碳排放交易中的配額產(chǎn)權(quán)界定問題

潘曉濱

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 天津市河西區(qū) 300222）

1 碳單位產(chǎn)權(quán)界定的基本問題

1.1 碳市場履約工具的分類

碳單位是碳排放交易制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要媒介，任何一個單位的配額或信用都承載著排放1噸二氧化碳當(dāng)量溫室氣體的權(quán)利。與此同時，碳配額和碳信用也是控排單位（以企業(yè)為主）可以依靠的一類履約和交易工具。碳單位的獲取可以使控排企業(yè)獲得向大氣排放特定量溫室氣體的權(quán)利，而且碳單位在特定條件下也是可轉(zhuǎn)讓的。由于碳信用是私人主體通過從事減排項(xiàng)目而取得的一項(xiàng)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其在各國和各地區(qū)法律中具有明確的私權(quán)利屬性，因此沒有必要對其進(jìn)行法律屬性的探討，而碳單位的法律屬性研究將集中于由碳市場主管政府部門所發(fā)放的碳市場配額。

1.2 碳配額產(chǎn)權(quán)界定必要性的爭論

碳市場中排放配額可轉(zhuǎn)讓權(quán)利的創(chuàng)設(shè)，代表了該制度工具與環(huán)境政策中傳統(tǒng)命令控制型手段的主要差異。在命令控制型管理工具中，排放權(quán)的賦予是基于個體排放源層面，并且排放設(shè)施的運(yùn)行必須受限于特定的標(biāo)準(zhǔn)，而且這種獲得許可的排放權(quán)利是不能轉(zhuǎn)讓的。由此可見，針對配額的產(chǎn)權(quán)界定是使得配額分配制度區(qū)別于傳統(tǒng)排放許可制度的重要環(huán)節(jié)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，建立碳市場的前提是創(chuàng)設(shè)一種可以進(jìn)行交易的、排放一定數(shù)量污染物的權(quán)利，這一概念基于公權(quán)利的私有化，并受到各界的廣泛批評。在這種觀點(diǎn)中，大氣中總的環(huán)境容量將被分割為許多小塊，分配給不同的排放產(chǎn)業(yè)，該過程被理解為一種“大氣的私有化”形式，并導(dǎo)致了全球大氣環(huán)境容量資源的濫用，國家本應(yīng)負(fù)有保護(hù)這一共有資源的責(zé)任，而非放棄該責(zé)任。

1.3 關(guān)于碳配額產(chǎn)權(quán)屬性設(shè)定的思考

在碳排放交易制度的運(yùn)行中，配額分配給控排企業(yè)并不會導(dǎo)致“大氣私有化”本身。這是因?yàn)榉峙涞牟⒎恰翱諝狻保且环N量化減排目標(biāo)的分配，或者說是在特定時期內(nèi)為了規(guī)制大氣使用而進(jìn)行的配額分配。這種分配并沒有針對大氣本身為了配額持有者的利益而創(chuàng)設(shè)任何權(quán)利或授權(quán)。國家也沒有轉(zhuǎn)讓空氣的所有權(quán)，而是創(chuàng)設(shè)了一種向大氣中排放特定數(shù)量溫室氣體的權(quán)利。這一活動所創(chuàng)設(shè)的權(quán)利究其性質(zhì)是一種管控下的權(quán)利，而市場則屬于“許可”市場。不同于政府機(jī)構(gòu)管理公共資源而產(chǎn)生的公法性質(zhì)財(cái)產(chǎn)權(quán)，也不同于政府良好治理下由私人實(shí)體分配、管理和轉(zhuǎn)讓權(quán)利而產(chǎn)生的私法性質(zhì)財(cái)產(chǎn)權(quán)，這種具備新型財(cái)產(chǎn)權(quán)特征的管控性財(cái)產(chǎn)權(quán)具有政府機(jī)構(gòu)分配和管理不可分割權(quán)利的特征。碳市場體系的建立主要取決于配額的法律界定的強(qiáng)制性與可轉(zhuǎn)讓性。

