城中村的問題、成因及規(guī)劃管理對策

張俊挺

金華市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院，浙江金華 321000

1 城中村概述

1.1 城中村的概念

關(guān)于城中村的說法有很多，有學(xué)者認(rèn)為城中村是在城市快速發(fā)展中，城市將一些距離城區(qū)較近的村莊包入城市建設(shè)用地內(nèi)，這些村莊就叫做城中村。也有學(xué)者認(rèn)為城中村是城市邊緣地帶，是在城市內(nèi)部普遍存在的農(nóng)村自然居住聚落。總的來說，城中村就是在城市化發(fā)展背景下，將城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊被城市建設(shè)用地包圍或者半包圍的區(qū)域，這些村莊處于城市中，但是在人口構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生活方式等方面和城市還有較大差距。

1.2 城中村的特征

首先在物質(zhì)構(gòu)成形態(tài)上，因?yàn)橐?guī)劃管理的不科學(xué)，使得城中村用地功能比較混亂，居住區(qū)和商業(yè)區(qū)混雜，建筑景觀亂雜，建筑密度大、建筑質(zhì)量低，人們居住的生活私密性無法得到有效保障。其次在生活設(shè)施和環(huán)境上，道路布局和結(jié)構(gòu)缺乏合理性，甚至無法滿足人流、物流和消防等基本要求，排水設(shè)施不合理，常常出現(xiàn)內(nèi)澇問題，教育和醫(yī)療等公共設(shè)施在數(shù)量和質(zhì)量上都無法完全滿足現(xiàn)代生活的需求。此外 ，在組織和管理體制上，雖然已有了獨(dú)立的行政運(yùn)行體制和管理機(jī)制，但是在建設(shè)規(guī)劃上缺乏長遠(yuǎn)性考慮，人們的觀念還相對落后，法制意識欠缺，存在建設(shè)無序的問題。尤其是在外來人口增多以后，村中人口構(gòu)成復(fù)雜，存在較大的安全隱患。

2 城中村目前的現(xiàn)狀和形成的原因

2.1 城中村目前發(fā)展現(xiàn)狀

2.1.1 居住環(huán)境質(zhì)量差，公共服務(wù)設(shè)施不完善

由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，城中村中所實(shí)行的規(guī)劃管理政策和城市中的并不相同，城中村中管理監(jiān)督制度和法律法規(guī)的建設(shè)并不完善，城中村的建設(shè)管理出現(xiàn)了一些問題。尤其是隨著城市化進(jìn)程的加快，大量外來人口涌入城市，為了滿足外來人口對于廉價(jià)住房的需求以及獲得更多租金收入，城中村村民開始對集體土地進(jìn)行無序、隨意地開發(fā)和規(guī)劃，導(dǎo)致城中村居住環(huán)境質(zhì)量較差，建筑密度很大，建筑內(nèi)部設(shè)施不完善。此外，城中村的公共服務(wù)設(shè)施也有待完善，尤其是在配套設(shè)施上，如學(xué)校、綠地等公建配套不足，市政管線工程薄弱，建設(shè)極其不規(guī)范，存在建筑工程安全隱患，在防災(zāi)救護(hù)的能力上也較差。

2.1.2 經(jīng)濟(jì)封閉性大，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一

城中村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)包括物業(yè)租賃活動(dòng)和依附于房屋建筑的經(jīng)營活動(dòng)。其中，物業(yè)租賃活動(dòng)是村民對住宅、廠房和其他商業(yè)服務(wù)設(shè)施進(jìn)行租賃的活動(dòng)，在這個(gè)過程中形成了相對封閉的經(jīng)濟(jì)體系。依附于房屋建筑的經(jīng)營活動(dòng)包括商業(yè)配套服務(wù)以及加工制造等活動(dòng)，這些活動(dòng)的服務(wù)對象主要是城中村的居民，雖然和城市經(jīng)濟(jì)有一定聯(lián)系，但依然存在明顯的地域特色。

