危險(xiǎn)廢棄物處置項(xiàng)目運(yùn)作模式

陳堅(jiān)棟

（浙江申聯(lián)環(huán)保集團(tuán)有限公司，杭州 311400）

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年我國(guó)工業(yè)危險(xiǎn)廢棄物的總量近4 000萬t，相比2015年增加1.3%，其中化學(xué)原料與制品近700萬t，占據(jù)首位。我國(guó)對(duì)危險(xiǎn)廢棄物的認(rèn)知時(shí)間較短，從理論到實(shí)際落實(shí)工作不到30年。在此背景下，由于我國(guó)危險(xiǎn)廢棄物處理起步較晚，整個(gè)運(yùn)作體系還處于初期發(fā)展階段，各方面經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足。人們需要結(jié)合公益性項(xiàng)目市場(chǎng)運(yùn)行主要形式和危險(xiǎn)廢棄物項(xiàng)目運(yùn)作模式現(xiàn)狀，不斷完善配套措施。

1　公益性項(xiàng)目市場(chǎng)運(yùn)作模式

1.1　BOT模式

簡(jiǎn)單來說，BOT模式就是私人資本參與建設(shè)的形式，作為一種新型的公共服務(wù)特殊投資方法，它是為吸引資金、先進(jìn)技術(shù)而提出的一種新型市場(chǎng)融資方法，主要包括建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、移交三個(gè)環(huán)節(jié)，具有優(yōu)先追索特性。在該模式下，政府通過授予特殊經(jīng)營(yíng)專權(quán)的方法，將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目交給市場(chǎng)第三方企業(yè)展開融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，允許企業(yè)通過對(duì)用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品償還貸款，加強(qiáng)資金回收并獲取更高的利潤(rùn)。在特許權(quán)期限滿足實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，即可按照協(xié)議規(guī)定無償向政府移交項(xiàng)目。BOT模式可以有效降低財(cái)政支出、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、提高管理水平等，對(duì)于政府來說，可以最大程度上減少財(cái)政壓力，將建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給第三方企業(yè)，從而加強(qiáng)資源的優(yōu)化配置。

1.2　BOT的延伸模式

在BOT模式的基礎(chǔ)上，目前已經(jīng)延伸出多種方法，如BOOT、BOO、BLT、BT等。其中最為常見的就是BOO形式，在實(shí)際運(yùn)行中，項(xiàng)目建設(shè)完成后，企業(yè)擁有所有權(quán)，并不移交給公共部門，而政府則需要購買企業(yè)的項(xiàng)目。該模式主要體現(xiàn)了整體規(guī)劃、分布經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)督、企業(yè)運(yùn)營(yíng)等方式，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)、管理、維護(hù)一體化的形式。這樣政府可以節(jié)省大量的資金和人力，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目使用功能。

1.3　PPP模式

PPP模式就是政府和企業(yè)之間的聯(lián)合，可以滿足政府公共需求以及項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)需求的一種模式。在PPP模式下，政府部門通過采購形式和中標(biāo)單位簽訂合作合同，并由企業(yè)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行籌資、建設(shè)。政府與企業(yè)展開合作，企業(yè)主要對(duì)整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)期負(fù)責(zé)，從而彌補(bǔ)政府經(jīng)營(yíng)管理能力不足的情況。通過合同設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，政府自身也承擔(dān)了部分風(fēng)險(xiǎn)，這樣可讓政企貫徹統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)理念，保障工程項(xiàng)目正常實(shí)施。相比BOT模式，PPP模式可以避免工作周期過長(zhǎng)、投資方風(fēng)險(xiǎn)過大的問題，實(shí)施起來效率更高。PPP是政企相互合作的形式，實(shí)現(xiàn)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)上的共贏，更加適用于半公益性工程項(xiàng)目中。

2　危險(xiǎn)廢棄物處置項(xiàng)目運(yùn)作模式

在危險(xiǎn)廢棄物處置項(xiàng)目運(yùn)行模式中，人們主要采用BOT、PPP、BOO模式，其主要優(yōu)劣勢(shì)如下。

2.1　BOT模式

該模式下主要由政府做出框架性規(guī)定，其并不直接參與項(xiàng)目投資，企業(yè)自主運(yùn)行。其間，企業(yè)負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)，有利于發(fā)揮其特長(zhǎng)，政府可以更好地發(fā)揮監(jiān)督職能。在特許期屆滿之后，政府即可將危險(xiǎn)廢棄物處理設(shè)施回收。

