淺析我國(guó)城市土地資源規(guī)劃管理的現(xiàn)狀及對(duì)策

邱海帆

廣東卓越土地房地產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司，廣東廣州 510075

1 城市土地資源規(guī)劃管理的現(xiàn)狀

1.1 缺乏法律制度保障，規(guī)劃不合理

城市規(guī)劃管理一直是我國(guó)一個(gè)非常薄弱的環(huán)節(jié)，城市存在不合理利用土地資源和不規(guī)范等問(wèn)題。一方面，由于城市土地價(jià)值高，法律制度對(duì)人們的約束能力有限，再加上人們的對(duì)土地進(jìn)行有效管理和保護(hù)的意識(shí)比較薄弱，出現(xiàn)很多不利于城市規(guī)劃建設(shè)的行為。比如，民眾私自擴(kuò)張住宅面積的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，很多公共場(chǎng)所被占用，導(dǎo)致交通擁擠，對(duì)人們的出行造成極大的不便，也因此產(chǎn)生很多安全隱患。

另一方面，缺乏有效的法律制度保障，城市土地資源的相關(guān)管理監(jiān)督部門難以開(kāi)展工作。地方政府對(duì)規(guī)劃管理城市土地資源方面的立法力度還不夠大，相關(guān)土地審核部門的工作流程還不夠完善，對(duì)項(xiàng)目的審核監(jiān)督缺乏建設(shè)性及權(quán)威性，很多經(jīng)行政部門審批的項(xiàng)目還存在各種漏洞，存在違規(guī)項(xiàng)目，相關(guān)土地監(jiān)督管理部門也很難對(duì)這些違規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行處理。

1.2 在實(shí)踐中政府主導(dǎo)型的城市土地管理規(guī)劃存在局限性

當(dāng)前，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要由政府主導(dǎo)，通過(guò)政府主導(dǎo)型的管理方式對(duì)主要的國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)乃至土地的規(guī)劃管理實(shí)行宏觀調(diào)控。其中，政府為發(fā)展城市而進(jìn)行宏觀調(diào)控的一項(xiàng)重要手段是城市土地規(guī)劃管理。目前，我國(guó)城市土地規(guī)劃管理主要以政府為主導(dǎo)，由各級(jí)地方政府進(jìn)行具體編制與管理，在這個(gè)過(guò)程中，仍存在一些通過(guò)城市規(guī)劃管理體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志甚至盲目追求政績(jī)思想的現(xiàn)象。這些體制上的局限，導(dǎo)致規(guī)劃管理的意識(shí)和方式未能夠更進(jìn)一步地向著順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向轉(zhuǎn)變。特別在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的一些城市及地區(qū)，在政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，在實(shí)施城市土地規(guī)劃管理過(guò)程中，通常顯得比較軟弱無(wú)力，并常常處于比較被動(dòng)的局面中，仍然需要不斷進(jìn)行反復(fù)修改，這也說(shuō)明了在市場(chǎng)機(jī)制下城市土地規(guī)劃管理的調(diào)控作用已呈現(xiàn)逐漸削弱的趨勢(shì)。

1.3 相關(guān)職能部門之間缺乏良好的溝通與協(xié)作

在城市土地資源的規(guī)劃管理中，需要涉及到國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)等多個(gè)業(yè)務(wù)技術(shù)部門；同時(shí)，在建設(shè)項(xiàng)目的過(guò)程中，又會(huì)牽涉到稅務(wù)、城管、發(fā)改、經(jīng)濟(jì)、公安、司法等多個(gè)職能管理部門。促進(jìn)我國(guó)各職能部門之間在土地規(guī)劃管理中的良好溝通與協(xié)作，是目前敦促我國(guó)改革政府機(jī)構(gòu)以及完善管理體制的一個(gè)主要努力方向。隨著大部制改革趨勢(shì)在2015年的推行，合并了國(guó)土資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃部門，大大強(qiáng)化了國(guó)土與規(guī)劃之間的融合，落實(shí)了“三規(guī)合一”的成果，在很大程度上促進(jìn)了城市土地資源的規(guī)劃管理的進(jìn)一步優(yōu)化。然而在實(shí)際操作中，仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土規(guī)劃與城管、公安、司法、建設(shè)、發(fā)改等相關(guān)職能部門之間的協(xié)同合作關(guān)系，特別在一些經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，這些相關(guān)職能部門之間各自為政，還沒(méi)有建立健全的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，無(wú)法形成有效的管理合力，極大地削弱了土地規(guī)劃等政策法律法規(guī)的落實(shí)成效，進(jìn)而對(duì)城市土地資源的規(guī)劃管理水平以及質(zhì)量水平產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的重大影響。

