城市居住小區(qū)“劃撥”體育用地專項立法研究

駱映　鄧婧　謝洪偉

摘 要：大眾健身場地不足是社會資源分配失衡的表現(xiàn)之一，客觀上有悖于《憲法》精神并制約著公民體育權(quán)利的實現(xiàn)。研究依據(jù)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》精神，并參照《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》規(guī)定，在憲法詮釋、底線公平、公共服務(wù)法理論證的基礎(chǔ)上，主張城市居住社區(qū)體育用地應(yīng)該以“劃撥”為主要方式實現(xiàn)有效供給；認(rèn)為“建老百姓身邊場地”實質(zhì)是土地資源多方利益的博弈，不用專項立法不足以規(guī)制；并從法規(guī)的構(gòu)成要素和踐行路徑提出初步設(shè)想。由此構(gòu)成城市居住社區(qū)體育用地“劃撥”正當(dāng)性及法律規(guī)制闡釋，力圖為專項立法做必要的理論鋪墊。

關(guān) 鍵 詞：體育法；劃撥體育用地；城市居住社區(qū)；法律規(guī)制；專項立法

中圖分類號：G80-05 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1006-7116（2018）01-0082-07

Abstract： Mass fitness venue deficiency is one of the signs of social resource allocation unbalance， and objectively， contrary to the Constitution spirit and restraining the realization of citizen sports rights. In accordance with Healthy China 2030 Planning Outline， and by referring to the stipulations of National Land Planning Outline （2016 - 2030）， on the basis of constitution interpretation， bottom line fairness and public service legal principle demonstration， the authors advocated that sports land for urban residential communities should effective supplied mainly by the way of “allocation”， believed that “constructing venues around common people” is substantially the gaming of multiple interests of land resources， cannot be sufficiently regulated without the use of special legislation， and put forward a preliminary conception in terms of statutory constituent elements and practice path， thus formed explanation for the legitimacy and legal regulations of sports land “allocation” for urban residential communities， and strived to make necessary theoretical preparations for special legislation.

Key words： sports law；allocating sports land；urban residential community；legal regulation；special legislation

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，常住人口城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%左右；2000—2015年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長了約113%，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口59%的增幅；建設(shè)用地需求居高不下，2015年實際供地達(dá)到53萬公頃。但是，城鎮(zhèn)化粗放擴(kuò)張，重速度輕質(zhì)量問題嚴(yán)重[1]。其中，大眾健身場地不足是一個不爭的事實，是社會資源分配失衡的另一種表現(xiàn)形式，是制約群眾性體育活動開展的瓶頸，說明規(guī)制失靈、市場失靈，制約著我國公民體育權(quán)利的實現(xiàn)[2-3]。因此，必須推動制訂相關(guān)法律法規(guī)，完善科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的規(guī)劃編制與實施管理制度，嚴(yán)格規(guī)范國土規(guī)劃編制、審批、實施及修改程序[1]。

《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》明確指出，建設(shè)健康中國戰(zhàn)略主題的核心是以人民健康為中心，堅持以基層為重點，以改革創(chuàng)新為動力，人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和基本體育健身服務(wù)；并進(jìn)一步提出“基本路徑”，從供給側(cè)和需求側(cè)兩端發(fā)力……要推動健康服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，衛(wèi)生、計生、體育等行業(yè)要主動適應(yīng)人民健康需求，深化體制機(jī)制改革，優(yōu)化要素配置和服務(wù)供給，補齊發(fā)展短板[4]。當(dāng)前我國體育場地設(shè)施的建設(shè)和利用與群眾的需求還存在較大差距，統(tǒng)籌建設(shè)全民健身場地設(shè)施，讓廣大人民群眾靠的近、用得上[5]。要解決老百姓健身場地不足的問題…… 興建簡易方便的社區(qū)體育設(shè)施，讓人們就近參與體育活動才能從根本上解決深層次的供需矛盾[6]。

