湖北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度研究
——基于湖北省103個縣市區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析

謝俊杰 游京穎

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、問題提出

制度，即體系、準(zhǔn)則。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，就是針對特殊群體，完成特定事項(xiàng)所需要遵守的辦事規(guī)程。湖北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險，從2009年開始制度探索，經(jīng)過實(shí)踐積累，到2014年底健全完善，湖北省政府出臺了《省人民政府關(guān)于被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險的指導(dǎo)意見》(鄂政發(fā)〔2014〕53號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，規(guī)定自2015年1月1日起，省內(nèi)凡征用土地，必須為土地上附著人員中符合資格條件的人員，由地方政府給予一次性養(yǎng)老保險資金補(bǔ)償。首次在全省統(tǒng)一了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確了職責(zé)，優(yōu)化了流程。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，被征地農(nóng)民社會保障體系的建設(shè)和權(quán)益維護(hù)一直受到社會極大關(guān)注。但從全國范圍內(nèi)來看，還沒有省級統(tǒng)一被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策。各區(qū)域政策較為零散，現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究也較缺乏共性、宏觀層面的統(tǒng)籌思維。

研究湖北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險，有必要把湖北省列入全國大背景中，探究有共性的觀點(diǎn)和模式。自改革開放以來，中國城市化水平進(jìn)入快速提升期，城鎮(zhèn)、工業(yè)區(qū)面積在20世紀(jì)80年代中期、90年代初期和21世紀(jì)初經(jīng)歷了三次大規(guī)模增長[1]，城市化速度比世界平均水平快2.14%?？焖俪鞘谢瘞淼拇笠?guī)模土地征用，令被征地農(nóng)民數(shù)量劇增。國外學(xué)者的研究主要集中在法律監(jiān)督和養(yǎng)老保險兩個方面。發(fā)達(dá)資本主義國家法律確認(rèn)土地私有，以社會公平為前提[2]，政府依照法律授權(quán)，在社會各界監(jiān)督下，嚴(yán)格按照法定程序征用土地。一方面，為減少社會沖突[3]，合理保障被征地農(nóng)民權(quán)益，政府征地必須按照土地市場價格或者更高的價格補(bǔ)償被征地農(nóng)民。另一方面則是建立多層次養(yǎng)老保險體系，有學(xué)者以瑞士和荷蘭的多層次模式為例進(jìn)行比較，指出低風(fēng)險的養(yǎng)老保險模式可將風(fēng)險在不同主體之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移、分散[4]。但也有學(xué)者，比如Reday、Liina、William提出在不同國家適用性問題。

與國外相關(guān)研究有一定的區(qū)別，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于被征地農(nóng)民的研究更側(cè)重于養(yǎng)老保險制度建設(shè)和權(quán)益維護(hù)兩個方面。由于中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)速度加快，各個省份因地制宜建立被征地農(nóng)民保障制度。整體來看，具有三種典型的分類：一是以山東省為代表，宋斌文和徐秋花曾經(jīng)對單獨(dú)建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險進(jìn)行過研究；二是以重慶市為代表，秦士由和陳正光對該模式進(jìn)行過分析，主要由商業(yè)保險公司運(yùn)營并發(fā)放補(bǔ)助；三是以江西省、福建省為代表，陳士林、溫樂平和冼青華對被征地農(nóng)民比照靈活就業(yè)人員參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險展開過研究。三種制度各有優(yōu)劣，具體效果還是取決于區(qū)域?qū)嶋H情況的適應(yīng)性，基于此學(xué)術(shù)界對于被征地農(nóng)民的權(quán)益維護(hù)與社會融入也展開了研究。大規(guī)模的土地征用限制了被征地農(nóng)民的生計(jì)發(fā)展選擇，使得生計(jì)模式變得不可持續(xù)。

就已有研究文獻(xiàn)來看，從多角度考察和分析中國城市化過程中被征地農(nóng)民社會保障體系的建設(shè)和權(quán)益維護(hù)的現(xiàn)狀，但仍存在以下不足：第一，目前全國范圍內(nèi)，還沒有省級統(tǒng)一的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策。政策分析較為零散，缺乏共性、宏觀層面的統(tǒng)籌思維。第二，沒有明確被征地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)的政府主體責(zé)任，且缺乏對政策頒布后，政策執(zhí)行過程中的測評與跟蹤動態(tài)分析。對經(jīng)辦流程和制度優(yōu)化的深入研究還不充分。鑒于此，將利用因子分析等統(tǒng)計(jì)方法對湖北省17個地市州中103個縣市區(qū)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，對目前湖北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度進(jìn)行系統(tǒng)評估，檢驗(yàn)政策是否平穩(wěn)過渡和制度是否有效銜接，并歸納、總結(jié)、探索被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的“湖北經(jīng)驗(yàn)”。

