淺析城市土地資源規(guī)劃與管理中的問題及對(duì)策

羅玲玲

廣東卓越土地房地產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司，廣東廣州 510075

隨著我國(guó)城市化建設(shè)進(jìn)程在不斷加快，城市空間也在不斷擴(kuò)大，曾經(jīng)位于城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也逐步被納入城市發(fā)展的范疇中。然而，由于我國(guó)是一個(gè)人多地少的國(guó)家，土地資源十分有限，目前很多城市已陷入難以再進(jìn)行擴(kuò)張的地步。毋容置疑，未來(lái)城市的主要發(fā)展方向必然是提升其土地資源的使用與管理方面的力度，使城市化經(jīng)濟(jì)容量以及承載力達(dá)到最大化，從而整體提升城市競(jìng)爭(zhēng)力。

1 規(guī)劃與管理城市土地資源的現(xiàn)狀

1.1 不準(zhǔn)確的城市定位，不科學(xué)的城市發(fā)展規(guī)劃

自改革開放以來(lái)，我國(guó)才逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過渡到目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展確實(shí)在很大程度上改變了城市發(fā)展的軌跡，但是有時(shí)還會(huì)受到以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，難以在短期內(nèi)從土地資源配置中滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。加上從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代還遺留下來(lái)一些城市規(guī)劃方法，已不符合當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展規(guī)律，必然導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)問題的普遍出現(xiàn)，直接加重土地資源的浪費(fèi)。其次，還有一些社會(huì)和人為等因素阻礙了城市規(guī)劃的合理進(jìn)程。

1.2 城市土地資源過度開發(fā)和浪費(fèi)的現(xiàn)象并存

在城市化快速發(fā)展過程中，一些政府部門為了盡快提高城市的經(jīng)濟(jì)效益，不惜代價(jià)加大力度開發(fā)土地資源，導(dǎo)致土地資源過度開發(fā)，城市生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。同時(shí)，由于人口基數(shù)大，我國(guó)是世界上占地面積人均最低的國(guó)家，這是我國(guó)的基本國(guó)情，盡管土地面積和利用率在不斷擴(kuò)大，但是人與土地資源之間的不協(xié)調(diào)矛盾還依然長(zhǎng)期存在。由于在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，人們可以無(wú)償獲得土地，這導(dǎo)致一些城市普遍出現(xiàn)征地多用地少，甚至出現(xiàn)荒地等問題。城市土地過度開發(fā)以及和土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)這兩個(gè)問題并存，導(dǎo)致相關(guān)的土地資源規(guī)劃與管理方面的工作難度大大增加。

1.3 城市發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)不清晰

地方政府既是城市發(fā)展的規(guī)劃者，又是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保護(hù)者，他們的主要工作目標(biāo)是盡可能提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平，容易出現(xiàn)一些過度追求利益最大化的現(xiàn)象。有些當(dāng)?shù)卣块T為了眼前的短期經(jīng)濟(jì)利益，而無(wú)暇顧及長(zhǎng)期的城市經(jīng)濟(jì)效益。例如，在城市中開發(fā)一些高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新型科技園以及物流中心等，從短期來(lái)看，似乎從一定程度上起到了提升經(jīng)濟(jì)的作用，但是，從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，會(huì)在發(fā)展中付出巨大的代價(jià)，例如，逐漸會(huì)出現(xiàn)浪費(fèi)土地資源、人力資源以及社會(huì)資源等問題。

2 城市土地資源在規(guī)劃管理中的主要問題

對(duì)城市土地資源進(jìn)行規(guī)劃管理是我國(guó)的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，大部分城市普遍存在土地資源利用不合理的現(xiàn)象，也普遍存在城市建設(shè)不規(guī)范等諸多問題。

2.1 法律制度保障不健全，存在規(guī)劃缺位

一方面，由于城市土地具有較高的價(jià)值，人們受到法律制度約束的力度有限，再加上人們進(jìn)行土地有效保護(hù)和管理的意識(shí)通常比較薄弱，導(dǎo)致有些城市出現(xiàn)妨礙城市進(jìn)行規(guī)范規(guī)劃與建設(shè)的行為。