2.1.3 社會(huì)保障缺失，失業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重

對于大多數(shù)原村民而言，他們學(xué)歷不高，知識和技能較差，在城市化快速發(fā)展之后，村民的土地被征收，雖然從原本村民身份變成了城市居民，但同時(shí)卻面臨著失業(yè)的問題。由于城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對于勞動(dòng)力素質(zhì)的要求越來越高，很顯然很多村民很難滿足大多數(shù)崗位要求，再加上崗位需求量大而新增崗位數(shù)量少，政府若沒有將這部分村民納入到失業(yè)保障體系中，這些村民的生活問題將得不到解決。

2.2 城中村存在的問題

2.2.1 空間布局凌亂，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

在外來人口不斷增多之后，對于廉價(jià)房屋的需求逐漸增多，城中村居民為了獲得更多的租金收入，開始非法占用集體用地，違章違規(guī)建設(shè)住宅和基礎(chǔ)設(shè)施。但是由于在建設(shè)上缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，所以空間布局相當(dāng)凌亂，不同類型地基建筑物混雜在一起，建筑呈現(xiàn)無序的分布狀態(tài)，建筑密度極大，建筑通風(fēng)和采光達(dá)不到要求，甚至有的建筑還是危房，使居住者的人身安全得不到保障。

2.2.2 道路構(gòu)成不成系統(tǒng)，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏

城中村中大部分地方的道路和城市無法相比，狹窄彎曲的道路依舊存在，道路系統(tǒng)不完善甚至根本還未建立道路體系，交通用地不足，在雨雪天氣甚至無法滿足出行需求，更不用說滿足消防、環(huán)衛(wèi)等通行需求了，所以城中村中的防災(zāi)救災(zāi)和環(huán)境質(zhì)量建設(shè)的能力也較差。此外，城中村中的生活服務(wù)公共配套設(shè)施，如供水、供電、供氣和排水系統(tǒng)在建設(shè)上并不完善，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，垃圾隨意亂扔，集體綠地面積不足，環(huán)境質(zhì)量很差。

2.2.3 流動(dòng)人口多，社會(huì)治安問題突出

城中村大多數(shù)地理位置比較優(yōu)越，臨近城市，周邊擁有比較完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施。再加上城中村的房租比較低廉，在土地制度、稽查制度和行政管理上具有城鄉(xiāng)二元的特點(diǎn)，所以吸引了大量外來務(wù)工人員，這些人員短期或長期地居住在城中村內(nèi)，使得城中村的人口結(jié)構(gòu)變得更為復(fù)雜，人口密度也越來越大。外來人口的增多，加上城鄉(xiāng)二元管理的特點(diǎn)，人口流動(dòng)又比較頻發(fā)，所以社會(huì)治安問題比較突出，治安管理起來比較困難。

3 城中村形成的原因分析

3.1 城鄉(xiāng)二元體制并存

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程腳步加快。政府為了滿足公共利益需求，將城市周邊的農(nóng)村納入到城市區(qū)域空間中并進(jìn)行統(tǒng)一管理。但是這些村莊原本就有獨(dú)立性和封閉性的特點(diǎn)，依舊保留和踐行著農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營體制，在管理政策上和城市存在很大的差異。行政管理制度的條塊分割，使得原本的行政區(qū)劃科學(xué)性缺失，被納入到城市范圍內(nèi)的村鎮(zhèn)依舊沒有在制度上被歸入到城市社會(huì)社區(qū)管理范疇中，使得城中村成為一個(gè)特殊區(qū)域，并不能與城市同步協(xié)調(diào)地發(fā)展。

3.2 土地產(chǎn)權(quán)問題

一般來說，城市中實(shí)行的是國有產(chǎn)權(quán)制度，而在農(nóng)村和城郊地區(qū)實(shí)行的是集體產(chǎn)權(quán)制度。隨著城市向農(nóng)村擴(kuò)張，城郊結(jié)合部土地價(jià)值提升，然而農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度在產(chǎn)權(quán)安排上比較模糊，容易造成對土地資源的濫用。各方出于自身利益的考慮，導(dǎo)致行為短期化現(xiàn)象嚴(yán)重，城中村的出現(xiàn)是必然。