完善財稅、價格、規(guī)劃、土地等政策，積極支持社會力量興辦面向大眾的體育健身場所設(shè)施[7]。聚焦城市居住社區(qū)體育場地配套建設(shè)問題，亟待完善國家土地政策和財政政策，其核心與實質(zhì)就是力圖實現(xiàn)土地的合理分配和有效供給。居住社區(qū)體育場地建設(shè)是貫徹落實公民體育權(quán)利的基本保障，是政府應(yīng)該提供并予以保障的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，故應(yīng)以“劃撥”①為主要方式保證城市居住社區(qū)體育用地的有效供給；主張在已有的以省、市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為依托的4級體育場地設(shè)施基礎(chǔ)上，著重構(gòu)建空間覆蓋范圍和使用惠及面更廣的“第5級”——居民小區(qū)體育場地設(shè)施，特別關(guān)注存在問題較大的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、保障性住房公建配套的體育場地設(shè)施建設(shè)；居住社區(qū)體育用地劃撥納入城市發(fā)展規(guī)劃，制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況、又有一定超前性的體育用地標(biāo)準(zhǔn)，并以專項立法的形式保證體育場地與居住小區(qū)的建設(shè)同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用[8]。endprint

城市居住社區(qū)體育用地有效供給，表面上看是稀缺的土地資源合理分配與有效利用，實際上是多方利益的博弈[9]，不用專項立法不足以規(guī)制。盡管在統(tǒng)一規(guī)則保障下，不同的主體仍會有不同的選擇，甚至是大相徑庭的利益追求；但是，沒有規(guī)則保障，所有利益追求都無從談起。依法治國，是中華民族在國家治理上的目的追求。法治所代表的價值、技術(shù)、治理方式，以及對社會競爭的管理效用，是其它任何機(jī)制無法取代的[10]。

1 居住社區(qū)體育用地劃撥的法律規(guī)制

《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出，健康服務(wù)體系完善高效，人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和基本體育健身服務(wù)，有利于健康的政策法律法規(guī)體系進(jìn)一步健全，健康領(lǐng)域治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。

保護(hù)弱者、維護(hù)廣大人民群眾體育權(quán)利是體育法制的初衷?！皠潛堋斌w育用地是緩解城市居住社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)不足的關(guān)鍵，其本質(zhì)是公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求，是權(quán)利與權(quán)力的博弈。在這個涉及土地分配的復(fù)雜利益關(guān)系中，政府應(yīng)是法律責(zé)任主體，利用立法手段對“市場失靈”與“規(guī)制失靈”或“制度缺失”加以改進(jìn)與完善，制約政府本身和開發(fā)商忽視體育場地設(shè)施配套建設(shè)，通過立法對有損或無視公民體育權(quán)利的無序狀態(tài)進(jìn)行規(guī)制。基于這一立意基礎(chǔ)，本研究圍繞著土地資源合理分配與有效利用展開多方利益博弈討論，涵蓋了土地“該不該給”“怎么給”和“給多少”幾個相對獨立又密切聯(lián)系的問題。

1.1 體育用地“劃撥”的正當(dāng)性

居住社區(qū)體育用地“劃撥”的正當(dāng)性是法理問題，涉及對憲法精神的理解、政治倫理的闡釋并明確政府的法律責(zé)任。

《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定：“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質(zhì)?！薄吨腥A人民共和國體育法》總則開宗明義指出：“為了發(fā)展體育事業(yè)，增強人民體質(zhì)，提高體育運動水平，促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法?！弊鳛槲覈w育領(lǐng)域內(nèi)的基本法，體育法應(yīng)該保障弱勢群體的公民體育權(quán)利和對參與人數(shù)眾多的社會體育給于重視[11]。這就從法律層面明確我國公民體育權(quán)利和政府法律責(zé)任；公民有主張并參加體育運動的權(quán)利，政府和社會有義務(wù)及責(zé)任為公民提供相應(yīng)的條件和保障。

公民參與體育運動關(guān)乎人的健康權(quán)、發(fā)展權(quán)，是我國公民的基本人權(quán)，國家權(quán)力必須予以保障。為此，國務(wù)院為規(guī)范政府職能部門的執(zhí)政行為，2003年頒布施行《公共文化體育設(shè)施條例》，其宗旨是“為了……充分發(fā)揮公共文化體育設(shè)施的功能，繁榮文化體育事業(yè)，滿足人民群眾開展文化體育活動的基本需求（第1條）”；基本原則是“公共文化體育設(shè)施管理單位必須堅持為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的方向，充分利用公共文化體育設(shè)施，傳播有益于提高民族素質(zhì)、有益于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的科學(xué)技術(shù)和文化知識，開展文明、健康的文化體育活動（第3條）?！?/p>

