生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更審批的紅線控制

牛崇桓，程 復(fù)

(水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持法明確規(guī)定，水土保持方案經(jīng)批準(zhǔn)后，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的地點(diǎn)、規(guī)模發(fā)生重大變化的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充或者修改水土保持方案并報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；在實(shí)施水土保持方案過程中，水土保持措施需要做出重大變更的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)水土保持方案原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。允許經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案在后續(xù)實(shí)施過程中進(jìn)行變更和調(diào)整，旨在讓水土保持方案的管理更加符合工程建設(shè)規(guī)律。水土保持方案變更管理是適應(yīng)初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)和施工階段的具有補(bǔ)充性質(zhì)的行政許可，是水土保持法設(shè)計(jì)的一項(xiàng)重大救濟(jì)措施。水土保持方案變更審批工作實(shí)踐表明，這一制度設(shè)計(jì)是科學(xué)合理的，為建設(shè)單位優(yōu)化設(shè)計(jì)、改良工藝、提高效率提供了極大便利。但同時(shí)也出現(xiàn)了一些生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目隨意變更經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案而不履行變更管理程序，以變更為由逃避水土流失防治義務(wù)，降低水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)和效果的現(xiàn)象。因此，需要水土保持方案審批管理部門切實(shí)樹立水土保持方案審批管理的紅線意識(shí)，嚴(yán)格生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更管理。

1 水土保持方案變更的主要原因

導(dǎo)致水土保持方案變更的原因主要有生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目自身變化、生態(tài)要求變化和國家政策調(diào)整三個(gè)方面。

1.1 項(xiàng)目自身變化引起方案變更

根據(jù)水土保持法規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)在工程(包括三通一平等土建工程)開工前履行水土保持方案審批程序，這就決定了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案可以在項(xiàng)目開工前一個(gè)比較長的時(shí)間跨度范圍內(nèi)進(jìn)行編制。隨著項(xiàng)目后續(xù)設(shè)計(jì)(初步設(shè)計(jì)、施工設(shè)計(jì)等)的不斷推進(jìn)和深化，因建設(shè)目標(biāo)的調(diào)整，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、自然地質(zhì)條件等的制約進(jìn)一步顯現(xiàn)，可能會(huì)造成項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、工程布局、工藝工期等發(fā)生變化，并由此導(dǎo)致已經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案發(fā)生變更。

1.2 生態(tài)要求變化引起方案變更

隨著生態(tài)文明建設(shè)的大力推進(jìn)，社會(huì)各界的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)越來越強(qiáng)，對(duì)生態(tài)環(huán)境改善的要求越來越高，建設(shè)美麗中國已經(jīng)成為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大目標(biāo)，生態(tài)文明也逐漸成為廣大生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)。生產(chǎn)建設(shè)單位不再單純以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的，也在追求更好的生產(chǎn)環(huán)境和生活環(huán)境，積極樹立綠色生態(tài)企業(yè)形象。因此，一些生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在后續(xù)建設(shè)過程中，會(huì)以更好的措施、更高的標(biāo)準(zhǔn)、更大的效果來組織實(shí)施水土流失防治和生態(tài)建設(shè)，從而引起水土保持方案的重大變更。

1.3 國家政策變化引起方案變更

國家政策的變化主要包括法律的調(diào)整，發(fā)展規(guī)劃(如城市總體規(guī)劃、土地利用等規(guī)劃)、保護(hù)區(qū)(如自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū))、生態(tài)紅線及水土保持生態(tài)環(huán)境管理措施(如技術(shù)規(guī)范等)的調(diào)整。這些調(diào)整會(huì)不同程度地引起生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址選線、布局和規(guī)模、水土保持目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)等的調(diào)整，從而引起生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的重大變更。

2 水土保持方案變更的紅線控制內(nèi)容

實(shí)施好水土保持方案變更審批制度，讓合理的水土保持方案變更得到簡(jiǎn)便快速批準(zhǔn)，讓不合理的水土保持方案變更得到有效遏制，需要水土保持方案審批管理部門強(qiáng)化紅線意識(shí)，堅(jiān)守底線思維，嚴(yán)格控制，對(duì)觸及紅線和突破底線的水土保持方案變更，堅(jiān)決不予審批。