二、湖北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度運(yùn)行現(xiàn)狀

(一)樣本描述統(tǒng)計(jì)

2015年1月1日起，《省人民政府關(guān)于被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險的指導(dǎo)意見》公布以來，湖北省人力資源和社會保障廳對于政策的執(zhí)行情況與反饋保持高度關(guān)注。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險處牽頭組織在2016年6月對103個縣市區(qū)進(jìn)行了被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險情況的統(tǒng)計(jì)調(diào)查。主要從制度轉(zhuǎn)移接續(xù)情況、征地情況、個人繳費(fèi)與集體補(bǔ)助情況、養(yǎng)老補(bǔ)貼與補(bǔ)償情況、養(yǎng)老待遇情況5個方面來設(shè)計(jì)問卷指標(biāo)。表1給出了樣本縣市區(qū)各項(xiàng)指標(biāo)的描述統(tǒng)計(jì)，從中可以初步觀測到被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作的初步情況。

表1 湖北省樣本縣市區(qū)測量指標(biāo)的描述性統(tǒng)計(jì)

表1通過描述性統(tǒng)計(jì)分析對湖北省樣本縣市區(qū)進(jìn)行計(jì)量統(tǒng)計(jì)，分為4類情況：征地情況、被征地農(nóng)民收益情況、基金與制度運(yùn)行情況、近幾年變動情況。從均值、極值、標(biāo)準(zhǔn)差、偏度、峰度來觀察樣本縣市區(qū)的基本情況，從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，能夠反映初步的問題。征地情況整體平穩(wěn)，呈正態(tài)分布(標(biāo)準(zhǔn)差為5.64和0.01)，且偏度和峰度符合預(yù)期；被征地農(nóng)民受益情況中，每畝補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距較大，基于國家對土地等級的劃分，不同等級的土地收益情況存在一定差距(均值為23161，極大值為70000)；基金與制度運(yùn)行情況中的指標(biāo)基本為問卷中的主觀判斷題，整體情況符合預(yù)期，尤其值得關(guān)注的是年輕人參保積極性，這一項(xiàng)顯示出問題較大(均值為1.97)；基金結(jié)余指標(biāo)呈正態(tài)分布(標(biāo)準(zhǔn)差為0.52)，而基金近3年的平均增長率指標(biāo)離散程度較大(標(biāo)準(zhǔn)差為13.43),且偏度系數(shù)呈現(xiàn)正偏態(tài)分布。說明新政后湖北省基金滾存結(jié)余情況良好，整體來看基金運(yùn)行平穩(wěn)，反映出新政策下基金風(fēng)險降低，政策的可持續(xù)性增強(qiáng)，但各地差異較大，整體發(fā)展不均衡。

(二)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的主要問題

2016年5月課題組對宜昌市城區(qū)及武漢市蔡甸區(qū)進(jìn)行調(diào)研摸底，與被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行座談，收集了大量一線經(jīng)辦工作的反饋。結(jié)合調(diào)研結(jié)果與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果，初步觀測到政策經(jīng)辦過程中，以下主要問題相對集中。

第一，政府主體責(zé)任問題。發(fā)展離不開征地，征地產(chǎn)生被征地農(nóng)民，無論哪種制度和模式，政府都有主體責(zé)任。但是，部分地方政府將加快征地、推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)放在突出位置，對被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險重視不夠，整體的基金滾存結(jié)余情況一般。部分原因在于有些縣市區(qū)在征地前有承諾，征地中有動作，征地后有缺口或遺留，問題表現(xiàn)在資金問題方面，根本還是政府主體責(zé)任。在征地完成后不組織被征地農(nóng)民參加社保，大量拖欠政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的參保資金，或者將社保資金籌集的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到集體和個人承擔(dān)，致使“征而不保”、“空頭承諾”、拖欠資金現(xiàn)象大量存在。