在“底線公平”論域下的政治倫理，突出強調(diào)關(guān)注弱勢群體，特別是保障性住房建設(shè)中的體育場地設(shè)施配套建設(shè)對維護(hù)社會公平正義的現(xiàn)實意義和重要性，明確政府在城市居住社區(qū)體育用地劃撥問題上的法律責(zé)任和主體地位。國家對中國體育和群眾體育事業(yè)發(fā)展的根本要求是，發(fā)揮好政府在保障和改善民生方面?；?、兜底的作用，多謀民生之利，多解民生之憂[12]。

從現(xiàn)實情況來看，由于“土地財政”的分配體制，體育用地劃撥涉及到包括地方政府在內(nèi)的多方利益博弈，需要政府在平衡利益方面做出正確取舍。

1.2 完善現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)制度

把健康城市和健康村鎮(zhèn)建設(shè)作為推進(jìn)健康中國建設(shè)的重要抓手，保障與健康相關(guān)的公共設(shè)施用地需求，完善相關(guān)公共設(shè)施體系、布局和標(biāo)準(zhǔn)，把健康融入城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理的全過程，促進(jìn)城市與人民健康協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。

“怎么給”，是建立并規(guī)范有關(guān)規(guī)制的討論，包括相關(guān)法律法規(guī)的完善以及立法、監(jiān)督和驗收各個環(huán)節(jié)的程序正義。可以認(rèn)為，規(guī)劃環(huán)節(jié)的制度性缺失是導(dǎo)致城市居住社區(qū)體育設(shè)施配套建設(shè)不足的開始。

《憲法》第89條第一款規(guī)定，根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；《立法法》第56條予以確認(rèn)，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)是國家最高行政機(jī)關(guān)即國務(wù)院根據(jù)憲法和法律而制定的關(guān)于國家行政管理活動方面的規(guī)范性文件，它是我國重要的并且數(shù)量很大的一種法的淵源。

《立法法》就是我國現(xiàn)行法制定法的法源，其作用是規(guī)范法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例及規(guī)章的立法權(quán)限、立法程序及法律解釋等法的創(chuàng)制和表現(xiàn)形式；表現(xiàn)在：首先，明確立法主體，是指依據(jù)憲法、法律關(guān)于立法的有關(guān)規(guī)定行使立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)。其次，規(guī)定法的效力層次和權(quán)限范圍。第三，理順立法體制。第四，確定立法職權(quán)和程序，即立法主體在法律的規(guī)制下，運用技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動法[13]。

行政法規(guī)的法律效力僅次于憲法和法律，它是國家通過行政機(jī)關(guān)行使權(quán)實行國家行政管理的一種重要形式。

從國外城市化進(jìn)程中體育用地規(guī)劃經(jīng)驗可以知悉，完善的制度設(shè)計能為城市社區(qū)民眾提供改善身體健康狀況、道德觀念、性格特征及整個社會環(huán)境的適宜的居住條件[14]。如英國政府秉持整體性治理（Holistic Governance）理念，在強調(diào)社區(qū)治理（Community Governance）和伙伴關(guān)系（Partnership）的同時，注意從宏觀層面引導(dǎo)地方進(jìn)行體育事務(wù)[15]。例如，將大眾體育場地配置列入政府核心戰(zhàn)略，要求各地方依照英國城鎮(zhèn)規(guī)劃的法規(guī)，保障轄區(qū)居民的鍛煉和休憩權(quán)利。英格蘭的PPG17、蘇格蘭的SPP11、威爾士的TAN16、北愛爾蘭的PPS8等地方政府文件就充分考慮了英國城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與地方經(jīng)濟(jì)實際和民生需要之間的平衡[15-16]。美國出臺了《健康公民2020》《公園、休閑、開放空間和綠色通道指南》[17]；俄羅斯頒布了系列的《十年計劃》[18]；日本推出了《體育振興計劃》《體育立國戰(zhàn)略》等政策法規(guī)對社區(qū)體育場地設(shè)施規(guī)劃作了必要的規(guī)定[19]。國外經(jīng)驗告訴我們，在對現(xiàn)行法律法規(guī)剖析的基礎(chǔ)上，應(yīng)提出原則性意見和建議，力圖做相應(yīng)的補救。誠然，法律設(shè)定還只是靜態(tài)警戒，侵權(quán)行為被追究率才是影響造成居住社區(qū)體育用地流失行為總體成本的一個重要的變量。endprint