2.1 政策法規(guī)的紅線控制

政策法規(guī)的紅線控制主要包括對(duì)一些區(qū)域、活動(dòng)、產(chǎn)業(yè)的禁止或者限制性管理措施。一是水土保持紅線控制，如水土保持方案變更是否避讓了水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，是否處于水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，是否避開了泥石流易發(fā)區(qū)、崩塌滑坡危險(xiǎn)區(qū)及易引起嚴(yán)重水土流失和生態(tài)惡化的地區(qū)。二是生態(tài)保護(hù)紅線控制，如生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目是否處于重要江河、湖泊及跨省(自治區(qū)、直轄市)的其他江河、湖泊的水功能一級(jí)區(qū)的保護(hù)區(qū)和保留區(qū)，以及水功能二級(jí)區(qū)的飲用水源區(qū)，水土保持方案變更后是否損害了國家水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)、重點(diǎn)試驗(yàn)區(qū)，是否占用了國家確定的水土保持長期定位觀測(cè)站。三是產(chǎn)業(yè)政策紅線控制，水土保持方案變更審批要嚴(yán)格遵守國家產(chǎn)業(yè)政策，如是否符合國務(wù)院發(fā)布的政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄精神，是否符合國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見要求。四是其他法律紅線控制，水土保持方案變更如果涉及河道、自然保護(hù)區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、重要濕地等，還要符合相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定。

2.2 水土流失防治責(zé)任范圍控制

水土流失防治責(zé)任范圍是指生產(chǎn)建設(shè)單位或個(gè)人因其開發(fā)建設(shè)行為而應(yīng)該承擔(dān)的水土流失預(yù)防和治理法律責(zé)任的有效區(qū)域，既明確了水土流失防治責(zé)任的空間范圍，也明確了水土流失防治的責(zé)任主體，是水土保持方案審批的重要事項(xiàng)。水土保持方案變更審批要高度重視水土流失防治責(zé)任范圍的變化，科學(xué)審定水土流失防治責(zé)任范圍變化的合理性，切實(shí)控制水土流失防治責(zé)任范圍的不合理減少，杜絕水土流失防治責(zé)任的不合理轉(zhuǎn)移。特別要注意，一些單位和個(gè)人以取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)等的占地權(quán)屬、后續(xù)使用問題為由轉(zhuǎn)移水土流失防治法律責(zé)任，減輕自身水土流失防治法律義務(wù)，要通過嚴(yán)格審核把關(guān)，確保生產(chǎn)建設(shè)單位和個(gè)人全面準(zhǔn)確履行應(yīng)盡的水土流失防治法律義務(wù)。

2.3 水土流失防治任務(wù)控制

水土保持法規(guī)定，開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成水土流失的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行治理，明確界定對(duì)開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成的水土流失進(jìn)行全部治理是生產(chǎn)建設(shè)單位法定的防治任務(wù)。因此，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案經(jīng)批準(zhǔn)后，生產(chǎn)建設(shè)單位就必須按照批復(fù)的水土保持方案嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)防治措施，全部完成防治責(zé)任范圍內(nèi)水土流失防治任務(wù)。在水土保持方案變更審批中，應(yīng)堅(jiān)持生產(chǎn)建設(shè)單位全面治理水土流失的任務(wù)底線不能突破，對(duì)一些逃避或減輕水土流失治理任務(wù)的現(xiàn)象，如以永久占地是預(yù)留用地、臨時(shí)占地后期另有計(jì)劃安排或權(quán)屬已移交等為由而不進(jìn)行治理的，要嚴(yán)格技術(shù)評(píng)審和批復(fù)把關(guān)，避免通過水土保持方案變更減少水土流失防治任務(wù)。

2.4 水土流失防治措施體系控制

經(jīng)批準(zhǔn)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的水土保持措施體系是通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，結(jié)合工程實(shí)際，借鑒本地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，并按照水土保持相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，形成的全面完整的水土流失防治體系，可以有效預(yù)防和治理水土流失。水土保持方案變更，應(yīng)該繼續(xù)保持水土保持措施體系的科學(xué)性、規(guī)范性、完整性，無充分理由不得隨意減少或改變已批準(zhǔn)水土保持方案的水土流失防治措施體系。如棄渣場(chǎng)，其完整的水土保持措施體系應(yīng)包括：表土剝離、下游攔擋、上游截水、渣場(chǎng)排水、渣面平整覆土、恢復(fù)植被等，對(duì)高陡邊坡還需因地制宜設(shè)置馬道。措施體系中任何一項(xiàng)措施的減少，均有可能降低水土流失防治的可靠性和有效性。在水土保持方案變更審批過程中，應(yīng)切實(shí)依照國家頒布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，嚴(yán)格審核審批，杜絕隨意改變水土保持措施體系和減少措施體系內(nèi)容的現(xiàn)象。

