美國新農(nóng)場安全網(wǎng)的成功實(shí)踐[4]，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、建設(shè)投入、融資與貿(mào)易和職業(yè)農(nóng)民培育等方面走出一條適應(yīng)國家發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需求的新路子，以維護(hù)國家糧食安全為首要目標(biāo)，構(gòu)建中國式農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)。

2.1 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

我國自2002年實(shí)施糧食補(bǔ)貼政策以來，目前已形成以糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼為主的綜合性收入補(bǔ)貼和以良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼為主的專項(xiàng)生產(chǎn)性補(bǔ)貼及糧食最低收購價相結(jié)合的糧食補(bǔ)貼政策體系[5]，這四項(xiàng)糧食補(bǔ)貼政策能夠有效促進(jìn)糧食產(chǎn)量的增加，其中良種補(bǔ)貼與糧食產(chǎn)量的關(guān)聯(lián)度最強(qiáng)，糧食直接補(bǔ)貼政策的作用效果最差[6]，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已經(jīng)悄然逼近WTO規(guī)則“黃線”。我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展正面臨著低水平均衡陷阱的威脅[7]，各項(xiàng)支農(nóng)政策的供給與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求仍存在的一定的錯位，缺少一定的導(dǎo)向性和創(chuàng)新性，目前的糧食補(bǔ)貼政策并未體現(xiàn)出對種糧大戶等這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策激勵，沒有實(shí)現(xiàn)“級差補(bǔ)貼”[4]。部分地區(qū)探索采取增量補(bǔ)貼的方式，從糧食直接補(bǔ)貼資金中劃撥一部分作為種糧大戶的補(bǔ)貼資金。通過采取累進(jìn)制的方式，進(jìn)行二次補(bǔ)貼，即一次“普惠制”，二次“特惠制”；實(shí)行土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，建立農(nóng)地退出補(bǔ)償機(jī)制[5]。繼續(xù)實(shí)施對種糧農(nóng)民“四項(xiàng)補(bǔ)貼”，新增補(bǔ)貼向糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、主產(chǎn)區(qū)傾斜[4]。補(bǔ)貼也由過去的流通領(lǐng)域逐步轉(zhuǎn)向生產(chǎn)領(lǐng)域。

2.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

我國大部分農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，已不能滿足規(guī)?；r(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，目前正在實(shí)施的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目正是在補(bǔ)齊這塊發(fā)展短板，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，這也是屬于WTO認(rèn)可的“綠箱”政策。國家農(nóng)開辦主任盧貴敏指出要在完善財政補(bǔ)助方式的基礎(chǔ)上，鼓勵有條件的地區(qū)采取“先建后補(bǔ)、以獎代補(bǔ)”的方式，引導(dǎo)和帶動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加大開發(fā)投入；充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，積極利用貸款貼息和PPP等投入方式，撬動更多金融和社會資本投入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)；探索設(shè)立股權(quán)投資基金、股權(quán)引導(dǎo)基金支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新模式，進(jìn)一步放大財政資金的“乘數(shù)效應(yīng)”，努力做大農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入蛋糕，加大財政支農(nóng)力度[8]。構(gòu)建財政補(bǔ)助、銀行貸款、自籌資金“三位一體”融資新機(jī)制，引導(dǎo)和帶動國有農(nóng)場、龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體籌集資金投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)[9]。

2.3 融資與貿(mào)易

目前我國農(nóng)村地區(qū)金融供給與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)尚未實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展[10]，融資難、融資貴的問題一直都比較突出，尤其是在農(nóng)業(yè)這樣一個弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。一方面源于銀行等金融機(jī)構(gòu)缺少針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信貸融資產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)，同時存在利率偏高、風(fēng)險擔(dān)保、信貸補(bǔ)償和涉農(nóng)信用評級缺失、中介和交易市場發(fā)育不完善、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策落實(shí)不到位等多重不利因素[11]，進(jìn)一步加劇了融資困難。江維國等[12]基于互聯(lián)網(wǎng)金融提出了諸如P2P信貸融資、基于大數(shù)據(jù)小額貸款融資、眾籌融資、供應(yīng)鏈融資以及門戶融資等一系列融資模式，并分析了其各自的特點(diǎn)和適用條件。闞立娜等[13－14]認(rèn)為可以建立統(tǒng)一的土地銀行，為土地市場化流轉(zhuǎn)搭建金融支持平臺，完善銀擔(dān)合作機(jī)制，開發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈信貸產(chǎn)品，做好供應(yīng)鏈金融服務(wù)；李素琴[15]提出建立多層次、多形式的網(wǎng)絡(luò)促銷平臺，加強(qiáng)應(yīng)急促銷，著力解決制約農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)發(fā)展的農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化程度低、物流半徑受限制、交易體系不健全等問題。