1.4 不完善的政策法規(guī)增加了土地資源規(guī)劃管理的難度

在實(shí)際的城市土地規(guī)劃管理工作中，由于受到各種市場(chǎng)條件的制約以及各用地主體之間相互利益博弈的影響，導(dǎo)致一些政策法規(guī)未能達(dá)到如期的實(shí)施效果，部分條款甚至出現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)脫軌的問(wèn)題，加大了城市土地資源規(guī)劃管理的難度。例如，部分相關(guān)法律條文存在內(nèi)容模糊、定義不清或有歧義等問(wèn)題，無(wú)法得到明確解決問(wèn)題的方法；縣（鎮(zhèn)）政府直接管理城市土地，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的與城市土地相關(guān)的管理難題，在相關(guān)政策法規(guī)還不夠完善的情況下，再加上地方政府的立法權(quán)限相對(duì)較低，修訂新政策法規(guī)的時(shí)序比較長(zhǎng)等因素，導(dǎo)致積壓了很多難以找到法律政策依據(jù)支持的問(wèn)題，導(dǎo)致較多歷史問(wèn)題被遺留下來(lái)造成管理無(wú)序。

1.5 土地市場(chǎng)機(jī)制不健全，土地監(jiān)控管理不到位

當(dāng)前，我國(guó)城市土地市場(chǎng)實(shí)行三級(jí)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)管理模式。土地一級(jí)市場(chǎng)具有壟斷性質(zhì)，由國(guó)家管理，通過(guò)招拍掛、協(xié)議等出讓方式投放土地使用權(quán)于市場(chǎng)上進(jìn)行運(yùn)行；土地二級(jí)市場(chǎng)具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，由已獲取土地使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行管理，通過(guò)出售、出租等轉(zhuǎn)讓方式投放土地于市場(chǎng)上進(jìn)行流通；土地三級(jí)市場(chǎng)具有消費(fèi)性質(zhì)，由土地使用者直接參與，通過(guò)房產(chǎn)交易方式間接使土地進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流通。對(duì)于城市土地資源市場(chǎng)的管理，我國(guó)的基本政策是對(duì)一級(jí)市場(chǎng)實(shí)施壟斷和控制、對(duì)二、三級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范和搞活。由于土地供給與土地需求之間失去平衡，導(dǎo)致一、二級(jí)市場(chǎng)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的情況，促使產(chǎn)生大量的二級(jí)市場(chǎng)“隱形交易”；隨著土地價(jià)值的持續(xù)不斷攀升，加上二、三級(jí)市場(chǎng)還沒(méi)有設(shè)立有效的監(jiān)控和管理，受到利益的驅(qū)動(dòng)，很多利益主體鋌而走險(xiǎn)，貿(mào)然進(jìn)行不合法交易，例如，在國(guó)家對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”交易多次三令五申、嚴(yán)格打擊、嚴(yán)厲禁止的情況下，仍屢禁不止。

2 改善城市土地資源規(guī)劃管理的對(duì)策

2.1 結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)制定科學(xué)合理的土地規(guī)劃管理辦法

