基于兩規(guī)協(xié)同的生態(tài)空間規(guī)劃方法芻議
——以廣州市為例

許宏福

廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣東廣州 510060

“十八大”將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”發(fā)展體系，放在突出地位，并明確 “建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限”等要求。因此，為有效限定城市增長邊界，引導(dǎo)城市建設(shè)緊湊布局，各部門開展生態(tài)空間及生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與研究。而由于我國各類空間規(guī)劃分屬不同的主管部門，各類規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)和銜接，而生態(tài)空間因?yàn)樯婕暗纳鷳B(tài)要素眾多，使得“多規(guī)難以協(xié)同、規(guī)劃管控方式不一”等問題更加凸顯。

生態(tài)空間規(guī)劃主要源于生態(tài)規(guī)劃的理念，相關(guān)研究與探索主要集中在城市增長控制、生態(tài)安全格局構(gòu)建、生態(tài)要素保護(hù)等方面，但在如何應(yīng)對(duì)我國的多條塊部門管理以及多規(guī)融合的規(guī)劃方法、政策等研究及建議則較少?；诖耍疚倪x取“具有延續(xù)性生態(tài)空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)”以及“選為城市環(huán)境總體規(guī)劃試點(diǎn)城市”的廣州作為研究對(duì)象，重點(diǎn)對(duì)其同步開展的“生態(tài)控制線”及“生態(tài)保護(hù)紅線”的規(guī)劃協(xié)同工作進(jìn)行分析與研究，以此探討“兩線合一”的劃線規(guī)劃方法與管控措施。

1 廣州生態(tài)空間規(guī)劃演變與協(xié)同趨勢(shì)

2000年以來，廣州市積極開展了大量生態(tài)保護(hù)規(guī)劃的研究與實(shí)踐工作，具體可劃分為“2000～2006年：明確都會(huì)區(qū)生態(tài)廊道，2006～2012年：提出市域生態(tài)空間結(jié)構(gòu)，以及2013年至今：基于多規(guī)融合的生態(tài)空間劃定”三個(gè)階段。在近年來開展的各類生態(tài)空間規(guī)劃中，《廣州市城市環(huán)境總體規(guī)劃（2014～2030年）》的生態(tài)保護(hù)紅線，包括飲用水源的一級(jí)保護(hù)區(qū)、生態(tài)環(huán)境重要、敏感/脆弱區(qū)、省級(jí)及以上的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)等，面積約為1059km2；廣州市林業(yè)生態(tài)紅線統(tǒng)籌林地保護(hù)利用規(guī)劃、濕地保護(hù)工程規(guī)劃和自然保護(hù)區(qū)、森林公園、生態(tài)公益林等，劃分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級(jí)共4個(gè)保護(hù)區(qū)域等級(jí)；《廣州市生態(tài)控制線規(guī)劃》則采取“市區(qū)協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)”方式，市級(jí)層面明確一級(jí)管制區(qū)的空間范圍與二級(jí)管制區(qū)劃定原則與規(guī)模目標(biāo)，劃定1800km2一級(jí)管制區(qū)以及2300km2二級(jí)管制區(qū)。

總的來說，近年來廣州各類生態(tài)空間規(guī)劃的主要特點(diǎn)為：在基于生態(tài)本底調(diào)查的生態(tài)功能量化評(píng)估基礎(chǔ)上，基于統(tǒng)籌角度優(yōu)化規(guī)劃編制與管控途徑、明確管控規(guī)模及邊界，并建構(gòu)生態(tài)實(shí)施機(jī)制與生態(tài)環(huán)境績效評(píng)估。而在各類生態(tài)空間邊界中，主要包括生態(tài)控制線、生態(tài)保護(hù)紅線、海洋生態(tài)保護(hù)紅線、林業(yè)生態(tài)紅線，其中，生態(tài)空間規(guī)劃的關(guān)鍵與核心主要在于生態(tài)控制線與生態(tài)保護(hù)紅線的銜接。由此，下文從生態(tài)控制線、生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵、劃定范圍及管控要求進(jìn)行深入分析，以此探討“兩線合一”的規(guī)劃方法。

2 廣州“兩線合一”協(xié)同的技術(shù)核心

2.1 內(nèi)涵界定

生態(tài)控制線旨在保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)要素，保障生態(tài)安全，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連續(xù)性，主要為保障城市生態(tài)安全、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和布局，在自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境承載力下，圍繞保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)要素進(jìn)行劃定的控制界線。

生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。

2.2 劃定范圍

通過規(guī)范比對(duì)分析，兩者的一級(jí)管控區(qū)在種類與面積上基本保持一致，基本涵蓋飲用水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等。二級(jí)管控區(qū)則有所不同，主要是因?yàn)閮烧呔懈髯圆煌募夹g(shù)規(guī)范文件。

2.3 管控要求

生態(tài)保護(hù)紅線須依據(jù)生態(tài)服務(wù)功能類型和管理嚴(yán)格程度實(shí)施分類分區(qū)管理，做到“一線一策”，應(yīng)滿足“性質(zhì)不轉(zhuǎn)換、功能不降低、面積不減少、責(zé)任不改變”等要求，在區(qū)線內(nèi)禁止城鎮(zhèn)建設(shè)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和礦產(chǎn)資源開發(fā)等改變生態(tài)現(xiàn)狀的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，相關(guān)市政公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等也應(yīng)符合相關(guān)法律法規(guī)，但必要的科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教學(xué)研究需要除外。生態(tài)保護(hù)紅線由市人民政府提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議通過后頒布實(shí)施，并報(bào)環(huán)保部備案。