2 域外國家的碳配額產(chǎn)權(quán)界定制度實(shí)踐

2.1 歐盟排放交易體系中的配額產(chǎn)權(quán)界定

歐盟的統(tǒng)一碳市場規(guī)則（第2003/87/EC指令）第3條a款將“配額”定義為：每單位配額可以用于在特定時期內(nèi)排放1噸二氧化碳當(dāng)量，該配額僅在履行該指令要求為目的時才能有效，并應(yīng)當(dāng)根據(jù)該指令規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。配額中所體現(xiàn)的主要權(quán)利包括：任何人都可以持有配額；配額可以在歐盟內(nèi)部進(jìn)行交易，也可以與任何認(rèn)可該配額的第三國進(jìn)行交易；配額可以用來執(zhí)行排放許可；配額可以通過取消而“滅失”。然而，歐盟除了將配額作為一種交易工具進(jìn)行定義之外，并沒有對配額的法律性質(zhì)和所有權(quán)進(jìn)行明確界定。歐盟對配額的法律屬性保持緘默，尤其是配額是否可以作為一種由《投資服務(wù)指令》或《市場濫用指令》規(guī)制的證券或金融工具，或者是配額是否可以當(dāng)作一種貨物或服務(wù)，歐盟并沒有給出明確說法，作為權(quán)宜方法，歐盟將排放配額的法律性質(zhì)交由各成員國根據(jù)各自的國內(nèi)法體系和法律傳統(tǒng)分別進(jìn)行界定。

2.2 歐盟成員國的配額產(chǎn)權(quán)界定

歐盟成員國必須將歐盟排放交易指令轉(zhuǎn)化為國內(nèi)立法才能使其在成員國內(nèi)生效。正如私營部門所擔(dān)心的那樣，由于缺乏對配額法律地位的中央?yún)f(xié)調(diào)化規(guī)定，每個成員國將對配額進(jìn)行不同的法律分類。配額是被歸類為金融工具，還是被當(dāng)作一種商品，將直接決定配額的法律處理方式。在瑞典，配額屬于一種金融工具并歸金融服務(wù)部門進(jìn)行監(jiān)管，而在奧地利、德國、法國、意大利、波蘭、葡萄牙和西班牙，出于金融監(jiān)管的目的，配額被當(dāng)作一種可以交易的商品。而在大多數(shù)成員國中，配額的處理方式因市場而異，即在現(xiàn)貨市場類似于商品，或期貨市場類似衍生品，根據(jù)潛在的合同規(guī)定。讓配額的產(chǎn)權(quán)界定符合某一歐盟成員國的法律體系并不容易，在許多國家配額都被當(dāng)作一種特殊的權(quán)利。配額的財(cái)產(chǎn)權(quán)利如何進(jìn)行界定將取決于各國不同的立法目的。

2.3 美國碳市場中配額產(chǎn)權(quán)界定

美國實(shí)施的排放交易起源自《清潔空氣法案》1990年修正案第四部分所建立的“酸雨計(jì)劃”。關(guān)于配額的權(quán)利限制，該修正案第403條f款對排放配額的法律性質(zhì)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在美國聯(lián)邦層面的碳市場立法實(shí)踐中，相關(guān)提案包括了《氣候安全法案》（也被稱作利伯曼·沃爾納法案），以及2009年美國《清潔能源與安全法案》（也被稱作瓦克斯曼·麥克雷法案），后者是關(guān)于在美國建立碳排放交易的一項(xiàng)著名提案，并尋求在2012年建立涵蓋全美的總量控制與交易體系進(jìn)行溫室氣體管控。與二氧化硫排放交易相似，聯(lián)邦層面的排放交易提案也都清晰規(guī)定，管制實(shí)體并不能在接受配額的過程中被賜予任何財(cái)產(chǎn)權(quán)。利伯曼·沃爾納法案第201節(jié)以及瓦克斯曼·麥克雷法案第721（C）節(jié)都明確闡述“排放配額不是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)?！庇纱丝梢?，在美國的配額法律屬性界定實(shí)踐中，盡管配額自身并不具備財(cái)產(chǎn)權(quán)，但卻承載了財(cái)產(chǎn)權(quán)的諸多特征，例如可轉(zhuǎn)讓性或保護(hù)配額免于任意征收。當(dāng)美國聯(lián)邦政府試圖保護(hù)創(chuàng)設(shè)或取消分配的靈活性，以便更好地管理碳市場，或是撤銷或撤回不合理分配的配額，他們都向私人部門分配了一項(xiàng)受到管控的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并允許私人實(shí)體自由使用或轉(zhuǎn)讓這些配額。