“規(guī)制失靈”的原因分析以及對內(nèi)容和主線的把握，特別是涉及到體育的相關(guān)法規(guī)與建筑規(guī)劃領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較和分析具有較大的難度，因為，所要找到并說清楚的是規(guī)則出現(xiàn)的問題是什么，并有針對性地提出補救建議；重點是能夠提出客觀反映我國城市居民住宅區(qū)體育場地設(shè)施建設(shè)的實際情況和居民的意見和建議，建立科學(xué)、合理易于參照實施并具有強制性約束力的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（GB、JB）和法規(guī)制度。體育行政法規(guī)、 體育技術(shù)性規(guī)范文件的分離，是當(dāng)前城市體育用地面臨的主要困難之一。需要多學(xué)科的跨界整合、 多部門的協(xié)調(diào)配合，才能實現(xiàn)城市居民小區(qū)體育用地供給困境的消解。

程序正義提示的核心問題是：不僅需要立法，更要嚴(yán)格執(zhí)法[20]。在城市居住社區(qū)體育用地供給程序中，存在著相關(guān)法律法規(guī)混亂和供給過程監(jiān)督與制衡缺位的現(xiàn)實問題，包括立法、規(guī)劃、執(zhí)行和監(jiān)督層面的各個環(huán)節(jié)和每一個具體步驟的規(guī)范、公平和有效監(jiān)督，保障城市居住社區(qū)體育用地供給過程的有序和正當(dāng)。為此，必須確?！暗谌健必灤┏鞘械胤搅⒎?、制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)劃設(shè)計、監(jiān)督施工、驗收評估的全過程，從而規(guī)避“程序失范”，從體制上保障公民基本體育權(quán)利實現(xiàn)。

1.3 劃撥體育用地技術(shù)方法

城市的發(fā)展應(yīng)當(dāng)根據(jù)“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的總體要求，調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的城市。這需要適當(dāng)增加生活空間，合理保障常住城鎮(zhèn)人口居住用地，提高城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量[1]。

“給多少”是技術(shù)層面討論的問題，其難點在于提出適用于不同地區(qū)、不同城市居住社區(qū)體育用地“量”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并納入城市公共設(shè)施規(guī)劃之中。截至2013年底，我國人均體育場地面積僅為1.46 m2，嚴(yán)重制約著群眾體育活動的開展[5]。《規(guī)劃綱要》對此提出具體的要求和實施標(biāo)準(zhǔn)：統(tǒng)籌建設(shè)全民健身公共設(shè)施，加強健身步道、騎行道、全民健身中心、體育公園、社區(qū)多功能運動場等場地設(shè)施建設(shè)；到2030年，基本建成縣鄉(xiāng)村三級公共體育設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，人均體育場地面積不低于2.3 m2，在城鎮(zhèn)社區(qū)實現(xiàn)15分鐘健身圈全覆蓋[4]。

國家頂層設(shè)計從戰(zhàn)略的高度提出原則性規(guī)定，各地政府應(yīng)平衡經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與民眾體育需求，遵循“規(guī)范性調(diào)整”原則，對城市體育用地做出具體規(guī)劃。在這一點上，英格蘭的經(jīng)驗值得借鑒。英國城市社區(qū)體育設(shè)施用地規(guī)劃由國家文化體育部授權(quán)下設(shè)單位英格蘭體育（Sport England）進(jìn)行咨詢指導(dǎo)和政策支持， 建立了一整套評估和計算的指導(dǎo)方法[21-23]。

在我國，由于《城市社區(qū)體育場地設(shè)施建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》只做一般性原則規(guī)定，而地方性法規(guī)大多缺失，體育設(shè)施規(guī)劃在形式和內(nèi)容上都無據(jù)可依，體育用地面積指標(biāo)較為籠統(tǒng)；或僅提到政府應(yīng)承擔(dān)城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)的責(zé)任，卻沒有可資使用的配套文件，“如何供給體育用地”“體育用地供給多少”缺乏可操作的具體規(guī)定。因此，不僅需要體育用地供給專項立法，同時必須健全和完善與之配套并具有可操作的城市規(guī)劃、建筑規(guī)劃的行政規(guī)章——《XX市居住社區(qū)體育用地規(guī)劃及實施標(biāo)準(zhǔn)》。

我國城市間社會、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展差別較大，居民幸福指數(shù)以及對體育的認(rèn)知和需求也有所不同，應(yīng)對城市居住社區(qū)體育用地供給的合理性進(jìn)行方法學(xué)探討。方法學(xué)研究有利于從理性出發(fā)，分區(qū)域、差別化地使用土地，有利于提高城市居住社區(qū)體育用地供給決策的科學(xué)性和合理性，為城市居住社區(qū)體育用地“量”的核定提供可資參考和借鑒方法[24]。