2.4 職業(yè)農(nóng)民培育

目前，對于信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、信用戶的評價機(jī)制和農(nóng)村征信體系建設(shè)并不完善，農(nóng)業(yè)技術(shù)帶頭人作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的領(lǐng)航者，其作用的發(fā)揮尤其關(guān)鍵，在信息獲取、金融支持、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面都應(yīng)有針對性的指導(dǎo)與扶持措施。此外，部分農(nóng)戶尤其是農(nóng)村青壯年兼業(yè)化現(xiàn)象較為明顯，專門針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主要管理者或新型職業(yè)農(nóng)民的培訓(xùn)體系并未建立。皮修平等[16－20]指出建立新型職業(yè)農(nóng)民“培訓(xùn)”長效機(jī)制，搭建新型職業(yè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和發(fā)展的平臺，設(shè)立農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)基金和貼息貸款等，吸引返鄉(xiāng)農(nóng)民工、農(nóng)科大學(xué)生等到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)社會機(jī)構(gòu)，采取定向培訓(xùn)、目標(biāo)培訓(xùn)的方式，符合資質(zhì)認(rèn)證條件的統(tǒng)一技能認(rèn)證，頒發(fā)技能證書，尤其是要注重發(fā)揮青年領(lǐng)頭雁作用，按照“有進(jìn)有出、優(yōu)勝劣汰”的原則，加強(qiáng)對其績效考核，不斷壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的骨干力量。

3 對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持策略

3.1 支持策略

“培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”是中國推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系政策中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是解決“誰來種地”現(xiàn)實(shí)難題的迫切需要，同時也是推動“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”有效實(shí)施的重要載體[21]。目前初步建立了以政策性農(nóng)業(yè)保險為基礎(chǔ)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價格支持為主體的農(nóng)業(yè)支持政策體系[3]，但仍存在不少問題需要解決。下一步要在以下幾個方面著重發(fā)力（圖1）。

圖1 支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)思路

3.1.1 夯實(shí)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ) 要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，借助美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，踐行“資本下鄉(xiāng)”；完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，探索“土地?fù)Q社?！钡木唧w方法與政策；加大對阻礙土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)的修訂完善工作，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，確?！叭龣?quán)分置”的順利實(shí)施；明確土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地股份化，探索“土地?fù)Q股權(quán)”等惠農(nóng)制度創(chuàng)新[22]；采用宗地編碼規(guī)則，建立土地信息檔案，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，構(gòu)建高效精準(zhǔn)的集信息發(fā)布、需求匹配、全程服務(wù)、跟蹤反饋為一體的農(nóng)業(yè)信息平臺；倒逼農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，加強(qiáng)評估評價，通過構(gòu)建和完善項(xiàng)目立項(xiàng)前可行性評估、實(shí)施中情況跟蹤、完成后績效評價的科技評價機(jī)制，確保農(nóng)業(yè)科技取得實(shí)效；采用正向激勵和負(fù)向激勵相結(jié)合，防止土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)非農(nóng)化和非糧化。

3.1.2 強(qiáng)化人才支撐 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的健康發(fā)展需要高素質(zhì)人才的加入與推動，在努力提升自身硬實(shí)力，打造鄉(xiāng)村硬環(huán)境的同時，利用互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視等媒體擴(kuò)大宣傳，搞好品牌營銷；不斷推進(jìn)“送教下鄉(xiāng)”、“半農(nóng)半讀”的人才培養(yǎng)模式改革，注意區(qū)分不同類型的經(jīng)營主體，分別按經(jīng)營型、技能型、服務(wù)型等類型進(jìn)行分級分類培訓(xùn)，強(qiáng)化培訓(xùn)的針對性，探索把“綠色證書”作為認(rèn)定職業(yè)農(nóng)民的重要依據(jù)，搭建認(rèn)證平臺，實(shí)行“末位淘汰”制度，加強(qiáng)動態(tài)績效管理，實(shí)行“有進(jìn)有出”，采用政府購買服務(wù)方式，委托第三方加強(qiáng)農(nóng)業(yè)教育評估監(jiān)控，打造新型職業(yè)農(nóng)民，同時對留守在鄉(xiāng)村的相對學(xué)歷較高人員也應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注，注重梯隊(duì)建設(shè)與培養(yǎng)，也要加快外部人才的引進(jìn)，尤其是農(nóng)科大學(xué)生、退伍軍人、本鄉(xiāng)在外創(chuàng)業(yè)人員等，激發(fā)“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的活力和動力。