3.3 多方利益博弈的結(jié)果

城市政府在城市化進(jìn)程中，為了滿足公共利益需求，開始征用臨近農(nóng)村土地來實(shí)現(xiàn)城市的擴(kuò)張，在這過程中卻必須要考慮到包括政府、村民、村集體和開發(fā)商等的利益。首先，對于村民而言，土地是他們擁有的最有效的資源，為了追求經(jīng)濟(jì)收益出現(xiàn)了村民濫用土地，違章搭建房屋的現(xiàn)象。其次，政府受到財(cái)力影響，在城市郊區(qū)化和鄉(xiāng)村城市化發(fā)展中，會(huì)繞開村莊迂回發(fā)展思路。此外，投資者想要實(shí)現(xiàn)利益的最大化，便會(huì)去農(nóng)村地區(qū)尋求開發(fā)，這也使得城市中農(nóng)村社區(qū)變得更加獨(dú)立和封閉。

4 城中村規(guī)劃管理對策

由于城中村問題的存在，在新時(shí)期對于外部環(huán)境造成的壓力越來越大，所以必須要對城中村進(jìn)行改造，但是城中村的改造是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須要從長遠(yuǎn)規(guī)劃地的角度加強(qiáng)改造和建設(shè)管理。在改造中其基本思路包括兩點(diǎn)，一方面要明確產(chǎn)權(quán)，也就是使土地使用權(quán)股份化、集體化和市場化，使得土地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，從而既協(xié)調(diào)了各方的利益，又能提高土地資源的使用效率。另一方面加強(qiáng)城市區(qū)劃控制，也就是明確劃分城中村區(qū)域，使土地使用用途進(jìn)行法定化，將對于城中村的管理納入到城市一體化規(guī)劃管理中，這樣可實(shí)現(xiàn)包括市政、供電供水供氣以及環(huán)衛(wèi)、治安等在內(nèi)的統(tǒng)一有序的管理。

4.1 變革產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)該具有清晰的排他性和可轉(zhuǎn)讓性，想要解決城中村問題就要變革模糊的土地產(chǎn)權(quán)制度安排。尤其是在城市不斷擴(kuò)張的背景下，應(yīng)該充分發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)作用，發(fā)揮市場機(jī)制對于土地資源的合理配置作用。

4.2 變革城鄉(xiāng)二元管理體制

二元管理體制的存在是阻礙城中村問題解決的根本障礙之一，只有不再嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，逐步取消二元管理體制，使得城鄉(xiāng)之間在戶口遷移、糧食供應(yīng)、就業(yè)安排和福利保障之間的差異逐漸消除，取消村委會(huì)和居委會(huì)，將村民納入到城市社區(qū)管理范疇之內(nèi)，健全社會(huì)保障體系，實(shí)行農(nóng)戶加公司組織模式，才能有效解決城中村問題。

5 對城中村已有問題的解決對策

5.1 解決外來人口居住問題

針對外來流動(dòng)人口的住房問題，一方面可以參考國外為外來人口建造房屋的成功案例，在財(cái)力允許的條件下為外來人口提供廉價(jià)的出租房屋。另一方面如果政府財(cái)力壓力較大，沒有多余的資金建造廉租房，就需要從完善租賃市場，挖掘存量住房資源以及啟動(dòng)二手房市場等方面來解決外來人口的住房問題。

5.2 健全實(shí)地村民的社會(huì)保障

失地村民是城中村中的弱勢群體，也是城市的弱勢群體，政府應(yīng)該為村民未來的生活問題提供社會(huì)保障。針對目前城中村村民普遍面臨的就業(yè)壓力大的問題，一方面可完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)制度，將對于村民的就業(yè)管理納入到城市就業(yè)管理中，加強(qiáng)對村民知識和技能上的培訓(xùn)；另一方面鼓勵(lì)村民創(chuàng)業(yè)同時(shí)給予一定的政策扶持。當(dāng)然前提是要建立健全社會(huì)保障機(jī)制，將村民納入到城鎮(zhèn)最低生活保障范圍內(nèi)，并將這部分群體納入到城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)的體系中。

6 結(jié)語

綜上，城中村的規(guī)劃管理關(guān)系著城市建設(shè)的發(fā)展，關(guān)系著和諧社會(huì)的建立，所以必須要全面認(rèn)識到當(dāng)前城中村存在的問題以及深層的原因，然后可以從產(chǎn)權(quán)制度變革、管理體制變革和對已有問題解決等方面采取針對性的措施。