2 居住社區(qū)體育用地有效供給專項立法及其要素

專項立法，是針對復(fù)雜而具體的社會事務(wù)，為調(diào)整多方利益關(guān)系、協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門事權(quán)分配和職責(zé)側(cè)重，以法律文本的形式有明確指向性地制訂出約束所有參與主體的行為規(guī)范。近些年來，國務(wù)院曾經(jīng)出臺了多項體育行政法規(guī)，其中具有典型意義的是《全民健身條例》。這是在一個較高層級對政府職能工作所做的原則性規(guī)定，涉及的問題較全面。

相比較而言，雖然現(xiàn)行針對城市居住社區(qū)體育用地供給相關(guān)法律法規(guī)位階高[24]，但是城市規(guī)劃設(shè)計部門可參照和執(zhí)行的約束力較差。從這個意義上說，低位階的、有明確針對性的、具有專業(yè)特征的并可參照執(zhí)行的專項立法是必要的。但是否可行則受到一系列具體問題的制約，需要根據(jù)具體情況做理論和實踐的探索，一是起草法律的理論研究并形成法律文本，二是檢驗該法規(guī)的適用性和實效性。

2.1 專項立法的性質(zhì)、依據(jù)及基本原則

在城市化進(jìn)程中國家要求深化城市土地使用制度改革，完善法規(guī)制度，實施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，加強存量建設(shè)用地挖潛，盤活存量用地；實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，建立建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)控制制度[1]。

法律規(guī)制是指有規(guī)定的管理或有法律法規(guī)的制約。因此，專項立法須遵循一定的立法程序和原則，大體有法理闡釋和技術(shù)規(guī)定2個層面的要求，包括立法目的、適用范圍、基本原則、責(zé)任主體，以及限定內(nèi)容、法律責(zé)任、供給標(biāo)準(zhǔn)等幾個要素[25]。

1）立法目的和性質(zhì)。

地方各級人民政府將城市社區(qū)體育工作作為社區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)容，統(tǒng)籌規(guī)劃，加大投入，以城市街道和居住社區(qū)公共體育設(shè)施建設(shè)為重點，不斷改善社區(qū)居民體育健身環(huán)境和條件，提供基本公共服務(wù)[26]。居住社區(qū)體育用地供給專項法規(guī)屬于行政法范疇，這是由于我國土地所有制性質(zhì)和職責(zé)所確定的。

行政立法目的是立法者基于社會發(fā)展的需要及對該項法規(guī)固有屬性的認(rèn)識，旨在通過制定專項立法而獲得某種理想結(jié)果[20]。所以提出針對居住社區(qū)體育場地設(shè)施配套建設(shè)法規(guī)創(chuàng)立的直接目的就是在于規(guī)范行政權(quán)力的行使，保障公民的基本權(quán)利，提高行政效率[27]。具體而言，所設(shè)想的結(jié)果是要綜合各種要素，在此基礎(chǔ)上建立適用于地方城市發(fā)展的行政法規(guī)體系。地方政府的行政法規(guī)在法律層級中屬于低層級的規(guī)章制度，從法律的效用上講，法律層級越低，其規(guī)定的相關(guān)領(lǐng)域就越具體、越細(xì)致，同樣也就越具有可控性和可操作性，在規(guī)范體育用地供給的實際工作中有法可依、有章可循。endprint

2）立法依據(jù)及內(nèi)容。

法律制度性缺失是導(dǎo)致城市居住社區(qū)體育場地配套建設(shè)不足的開始。主要問題是，政出多門，相關(guān)規(guī)定位階偏高，缺乏具體參照作用和可操作性規(guī)定。與城市居住社區(qū)體育用地供給有關(guān)的法律法規(guī)有20余部，涉及到的利益和問題十分龐雜。為此，堅持《立法法》的法制精神及基本原則，通過對建筑規(guī)劃領(lǐng)域和體育部門相關(guān)法律法規(guī)梳理與比較分析看出，城市居住社區(qū)體育用地法規(guī)正當(dāng)性缺失主要緣于3部法規(guī)的3個節(jié)點②，由此導(dǎo)致體育用地供給失衡[25]。這是修改現(xiàn)行法規(guī)或條款應(yīng)該予以注意的。