3.1.3 改善融資與保險環(huán)境 探索多元經(jīng)營主體的融合發(fā)展，建構(gòu)“三位一體”的綜合性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)間的無縫對接，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程的組織化程度，構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈金融[11]，創(chuàng)新投、貸、保深度融合，積極探索互聯(lián)網(wǎng)金融運(yùn)行模式，試點(diǎn)推廣“農(nóng)業(yè)保險+期貨”模式[23]；強(qiáng)化財政對購買農(nóng)機(jī)、農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)助力度，進(jìn)一步擴(kuò)大政策性保險品種和覆蓋面，積極為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、經(jīng)營等環(huán)節(jié)提供各類保險服務(wù)；建立巨災(zāi)保險的再保險機(jī)制，有序管理民間融資活動，創(chuàng)新抵押方式，發(fā)展新型融資方式如小額信貸、土地流轉(zhuǎn)信托等拓寬融資渠道，全面推廣農(nóng)業(yè)保險，鼓勵有序發(fā)展農(nóng)村資金互助組織，培育農(nóng)村社會信用體系，構(gòu)建全面統(tǒng)一的信用信息平臺。大力支持符合條件的龍頭企業(yè)在“新三板”掛牌交易、在股票市場上市融資；探索成立省級農(nóng)村再擔(dān)保中心，分擔(dān)代償風(fēng)險，分散擔(dān)保風(fēng)險，建立風(fēng)險防控機(jī)制和失信懲戒等制度，重點(diǎn)通過“擇優(yōu)扶持”做強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

3.1.4 優(yōu)化農(nóng)業(yè)服務(wù)體系 將農(nóng)業(yè)視為一個有機(jī)化整體，在發(fā)展好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時，搭建好相應(yīng)的農(nóng)業(yè)服務(wù)主體體系。參照大工業(yè)化的戰(zhàn)略模式，通過實(shí)施農(nóng)業(yè)工業(yè)化，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；同時大力培育新型農(nóng)業(yè)服務(wù)組織，創(chuàng)新服務(wù)方式及手段，在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后尋求需求關(guān)注點(diǎn)和服務(wù)結(jié)合點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品倉儲物流、電子商務(wù)平臺建設(shè)，滿足不同新型主體對線上、線下差別化社會服務(wù)的需求。進(jìn)一步整合財政、稅收、金融、工商、教育等各項(xiàng)資源和政策，推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在資格認(rèn)證、質(zhì)量檢驗(yàn)、品牌推廣、市場拓展、投（融）資便利化等方面提供完善的、專業(yè)的、高效的服務(wù)，各服務(wù)主體應(yīng)積極主動與經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)無縫對接；加大服務(wù)供給側(cè)改革力度和政府宏觀調(diào)控，強(qiáng)化“內(nèi)生發(fā)展”與“外部支持”相結(jié)合，解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展需求與支農(nóng)服務(wù)錯位的困境。

3.2 運(yùn)營/績效管理

在土地流轉(zhuǎn)上，可以考慮由村集體作為中間人，賦予其一定的調(diào)配權(quán)，統(tǒng)一將流轉(zhuǎn)土地承包給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以此提高流轉(zhuǎn)效率；建立健全財政支農(nóng)政策和扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的資金管理制度，防止出現(xiàn)資金監(jiān)管的真空地帶，對公共政策實(shí)施動態(tài)績效考核機(jī)制；加強(qiáng)對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策供給績效評估，推動“放管服”落到實(shí)處；運(yùn)用相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理并結(jié)合新型主體的經(jīng)營特征，通過設(shè)置相應(yīng)的評價指標(biāo)體系，利用統(tǒng)計和抽樣調(diào)查的方法，逐步構(gòu)建新型主體競爭力評價體系、信用評價體系等一系列運(yùn)管分系統(tǒng)，最終形成一套完整的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體績效評價體系，打造“一站式全服務(wù)”工作鏈[24－27]。

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