生態(tài)控制線一級(jí)管制區(qū)內(nèi)除生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程，文化自然遺產(chǎn)保護(hù)、森林防火、水源保護(hù)、軍事與安全保密設(shè)施以及必要的管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施外，禁止從事與生態(tài)保護(hù)無關(guān)或影響生態(tài)環(huán)境的建設(shè)活動(dòng)；二級(jí)管制區(qū)內(nèi)不得從事影響主導(dǎo)生態(tài)功能的建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)以生態(tài)保護(hù)為主。生態(tài)控制線經(jīng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)審查通過后，由市人民政府批準(zhǔn)并公布實(shí)施，需報(bào)市人大常委會(huì)及省住建廳備案。

總的來說，生態(tài)保護(hù)紅線管控力度基本等同于生態(tài)控制線一級(jí)管制區(qū)管控力度。

3 “兩線合一”的規(guī)劃方法探討

3.1 總體層面——統(tǒng)一“兩線合一”的總體技術(shù)路線

基于生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)控制線的基礎(chǔ)，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃基礎(chǔ)與法律規(guī)范，綜合制定兩線協(xié)同技術(shù)路線：即在識(shí)別已有的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感/脆弱區(qū)及其他生態(tài)保護(hù)地區(qū)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)評(píng)價(jià)識(shí)別的重要生態(tài)與生態(tài)控制線進(jìn)行用地銜接，確定空間落地邊界，對(duì)于已有保護(hù)政策的區(qū)域，劃定法定生態(tài)控制線、生態(tài)保護(hù)紅線，分清單落實(shí)到各個(gè)主管部門，最終合并法定生態(tài)保護(hù)區(qū)與生態(tài)系統(tǒng)重要區(qū)，并最終確定兩線協(xié)同方案。

3.2 劃線層面—明確“兩線合一”協(xié)同劃定方法

廣州以生態(tài)控制線編制與管理規(guī)定的制訂為牽引，與發(fā)改部門、環(huán)保部門、林業(yè)部門等開展聯(lián)動(dòng)編制，確定協(xié)調(diào)準(zhǔn)則與協(xié)同規(guī)劃方法。以生態(tài)控制線與生態(tài)保護(hù)紅線為例（圖1），一是確定協(xié)調(diào)原則。生態(tài)保護(hù)紅線原則上應(yīng)包含在生態(tài)控制線一級(jí)區(qū)內(nèi)；落實(shí)省政府批復(fù)的一級(jí)水源保護(hù)區(qū)邊界，納入生態(tài)控制線一級(jí)區(qū)；環(huán)境空氣質(zhì)量功能一類區(qū)（環(huán)保）除建設(shè)用地外，納入生態(tài)控制線；大氣、水、生態(tài)環(huán)境空間管控區(qū)盡量與生態(tài)控制線相協(xié)調(diào)。二是制定協(xié)同規(guī)劃方法。在協(xié)調(diào)原則基礎(chǔ)上，協(xié)同評(píng)估基礎(chǔ)與數(shù)據(jù)，進(jìn)行聯(lián)動(dòng)分析與評(píng)估，建立生態(tài)結(jié)構(gòu)引領(lǐng)，統(tǒng)一管控邊界，最終形成“圖”“則”共管的兩線合一協(xié)同管理模式。

3.3 政策層面—制定協(xié)同管控與實(shí)施保障機(jī)制

建立 “一線管理，多部門協(xié)作”的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間的綜合管控及其法制化；同時(shí)納入多規(guī)管理平臺(tái)，生態(tài)控制線和生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，形成統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)庫，在統(tǒng)一的信息平臺(tái)上管理；最終實(shí)施動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，建立生態(tài)控制線和生態(tài)保護(hù)紅線的年度動(dòng)態(tài)更新和反饋機(jī)制。

4 結(jié)語

本文以廣州的生態(tài)空間劃定研究為基礎(chǔ)，對(duì)生態(tài)控制線、生態(tài)保護(hù)紅線的關(guān)注焦點(diǎn)、技術(shù)核心等進(jìn)行對(duì)比分析，并基于多規(guī)融合的理念，建立了廣州市“同編共用”的生態(tài)空間邊界，探索了邊界劃定的總體技術(shù)路線、協(xié)同劃定方法及相關(guān)保障機(jī)制，以此有效促進(jìn)了生態(tài)空間的落地與管控。而由于生態(tài)空間涉及的要素、部門眾多，本文為更加聚焦，集中在國土、規(guī)劃、環(huán)保部門涉及的規(guī)劃邊界進(jìn)行重點(diǎn)研究，并初步探索了兩規(guī)協(xié)同的規(guī)劃方法，為多規(guī)合一或者多規(guī)融合提供思路與技術(shù)路線參考。而為進(jìn)一步地確保生態(tài)空間的兩規(guī)協(xié)同、多規(guī)融合，則需從部門建構(gòu)體系、規(guī)劃體系、保障政策等進(jìn)一步研究探討。

[1] 何冬華.生態(tài)空間的“多規(guī)融合”思維:鄰避、博弈與共贏——對(duì)廣州生態(tài)控制線“圖”與“則”的思考[J].規(guī)劃師，2017（8）：7-63.

[2] 霍子文，李喬琳，楊箐叢，等.生態(tài)文明改革視角下“多規(guī)”生態(tài)管制銜接研究—以昆明市滇池流域地區(qū)“多規(guī)合一”為例[A].規(guī)劃60年：成就與挑戰(zhàn)—2016中國城市規(guī)劃年會(huì)論文集（10城鄉(xiāng)治理與政策研究）[C].2016.

[3] 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳.關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見[R].2017.