任何一部法律的創(chuàng)立都需要一定的上位法作為立法依據(jù)。居住社區(qū)體育用地供給法規(guī)位階較低，其主要作用在于規(guī)范城市居住社區(qū)體育用地的規(guī)劃設(shè)計。因此，應(yīng)該包括與該工作有直接指導(dǎo)和限定效能的上位法規(guī)[28]，大體包括2個類別。

一是指導(dǎo)類法規(guī)，主要是國務(wù)院行政法規(guī)及其所屬職能部門的體育類法規(guī)：《公共文化體育設(shè)施條例》《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)新時期體育工作的意見》《全民健身條例》《全民健身計劃（2016—2020年）》《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)》《城市社區(qū)體育設(shè)施技術(shù)要求》（JG/T191）。

二是參照技術(shù)類法規(guī)，主要是城建部規(guī)劃設(shè)計部門頒布的《劃撥用地目錄》③《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB137-90簡稱“90版《標(biāo)準(zhǔn)》”和簡稱08版《標(biāo)準(zhǔn)（討論稿）》）、《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（GB50180-93 2002年版）、《城市規(guī)劃編制辦法》《住宅建筑規(guī)范》（GB 50368-2005）、《城市公共體育運動設(shè)施用地定額指標(biāo)暫行規(guī)定》《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)》《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)技術(shù)要求》（國家建筑工業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn) JG/T191-2006）。

3）立法精神及原則。

根據(jù)立法規(guī)律、體現(xiàn)法治基本精神、堅持土地供給合理主張，在程序正義的規(guī)范下，必須遵循公開、公眾參與、問責(zé)制等。

堅持公開原則，建立《綱要》實施定期評估和動態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立信息發(fā)布制度，提升國土規(guī)劃管理信息化水平，推動信息共享[1]。立法的內(nèi)容、過程、結(jié)果向社會公開；要求立法的目的、必要性和內(nèi)容等討論的問題公之于眾。其意義在于使公眾了解立法過程是否符合自身利益，有利于公眾對立法的全過程實施有效監(jiān)督。

公眾參與原則，建立健全公眾參與制度，建立專家咨詢制度，成立具有廣泛代表性的專家委員會，加強國土規(guī)劃編制實施的咨詢論證，提高全社會參與《綱要》實施與監(jiān)督的主動性[1]。

當(dāng)公共權(quán)力的行使可能對公眾的權(quán)利或利益產(chǎn)生影響時，公眾應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與該公共權(quán)力的行使和決定的全過程。就是說，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”[29]。在政府做出影響人們權(quán)益的決定之前，應(yīng)當(dāng)允許和鼓勵利益相關(guān)主體和公眾“富有意義”地參與到做出該行為的過程中來[27]；其意義在于在立法過程中體現(xiàn)出了對民主價值的關(guān)懷和保障[30]。

問責(zé)制原則，為了保障公民的評價和意見得到有效的回應(yīng)，在立法過程中要遵循問責(zé)原則。這需要明確法律責(zé)任主體，依據(jù)不同層級法規(guī)和適用范圍確定不同的相關(guān)責(zé)任人和責(zé)任主體；行政立法主體違反程序的基本規(guī)定，相關(guān)的責(zé)任主體和責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

2.2 專項立法操作要素

1）立法架構(gòu)及內(nèi)容。

城市居住社區(qū)體育用地有效供給專項立法當(dāng)歸屬土地城市規(guī)劃類行政法規(guī)。這類專項行政法規(guī)是一個比較規(guī)范的法律文本，由總則、行為主體、行政程序、行政活動（內(nèi)容）、行政問責(zé)和行政監(jiān)督幾個部分構(gòu)成?？倓t規(guī)定該法律的具體定義、適用范圍、基本原則等基礎(chǔ)內(nèi)容；行為主體規(guī)定行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、所屬機(jī)構(gòu)和層級、責(zé)任人和責(zé)任主體；行政程序規(guī)定各類行政行為所要共同遵守的行為規(guī)則，包括公眾參與原則、調(diào)查制度、聽證制度、說明理由等等；行政活動則規(guī)定行政行為的成立、效用、執(zhí)行、監(jiān)督和救濟(jì)，因此是專項法規(guī)具體的也是最核心的部分。行政問責(zé)和監(jiān)督關(guān)乎實體及程序正義，明確規(guī)定相應(yīng)責(zé)任人和責(zé)任主體，以達(dá)到監(jiān)督的目的和效果。國土資源部、國家發(fā)展改革委要建立健全《綱要》實施監(jiān)督檢查制度，堅持專項檢查與日常監(jiān)督檢查相結(jié)合，加強實施監(jiān)管[1]。具體而言，即要通過法規(guī)和制度的形式保障公民基本體育權(quán)利的實現(xiàn)。行政立法行為，相對于制作行政決定的具體行政行為而言，又被稱為抽象的行政行為，必須遵循一定的立法程序，必須由第三方履行監(jiān)督職責(zé)。