另一方面，由于對(duì)城市土地資源未能設(shè)立有效的法律保障制度，相關(guān)管理監(jiān)督部門難以開展監(jiān)督工作。地方政府未能加大城市土地資源規(guī)劃管理方面的立法力度，也未能完善土地審核部門的工作流程，項(xiàng)目的審核監(jiān)督工作不具有建設(shè)性以及權(quán)威性，導(dǎo)致一些項(xiàng)目經(jīng)行政部門審批后還存在各種漏洞，出現(xiàn)一些違規(guī)項(xiàng)目，在處理這些違規(guī)項(xiàng)目時(shí)，土地監(jiān)督管理部門也表示有心無(wú)力，難以處理。

2.2 欠缺專業(yè)指導(dǎo)，公眾監(jiān)督不到位

一方面，在進(jìn)行城市規(guī)劃建設(shè)過程中，一些城市土地的規(guī)劃管理項(xiàng)目容易出現(xiàn)欠缺群眾監(jiān)督的現(xiàn)象。在進(jìn)行土地規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)前期工作中，相關(guān)部門只是按照其內(nèi)部設(shè)計(jì)的方案進(jìn)行建設(shè)，沒有開展征求這些城市建設(shè)使用者—群眾的意見及訴求的相關(guān)工作，未能兼顧到群眾利益，致使一些城市建設(shè)未能得到廣大群眾的支持，欠缺廣泛的群眾基礎(chǔ)，導(dǎo)致容易出現(xiàn)一些隱患，影響社會(huì)穩(wěn)定。

另一方面，相關(guān)土地規(guī)劃管理部門的一些管理者并非管理專業(yè)出身，由于不具備專業(yè)的基礎(chǔ)知識(shí)，又未能進(jìn)行項(xiàng)目專業(yè)技術(shù)方面的評(píng)估，在制定和執(zhí)行城市土地規(guī)劃以及決策時(shí)，往往容易出各種項(xiàng)目規(guī)劃不合理的問題，甚至嚴(yán)重影響到規(guī)劃項(xiàng)目的使用功能以及整體質(zhì)量水平。

2.3 規(guī)劃管理手段有待改進(jìn)，欠缺整體布局

就現(xiàn)階段來(lái)說，我國(guó)大部分城市土地資源的規(guī)劃管理工作是欠缺整體布局的。在利用土地資源過程中，我國(guó)很多城市還普遍存在規(guī)劃欠缺合理、雜亂無(wú)章、自成體系等多種問題，其中導(dǎo)致發(fā)生這些問題的一個(gè)十分重要環(huán)節(jié)是由于規(guī)劃方案不夠完善，導(dǎo)致在城市的后續(xù)發(fā)展中，很多已經(jīng)規(guī)劃好的項(xiàng)目還是會(huì)陸續(xù)出現(xiàn)各種各樣的問題。

3 改善城市土地資源規(guī)劃及管理的主要對(duì)策

3.1 科學(xué)規(guī)劃管理城市土地，合理確定城市發(fā)展戰(zhàn)略

城市規(guī)劃者應(yīng)首先重視城市的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，并在后期的發(fā)展中，與制定好的城市化規(guī)劃建設(shè)保持高度統(tǒng)一發(fā)展方向。應(yīng)讓土地使用者明確知道這些土地使用的目的、意義及方法。

3.2 轉(zhuǎn)變地方政府觀念，確保城市可持續(xù)發(fā)展

地方政府的主要工作目標(biāo)是確保城市發(fā)展的可持續(xù)化，但是，可持續(xù)發(fā)展并不是盲目發(fā)展，相關(guān)工作者應(yīng)當(dāng)把工作重點(diǎn)放眼于可持續(xù)發(fā)展這一階段上。國(guó)家是土地資源的所有者，土地管理部門肩負(fù)著合理規(guī)劃土地資源的義務(wù)，通過土地管理這個(gè)強(qiáng)制方式進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)控工作，進(jìn)一步提高土地資源的利用價(jià)值，盡可能最大化利用有效的土地資源。政府應(yīng)統(tǒng)一進(jìn)行城市土地資源的規(guī)劃、利用、管理等工作，形成一種可持續(xù)利用的新式土地管理模式。