2.4 澳新碳市場中的配額產(chǎn)權(quán)界定

在澳大利亞和新西蘭的立法實(shí)踐中，創(chuàng)設(shè)一個協(xié)調(diào)化碳市場的愿望，要明顯超過國家對于控排企業(yè)排放管制權(quán)力受到限制的擔(dān)憂。在新西蘭，《應(yīng)對氣候變化2008修正案》（碳市場法案）正式引入了碳排放交易制度，覆蓋了多個產(chǎn)業(yè)部門的溫室氣體排放。該法第65節(jié)根據(jù)1999年《個人財(cái)產(chǎn)證券法》第16（1）節(jié)的規(guī)定修改了投資證券的定義，除了配額之外，還包括其他金融工具。另外，新西蘭的《配額和期貨結(jié)算制度法》對1999年《個人財(cái)產(chǎn)證券法》進(jìn)行了附加修訂，以便對配額產(chǎn)權(quán)界定進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)制和澄清。與新西蘭相似，澳大利亞政府也提出，碳污染減排項(xiàng)目（CPRS）下的配額將被賦予個人財(cái)產(chǎn)的法律地位。CPRS進(jìn)一步對配額的處理進(jìn)行了明確規(guī)定，當(dāng)配額被政府征收時，其持有者可以獲得補(bǔ)償。

3 我國碳市場進(jìn)行配額產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的針對性建議

域外國家對碳配額法律屬性的界定局限于一個主要問題的權(quán)衡。一方面，出于發(fā)揮最佳市場功能和流動性的考慮，政府部門只是勉強(qiáng)同意為配額賦予財(cái)產(chǎn)權(quán)；但在多數(shù)情況下，政府并沒有對其所創(chuàng)設(shè)的權(quán)利邊界進(jìn)行清晰定義，而是留給市場在“邊學(xué)邊干”中去摸索。從政府角度來看，采用審慎的方法對配額界定模糊的權(quán)利是有好處的，這是因?yàn)槿绻麑υ摍?quán)利進(jìn)行明確的定義，會對管理部門創(chuàng)設(shè)或取消此類權(quán)利的靈活性帶來明顯的困難。但與此同時，政府管理部門也強(qiáng)烈意識到，權(quán)利的確定性對于創(chuàng)建一個活躍的市場是十分必要的，配額持有者應(yīng)獲得保護(hù)，免于政府的任意征收，而政府應(yīng)當(dāng)克制采用任意征收或造成配額經(jīng)濟(jì)貶值的任何武斷措施。

結(jié)語

我國的國家級碳市場于2017年底正式啟動，但直到2020年才會投入正式交易運(yùn)營，這期間留給我們兩年時間的準(zhǔn)備期，而配額產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)則顯得尤為重要。根據(jù)碳市場發(fā)展由起步到成熟的發(fā)展規(guī)律，我國針對配額的產(chǎn)權(quán)界定制度仍然需要秉持分步走策略，即在初期可以效仿發(fā)達(dá)國家采取立法模糊處理的方式，便于初期政府碳市場管理經(jīng)驗(yàn)的積累以及控排企業(yè)對運(yùn)行規(guī)則的熟悉。但在碳市場運(yùn)行進(jìn)入成熟期后，國家必須要通過明確立法賦予配額明確的產(chǎn)權(quán)界定。一方面，國家層面的碳市場管理?xiàng)l例需要對配額屬性及其處理規(guī)則進(jìn)行明確規(guī)定；另一方面，上位法尤其是我國民法分典中的《物權(quán)法》需要對環(huán)境容量權(quán)進(jìn)行界定，以此作為碳市場產(chǎn)權(quán)界定制度的重要依托。