為此，規(guī)范體育政策法規(guī)及文件的用語，提高剛性要求和可操作性；提出對《劃撥用地目錄》《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（GB50180-93 2002年版）、《住宅建筑規(guī)范》（GB 50368-2005）的修改意見，直接參與《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（討論稿）》（GB137-90）2008版的修訂工作；將體育的法制精神和國務(wù)院令的原則要求在規(guī)劃建筑的《規(guī)范》《細(xì)則》《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》中體現(xiàn)出來，形成可操作實施的、有約束力的規(guī)定。

法律規(guī)制從完整的意義來講，應(yīng)當(dāng)由假定處理和制裁構(gòu)成，而對于無法律責(zé)任、無法律制裁措施的法律規(guī)制，是一個有嚴(yán)重缺陷的系統(tǒng)，無法發(fā)揮法律規(guī)制的強制作用。如果認(rèn)定居住社區(qū)體育設(shè)施用地的公益性質(zhì)，落實“劃撥用地”就是政府的責(zé)任，不管以什么理由搪塞、推諉、回避，都應(yīng)接受公眾輿論的監(jiān)督，并由地方人大行使權(quán)力，均以“行政不作為”問責(zé)、督促、檢查、責(zé)令改進(jìn)。

2）供給標(biāo)準(zhǔn)與差別。

僅就本專項法規(guī)的初始設(shè)計而言，技術(shù)難點在于居住社區(qū)體育用地“給多少”的問題上。這關(guān)乎居住社區(qū)層面上的利益再分配，即在供給和劃撥土地的“量”上要充分考慮到高檔社區(qū)、一般商品房住宅區(qū)以及保障性住宅區(qū)應(yīng)該有所區(qū)別。

公共服務(wù)均等化不是平均主義，要在縮小社會差距的基本要求、充分征集民意的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況進(jìn)行有差別制定“劃撥”標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用[7]，體現(xiàn)“低端靠保障、中端尋支持、高端找市場”的基本方針和土地分配原則。由于當(dāng)今人們對公共體育設(shè)施的需求量連年增加，政府將這一情況納入考慮范圍，加大對體育場地設(shè)施建設(shè)的政策扶持和資金投入[31]。endprint

3 體育用地供給專項立法路徑

《規(guī)劃綱要》第十三章第二節(jié)提出階段性目標(biāo)，到2030年，建成一批健康城市、健康村鎮(zhèn)建設(shè)的示范市和示范村鎮(zhèn)。2014年1月《2013中國健康城市評價指標(biāo)體系》公布，同年3月《國家新型城鎮(zhèn)規(guī)劃（2014—2020）》出臺，表明我國城鎮(zhèn)化建設(shè)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)向城市內(nèi)涵縱深發(fā)展。

我國城市間地域、經(jīng)濟(jì)、風(fēng)俗、文化差異以及人口密度都直接影響居住小區(qū)體育用地的需求和有效供給的可行性。因此，考慮“怎么給”“給多少”的問題上，全國城市不可能有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。但是，土地供給中“劃撥”的要素是有共性的。從這個意義上說，城市居住社區(qū)體育用地供給專項立法與量的計算方法具有開拓性、原創(chuàng)性和針對性的應(yīng)用研究。以廈門市為例，廈門地處東南沿海，城市規(guī)模適中，2005年人均GDP就已經(jīng)達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平；當(dāng)前正以世界衛(wèi)生組織倡導(dǎo)的“健康城市”建設(shè)為目標(biāo)，加強內(nèi)涵建設(shè)，并取得民意廣泛支持。居民整體素質(zhì)高、健身意識強，并具有較強的法治觀念和參政議政意識；加之得天獨厚的自然稟賦有利于常年開展戶外體育運動，市政府正借廈門馬拉松因勢利導(dǎo)推動體育向縱深發(fā)展。1994年全國人大批準(zhǔn)授予廈門地方立法權(quán)。廈門可以充分利用這一有利條件，在調(diào)查城市居民體育個性化、多樣化需求的基礎(chǔ)上，爭取市人大的認(rèn)可和相關(guān)技術(shù)支持，開展具體的、約束力強的體育用地供給專項立法以及與之配套并可操作的城市規(guī)劃、建筑規(guī)劃的行政規(guī)章，用以健全和完善城市或地方相應(yīng)的制度體系。重點是必須得到市人大相關(guān)立法的技術(shù)支持并提上日程；難點在于專項法規(guī)條文的起草和體育用地標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計。從這個意義上說，其成果就不是區(qū)域性局部問題，而是具有普遍性的理論意義和應(yīng)用價值，可為其他城市起到立法“實驗田”的作用。