各級(jí)地方政府應(yīng)該首先徹底改變以往那種片面追求經(jīng)濟(jì)效益的落后管理理念，建立全面追求城市整體效益的管理理念，以此來(lái)檢驗(yàn)城市土地的規(guī)劃管理工作是否成功，是否達(dá)標(biāo)，結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，遵守城市發(fā)展客觀規(guī)律，從人民的實(shí)際發(fā)展需求出發(fā)，制定行之有效的土地資源規(guī)劃管理辦法。城市土地規(guī)劃管理是管理土地資源的一項(xiàng)重要手段，要走出規(guī)劃“設(shè)計(jì)”誤區(qū)。在制定與管理城市土地過(guò)程中，要更多地運(yùn)用社會(huì)經(jīng)濟(jì)的原理以及辦法對(duì)城市各要素的發(fā)展關(guān)系進(jìn)行綜合化調(diào)控，而不能像以往一樣僅局限于運(yùn)用工程技術(shù)的原理以及辦法；從以往的“階段式”規(guī)劃改革為“策略研究式”的土地規(guī)劃管理模式，以便能夠適應(yīng)不斷發(fā)展變化的城市新局面。

2.2 建立并加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)以及左右協(xié)調(diào)的管理工作機(jī)制

在實(shí)際的城市土地資源管理工作中，各級(jí)地方政府應(yīng)首先建立良好的聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及協(xié)作機(jī)制，并讓各職能部門明確其在管理工作中的具體職責(zé)分工，建立領(lǐng)導(dǎo)小組明確領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，加強(qiáng)組織管理；同時(shí)確保溝通渠道暢通，加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，形成良好的管理合力。此外，各級(jí)政府之間還需要強(qiáng)化上下聯(lián)動(dòng)協(xié)作，在確保國(guó)家、省、市級(jí)的重大項(xiàng)目能夠順利落戶以及規(guī)范建設(shè)的同時(shí)，還要大力協(xié)助地方政府認(rèn)真做好各項(xiàng)城市土地資源的良好規(guī)劃與管理工作。

2.3 促進(jìn)公眾參與，健全政策法規(guī)

在進(jìn)行城市土地資源的規(guī)劃管理時(shí)，還要建立并健全公眾參與機(jī)制，擴(kuò)大參與內(nèi)容，并規(guī)范參與的程序以及形式；通過(guò)公眾參與機(jī)制能夠協(xié)調(diào)各利益主體，并能夠合理照顧弱勢(shì)群體的基本利益，融合公眾的意見(jiàn)，完善相關(guān)法律法規(guī)，制定并落實(shí)科學(xué)有效的管理政策；繼續(xù)完善公眾參與立法的制度與程序，結(jié)合公眾的實(shí)際意見(jiàn)、市場(chǎng)的客觀發(fā)展規(guī)律以及土地規(guī)劃管理的實(shí)況，建立并健全城市土地資源規(guī)劃管理的政策法規(guī)體系，增強(qiáng)法律的約束性及監(jiān)管職能，有效提升管理效能。

2.4 規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，加強(qiáng)土地市場(chǎng)的監(jiān)控管理

市場(chǎng)機(jī)制主要影響著土地市場(chǎng)的發(fā)育，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控能保證土地市場(chǎng)的有序運(yùn)行。而想要健全我國(guó)的土地市場(chǎng)，就需要把各級(jí)市場(chǎng)管理的重點(diǎn)把控好。一級(jí)市場(chǎng)決定土地出讓的數(shù)量、價(jià)格以及相應(yīng)的利用方式，主要受到相關(guān)政策影響，需要重視相關(guān)政策的修改及落實(shí)；二級(jí)市場(chǎng)是再配置土地資源。首先應(yīng)重視交易環(huán)境以及制度的健全，規(guī)范各項(xiàng)審批程序，并加強(qiáng)登記管理；三級(jí)市場(chǎng)屬于房地產(chǎn)交易以及消費(fèi)市場(chǎng)，要首先健全監(jiān)督機(jī)制，在保障群眾基本利益的前提下，切實(shí)有序地推進(jìn)城市土地資源的合理規(guī)范利用。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速發(fā)展，新時(shí)代的城市土地資源的規(guī)劃管理必然會(huì)面臨著更多的挑戰(zhàn)，把政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，最大化城市土地效益，才能有序地推進(jìn)城市朝著穩(wěn)定健康的發(fā)展方向持續(xù)穩(wěn)固發(fā)展。