2.5 水土保持防治措施標(biāo)準(zhǔn)控制

合理確定工程的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是保障水土保持措施安全有效的基本保障。這些措施包括工程措施和植物措施，如水土保持工程設(shè)計(jì)規(guī)范規(guī)定棄渣場(chǎng)劃分為5個(gè)級(jí)別，攔擋工程劃分為5個(gè)級(jí)別，植被恢復(fù)與建設(shè)工程劃分為3個(gè)級(jí)別；水土保持工程防洪參照水利水電工程等級(jí)劃分及洪水標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的3～5等進(jìn)行設(shè)計(jì)。為了切實(shí)發(fā)揮工程標(biāo)準(zhǔn)的控制作用，水利部辦公廳發(fā)布了進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)評(píng)審工作的通知，明確規(guī)定要將確立水土保持措施等級(jí)和標(biāo)準(zhǔn)作為水土保持方案技術(shù)評(píng)審?fù)ㄟ^的重要條件。在水土保持方案變更審批中，需要高度重視水土保持措施標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的科學(xué)性和合理性，加強(qiáng)技術(shù)評(píng)審管理，嚴(yán)格遵循水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，確保調(diào)整后的水土保持措施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到國家的要求。

2.6 水土流失防治效果控制

水土流失防治效果是衡量生產(chǎn)建設(shè)單位是否全面履行水土流失防治義務(wù)，是否完成水土流失防治任務(wù)的重要控制性指標(biāo)，是水土保持措施設(shè)計(jì)的重要依據(jù)，也是水土保持方案批復(fù)的重要內(nèi)容。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更審批需要高度重視水土流失防治效果指標(biāo)控制，將其作為水土保持方案變更技術(shù)評(píng)審的重點(diǎn)。一是水土流失控制，要嚴(yán)格預(yù)防可能發(fā)生的水土流失，全面治理已經(jīng)發(fā)生的水土流失，確保建設(shè)過程中的水土流失得到全面治理。二是水土流失災(zāi)害控制，高度重視高陡邊坡和渣場(chǎng)的水土保持措施，切實(shí)消除水土流失災(zāi)害隱患，確保不發(fā)生重大水土流失災(zāi)害，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。三是水土流失防治功能控制，水土保持措施的調(diào)整應(yīng)科學(xué)、合理、有效，嚴(yán)格按照開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)的要求，保證水土流失防治總體指標(biāo)不降低，各項(xiàng)水土保持措施水土流失防治功能不降低。

3 加強(qiáng)水土保持方案變更的紅線控制措施

3.1 完善水土保持方案變更審批管理制度

進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更審批制度研究，完善水土保持方案變更審批的程序和標(biāo)準(zhǔn)，制定水土保持方案變更審批的正面清單和負(fù)面清單，明確水土保持方案變更必須遵循的原則要求和底線要求，為生產(chǎn)建設(shè)單位編制、技術(shù)評(píng)審機(jī)構(gòu)評(píng)審、水行政主管部門批復(fù)水土保持方案變更提供明確、清晰的制度依據(jù)。

3.2 嚴(yán)格水土保持方案變更的技術(shù)把關(guān)

水行政主管部門應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更技術(shù)評(píng)審的監(jiān)督管理，督促技術(shù)評(píng)審單位在水土保持方案變更技術(shù)評(píng)審中切實(shí)樹立底線思維和紅線意識(shí)，嚴(yán)格按照水土保持法律法規(guī)、行業(yè)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，按照制定的正面清單和負(fù)面清單，嚴(yán)把方案變更技術(shù)審查關(guān)口，對(duì)不滿足水土保持方案變更技術(shù)要求、不滿足正面清單和觸碰負(fù)面清單的水土保持方案變更，堅(jiān)決不予通過。

3.3 加強(qiáng)水土保持方案變更的批復(fù)管理

通過水土保持方案變更技術(shù)評(píng)審只是水行政主管部門同意批復(fù)水土保持方案變更的必要條件，而非充分條件。水行政主管部門應(yīng)在水土保持方案變更通過技術(shù)評(píng)審的前提下，進(jìn)一步復(fù)核其與國家政策、法規(guī)和調(diào)控措施的符合性，進(jìn)而做出行政許可決定。水行政主管部門要按照水土保持法的規(guī)定，切實(shí)履行好行政審批職責(zé)。一是要堅(jiān)決查處不履行水土保持方案變更程序的違法問題，嚴(yán)格按照水土保持相關(guān)法律法規(guī)，特別是對(duì)“未批先變”的違法行為，在做出行政許可決定前完成行政處罰程序，避免出現(xiàn)使違法項(xiàng)目通過水土保持方案變更合法化的情況。二是對(duì)符合變更審批條件的水土保持方案要及時(shí)做出行政許可決定，支持生產(chǎn)建設(shè)單位及時(shí)做好水土流失防治工作。三是對(duì)不符合水土保持方案變更審批條件的堅(jiān)決不予通過審批，避免出現(xiàn)通過水土保持方案變更使生產(chǎn)建設(shè)單位逃避水土流失防治責(zé)任、減輕水土流失防治任務(wù)、降低水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，尤其要避免出現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)單位通過水土保持方案變更使其嚴(yán)重的水土保持違法問題合法化的現(xiàn)象。