體育除憲法外還受其他法律法規(guī)調(diào)整，一般稱之為衍生性體育法律關(guān)系。盡管衍生性體育法律關(guān)系的起點是基本體育法律關(guān)系，但是卻表現(xiàn)出自己個性和獨立性的一面。內(nèi)容上衍生性體育法律關(guān)系可以表現(xiàn)為民事權(quán)利義務(wù)，也可以表現(xiàn)為行政法上的權(quán)利義務(wù)。以上力圖說明的“劃撥體育用地專項立法”的思考皆緣于此。居住社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地“劃撥”，是公民在規(guī)劃建筑領(lǐng)域爭取的體育權(quán)利，是由健康基本權(quán)利衍生的民事權(quán)利義務(wù)，能否得以貫徹和落實則與行政行為的規(guī)范和約束的實際效果有直接關(guān)系，亦即應(yīng)然權(quán)利到實然權(quán)利的基本保證和必要條件是給予法律權(quán)利明確無誤的確認(rèn)。在這個過程中涉及多元主體不同利益的博弈，因此也決定了爭取這一體育權(quán)利所涉及法律關(guān)系的復(fù)雜性。

《規(guī)劃綱要》提出要對各項政策和措施進(jìn)行細(xì)化完善。政府通過專項立法在居民住宅區(qū)規(guī)劃建設(shè)中“劃撥”體育用地——構(gòu)建“第5級大眾健身場地設(shè)施”④，補齊短板，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。這是構(gòu)成貫穿全文的主要思路和基本主張，由法理闡釋和建立規(guī)制兩部分內(nèi)容組成，是專項立法的前期工作。小區(qū)雖“小”，可用地總量“大”。

當(dāng)前，在土地利益糾葛中實現(xiàn)這一目標(biāo)，對其中的立法難度和實際困難要有充分的思想準(zhǔn)備。這個過程，需要加大宣傳力度，增強公眾對科學(xué)、高效、集約利用國土空間重要性的認(rèn)識，營造有利于依法依規(guī)開發(fā)利用國土空間的良好氛圍[1]。貫徹《憲法》法治精神，完善《體育法》并使之具有操作性，實現(xiàn)居住社區(qū)體育用地劃撥，還有一系列理論與實踐問題有待解決。

注釋：

① 《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB137-90）“公共設(shè)施類”的體育用地是“劃撥用地”，即政府提供體育用地，與“劃撥”相對應(yīng)的就是“出讓”，即購買?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（2007年8月30日修正）“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。（第二十三條）”。

② 《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（GB50180-93 2002年版）、《住宅建筑規(guī)范》（GB50368-2005）的修改意見，直接參與《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（討論稿）》（GB137-90）2008版的修訂工作；將“居住小區(qū)及以下”體育用地排除在公益性、非營利性、全民健身運動設(shè)施之外，使之“劃撥”缺乏法源、法理的正當(dāng)性；混淆了“居住社區(qū)”和“居住區(qū)”的概念，使體育相關(guān)法規(guī)在規(guī)劃設(shè)計領(lǐng)域失去合理和有效性；把居住小區(qū)“配套公建”中的“文化體育”混為同一個指標(biāo)，使二者在規(guī)劃設(shè)計時可以互換和替代。

③ 《劃撥用地目錄》國土資源部令第9號，2001年10月18日發(fā)布施行，上位法是《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》。

④ 《全民健身計劃（2011—2015年）》提出：50%以上的市（地）、縣（區(qū)）建有全民健身活動中心；50%以上的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（行政村）建有便捷、實用的體育健身設(shè)施。在此基礎(chǔ)上，本研究主張下沉到城市居住小區(qū)和農(nóng)村的自然村。

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