3.3 完善相關(guān)法規(guī)體系，明確責(zé)任與任務(wù)

一方面，相關(guān)政府部門應(yīng)首先完善相關(guān)法規(guī)體系，設(shè)立并逐漸完善有關(guān)的政策法規(guī)制度。加大對(duì)現(xiàn)有城市規(guī)劃法規(guī)體系進(jìn)行完善的工作力度，積極進(jìn)行宣傳普及工作；加大法規(guī)的執(zhí)法力度，善于借助法律手段，確保制定的城市規(guī)劃項(xiàng)目得到科學(xué)合理的實(shí)施。確保為城市土地的規(guī)劃管理設(shè)立一個(gè)健全統(tǒng)一的管理準(zhǔn)則，并以此建立體系基礎(chǔ)，對(duì)城市土地的規(guī)劃管理實(shí)現(xiàn)真正意義上的有效綜合管理。

另一方面，相關(guān)政府部門還要明確責(zé)任與任務(wù)，明確土地資源各項(xiàng)規(guī)劃管理法規(guī)的職責(zé)，積極落實(shí)相關(guān)建設(shè)任務(wù)，并積極執(zhí)行城市規(guī)劃管理中的相關(guān)職能，豐富相關(guān)管理手段，實(shí)現(xiàn)合理利用城市土地資源這個(gè)基本目標(biāo)。

3.4 健全審批程序，重視城市整體規(guī)劃

為了讓城市規(guī)劃管理滿足城市發(fā)展的客觀規(guī)律，土地資源的利用應(yīng)按照科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)程序來(lái)開展相關(guān)工作。城市規(guī)劃管理工作要嚴(yán)格遵循城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的程序進(jìn)行，有效預(yù)防規(guī)劃和審批工作的隨意性，預(yù)防發(fā)生相關(guān)的貪污腐敗問題。還要加大對(duì)規(guī)劃成果的質(zhì)量管理強(qiáng)度，預(yù)防出現(xiàn)一些質(zhì)量參齊不齊的規(guī)劃項(xiàng)目，杜絕出現(xiàn)浪費(fèi)城市土地資源的現(xiàn)象，使有限的城市土地資源得到高效、合理的利用。

同時(shí)，在對(duì)城市土地資源進(jìn)行規(guī)劃管理過程中，應(yīng)重視城市的整體規(guī)劃，認(rèn)識(shí)到城市規(guī)劃的靈魂是整體。一個(gè)合理規(guī)劃的城市，不是通過修補(bǔ)、條塊規(guī)劃而成的，應(yīng)該在對(duì)城市土地資源進(jìn)行規(guī)劃前就進(jìn)行大量的社會(huì)調(diào)查，積極征求專業(yè)人員的意見，考慮城市的生態(tài)效應(yīng)，重視城市的整體功能，使城市具備一個(gè)合理有效的整體規(guī)劃布局。

3.5 明確責(zé)任制，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督力度

在規(guī)劃和管理城市土地資源時(shí)，要先建立清晰、可追溯的責(zé)任制度，明確項(xiàng)目的主要責(zé)任，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)問題，就能有法可依、有責(zé)可究，在立項(xiàng)前就能起到很好的警示作用。其次，還要加強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)督和管理力度，相關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督管理職責(zé)，防止不良問題的發(fā)生。

4 結(jié)語(yǔ)

土地既是國(guó)家的根本，也是民生的根本，特別是有限的城市土地資源更是社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，社會(huì)財(cái)富的根源。各級(jí)地方政府要高度重視城市土地資源的合理規(guī)劃與科學(xué)管理，設(shè)立并貫徹執(zhí)行相關(guān)的法規(guī)，明確職責(zé)，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格遵循合理的審批程序，重視城市的整體規(guī)劃，才能切實(shí)有效地進(jìn)行城市土地資源的合理規(guī)劃和科學(xué)管理，優(yōu)化土地資源的配置，提高土地資源的利用率。