從劣勢(shì)方面看，該模式中政府對(duì)項(xiàng)目控制力偏弱，危險(xiǎn)廢棄物處理的審批環(huán)節(jié)煩瑣，如果不熟悉企業(yè)流程，可以能會(huì)影響前期的工作效率。再者，該模式的特許期限時(shí)間長(zhǎng)，所以政企在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中可能存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。在屆滿后，交付的危險(xiǎn)廢棄物設(shè)施存在很多不確定因素。

2.2　PPP模式

該模式下，政府參與投資，在一定程度上可以避免政策、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，提高工程建設(shè)效率。政府在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)中具有一定的控制能力，可以充分利用企業(yè)專業(yè)技術(shù)。但是，PPP作為政府、企業(yè)合作模式，特別是對(duì)于一些不熟悉業(yè)務(wù)的企業(yè)來說，這將會(huì)大大延長(zhǎng)適應(yīng)期和磨合期。

2.3　BOO模式

該模式主要是企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，這樣可以有效發(fā)揮企業(yè)管理的優(yōu)勢(shì)，也可以加強(qiáng)政府監(jiān)督職能。企業(yè)具備危險(xiǎn)廢棄物設(shè)備的所有權(quán)，無需交付，所以沒有特許權(quán)期限限制。

政府對(duì)項(xiàng)目控制能力偏弱，而危險(xiǎn)處置項(xiàng)目審批程序復(fù)雜、煩瑣，針對(duì)不熟悉業(yè)務(wù)操作的企業(yè)來說，自行建設(shè)前期工作效率相對(duì)較低。

2.4　危險(xiǎn)廢棄物運(yùn)行模式對(duì)比選擇

通過各種項(xiàng)目運(yùn)行模式可知，在污水和生活垃圾處理過程中，BOT模式的應(yīng)用更加廣泛。針對(duì)危險(xiǎn)廢棄物項(xiàng)目運(yùn)行來說，危險(xiǎn)廢棄物生產(chǎn)量和收集率不穩(wěn)定，無法保障產(chǎn)能利用率，導(dǎo)致政府無法對(duì)特許權(quán)做出明確擔(dān)保，所以危險(xiǎn)廢棄物項(xiàng)目運(yùn)作通常不采用BOT模式。

BOO模式是指企業(yè)自主投資建設(shè)，政府給予企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，企業(yè)可以在運(yùn)行過程中具備項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)，政府主要起到監(jiān)督、規(guī)范作用。企業(yè)擁有危險(xiǎn)廢棄物設(shè)備的所有權(quán)，可以充分發(fā)揮自身的技術(shù)和管理作用，更加適合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律。在BOO模式中，投資方需要成立一個(gè)專門的子公司負(fù)責(zé)運(yùn)作，例如，威立雅環(huán)境服務(wù)中國(guó)有限公司就采用了這種方法。

PPP模式在公共工程建設(shè)中的應(yīng)用較為廣泛，在危險(xiǎn)廢棄物項(xiàng)目運(yùn)作領(lǐng)域也有所涉及，參股形式主要包含資金與土地使用權(quán)。其中，資金參股更加簡(jiǎn)單，同時(shí)也不需要進(jìn)行折算，但是會(huì)增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。而利用土地使用權(quán)參股，不僅能夠減少財(cái)政支出，也可以提升資源利用率，從而解決土地項(xiàng)目指標(biāo)等問題，但同時(shí)也要在折價(jià)方面與企業(yè)協(xié)商。無論采用哪種方法，政府都會(huì)具有一定的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于后期控制和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避[1]。

結(jié)合危險(xiǎn)廢棄物項(xiàng)目運(yùn)行特點(diǎn)，如周期長(zhǎng)、投資大、收運(yùn)、定價(jià)等因素，政府需要掌握一定的控制權(quán)和決策權(quán)，通過項(xiàng)目監(jiān)管與監(jiān)督保證工程正常運(yùn)行。目前，危險(xiǎn)廢棄物處置行業(yè)處于初期發(fā)展階段，發(fā)展情景較好，但也有很多不利因素，所以PPP模式更加合適。

3　基于PPP模式下危險(xiǎn)廢棄物處置項(xiàng)目完善配套措施

3.1　完善法律法規(guī)

PPP模式是以合同為基礎(chǔ)的政企合作模式，需要提出一套更加完善的法律條文作為依據(jù)，這樣可讓雙方談判有章可循、有法可依。但從當(dāng)今PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式來看，我國(guó)并沒有出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)。相關(guān)法律條文出臺(tái)較早，很多內(nèi)容都是針對(duì)BOT項(xiàng)目模式制定的，導(dǎo)致PPP模式在實(shí)際應(yīng)用中出現(xiàn)各種問題，如特殊授權(quán)形式、特需授權(quán)與合同關(guān)系、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理等。同時(shí)，很多現(xiàn)行法律法規(guī)條例不適用于PPP項(xiàng)目開展，扶持政策也不夠明確[2]。

針對(duì)上述問題和情況，國(guó)家需要盡快出臺(tái)針對(duì)PPP融資模式的立法，并對(duì)公共事業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出機(jī)制進(jìn)行完善，同時(shí)也要明確服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)權(quán)責(zé)、資產(chǎn)處理、違約責(zé)任等規(guī)定，這樣才可以保障PPP模式在危險(xiǎn)廢棄物項(xiàng)目運(yùn)行管理中順利開展。

3.2　構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

由于危險(xiǎn)廢棄物項(xiàng)目工程投資非常大、危險(xiǎn)廢棄物收集量無法保底、政府控制處置價(jià)格等因素，這就需要確保風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制可以發(fā)揮自身的作用。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則包括：讓風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力更強(qiáng)的一方承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)力更強(qiáng)代表在合同中處于有利位置，可以有效減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率和風(fēng)險(xiǎn)損失，這樣即可保障風(fēng)險(xiǎn)承受能力弱的一方在風(fēng)險(xiǎn)花費(fèi)上更小。同時(shí)，由于風(fēng)險(xiǎn)在某一方的有效控制范圍內(nèi)，所以另一方敢于大膽開展風(fēng)險(xiǎn)管理工作。因此，需要結(jié)合PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，這樣可以減少整個(gè)危險(xiǎn)廢棄物項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率，保證風(fēng)險(xiǎn)控制成本在指定標(biāo)準(zhǔn)下完成。

3.3　構(gòu)建危險(xiǎn)廢棄物項(xiàng)目成本和定價(jià)機(jī)制

從當(dāng)今危險(xiǎn)廢棄物處置工程開看，整個(gè)項(xiàng)目缺乏客觀、公開、合理的運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，所以通常采用政府指導(dǎo)價(jià)格的模式，不同地區(qū)往往參照不同類型危險(xiǎn)廢棄物的標(biāo)準(zhǔn)，如熱值、種類、工藝、設(shè)備、處理能力等，所呈現(xiàn)的成本也不盡相同。所以，只有構(gòu)建合理的成本曲線，才可以保證投資與補(bǔ)貼的合理性，投資決策也才更符合實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)。再者，定價(jià)中重點(diǎn)需要關(guān)注的問題是項(xiàng)目市場(chǎng)化，通過運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿和定價(jià)機(jī)制對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行控制，這也是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)展的前提與關(guān)鍵。如何在政府標(biāo)準(zhǔn)模式保障自主定價(jià)，構(gòu)建科學(xué)、合理的定價(jià)價(jià)值，是危險(xiǎn)廢棄物處理項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的必要操作。

3.4　強(qiáng)化人才培養(yǎng)工作

PPP模式需要政府和企業(yè)共同承擔(dān)整個(gè)危險(xiǎn)廢棄物處置項(xiàng)目，整個(gè)項(xiàng)目操作起來比較復(fù)雜，所以需要人才作為支持，復(fù)合型人才需要具備經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理以及專業(yè)技術(shù)的綜合性能力[3]。從宏觀層面上分析，我國(guó)危險(xiǎn)廢棄物處理建設(shè)當(dāng)中技術(shù)性人才數(shù)量非常多，但是具備危險(xiǎn)廢棄物處理管理專業(yè)的人才比較匱乏，特別是缺乏符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的工程項(xiàng)目管理人才。這就需要重點(diǎn)加強(qiáng)人才培養(yǎng)，針對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際情況和具體需求，與國(guó)際危險(xiǎn)廢棄物處理公司加強(qiáng)合作，聘請(qǐng)專業(yè)教師或者派管理人員到其他企業(yè)學(xué)習(xí)，從而提高管理人員的專業(yè)素養(yǎng)和管理能力，提高經(jīng)營(yíng)企業(yè)或外商對(duì)危險(xiǎn)廢棄物項(xiàng)目的投資自信，保證整個(gè)項(xiàng)目各環(huán)節(jié)都可以順利開展并落實(shí)。

4　結(jié)語

危險(xiǎn)廢棄物處置項(xiàng)目對(duì)于推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障綠色生態(tài)有著重要意義。結(jié)合不同項(xiàng)目運(yùn)行模式的優(yōu)缺點(diǎn)，筆者建議采用PPP模式。這樣不僅能夠解決融資困難，又可以加強(qiáng)政府對(duì)項(xiàng)目的控制與管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和資源的合理分配[4]。這就需要以PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式作為基礎(chǔ)，對(duì)整個(gè)運(yùn)行模式進(jìn)行完善，從而提高項(xiàng)目工程效益。