第二，政策銜接問題。一是老征地農(nóng)民底數(shù)不清。目前湖北省老被征地農(nóng)民底數(shù)尚沒有完全統(tǒng)計(jì)建檔，他們的養(yǎng)老保險問題，涉及制度的平衡和公平，相關(guān)問題不容回避。由于湖北省老被征地農(nóng)民參保情況較為復(fù)雜，各地原補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、參保辦法均差異較大，需要在下一步工作中政府主導(dǎo)各部門配合，摸清老征地農(nóng)民底數(shù)才能保證制度銜接的同時兼顧公平。二是過渡時間節(jié)點(diǎn)難把握，未批先征項(xiàng)目導(dǎo)致被征地農(nóng)民(中人)參保問題。有些縣市區(qū)為加快推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，存在部分用地先征后批或者邊征邊批的情況。造成實(shí)際征地并將符合資格人員進(jìn)行鎖定，納入測算的時間為2014年底前，征地批文時間是2015年以后，造成此類人員在參保和補(bǔ)償政策上難以確定；三是新老政策繳費(fèi)及待遇存在差距，基礎(chǔ)養(yǎng)老金偏低。老政策是實(shí)行政府、集體、個人三方籌資機(jī)制，而新政策是政府主體責(zé)任。個人的繳費(fèi)壓力減輕，但是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇調(diào)整機(jī)制還在完善的過程中，與經(jīng)濟(jì)增長水平和通貨膨脹水平相比，基礎(chǔ)養(yǎng)老金整體偏低。

第三，參保積極性問題。在樣本縣市區(qū)中，被征地農(nóng)民在參保制度選擇上，老齡人員參保意愿強(qiáng)烈，而年輕人相對較弱。一方面是被征地農(nóng)民中的大齡(距法定退休年齡不足15年)、老齡(已經(jīng)達(dá)到法定退休年齡)人員參保意愿強(qiáng)烈。被征地農(nóng)民可以選擇參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，按最低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，年滿60周歲后，養(yǎng)老待遇按城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)保底，老有所養(yǎng)得到最基本的保證。另一方面，年輕人參保積極性不高，參加被征地養(yǎng)老保險補(bǔ)繳年限少、比例低，覺得不劃算，準(zhǔn)備就業(yè)后參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。年輕人還在勞動年齡段內(nèi)，具有更高的繳費(fèi)能力和養(yǎng)老需求，更傾向于參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。

第四，資金籌集與利用率問題。一是籌資壓力大。多數(shù)村(居委會)人多地少，歷史征地多，土地補(bǔ)償款不足以承擔(dān)養(yǎng)老保險費(fèi)，少數(shù)村(居委會)為便于拆遷，追求工作即期效應(yīng)，將集體預(yù)留用于負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險費(fèi)的部分發(fā)給個人，造成參保資金難以落實(shí)。村級集體籌資模式是否合適？土地補(bǔ)償金中是否應(yīng)包含養(yǎng)老保險金？都是未來值得探討研究的問題；二是政府兜底風(fēng)險大。被征地養(yǎng)老保險補(bǔ)償資金一般為市級統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但是各地發(fā)展水平不一致、經(jīng)濟(jì)可承受能力必然不一致。以宜昌市為例，“一碗水端平”的籌資標(biāo)準(zhǔn)可能會為偏遠(yuǎn)山區(qū)縣等招商引資、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)帶來“瓶頸”效應(yīng)。同時在參保辦法上引導(dǎo)被征地農(nóng)民進(jìn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險缺乏統(tǒng)籌資金進(jìn)行調(diào)劑，未來壓力會逐步轉(zhuǎn)移到地方財(cái)政。三是資金利用率有待提升。一次性將補(bǔ)償資金打入個人賬戶，到年齡才能享受和領(lǐng)取，賬戶上的“死錢”無法解決被征地農(nóng)民眼前的生計(jì)問題。需要探索路徑將賬戶上的“死錢”變?yōu)獒槍π越鉀Q被征地農(nóng)民實(shí)際問題的“活錢”。

第五，經(jīng)辦流程待優(yōu)化問題。一方面是預(yù)審流程過于復(fù)雜，從基層到征遷部門反映強(qiáng)烈。部分城市審核層級達(dá)到14個以上，相互推諉扯皮現(xiàn)象屢見不鮮。預(yù)審時間從申報(bào)至資金到位前后可能耗時4個月，效率欠佳和環(huán)節(jié)重復(fù)阻礙了項(xiàng)目落地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌作用需要進(jìn)一步強(qiáng)化，在經(jīng)辦流程上精簡程序，縮短時間，增強(qiáng)被征地農(nóng)民獲得感。另一方面是實(shí)際征地后的對象審核程序與預(yù)審環(huán)節(jié)重復(fù)。亟待明確審核環(huán)節(jié)、主體、時間以及應(yīng)提供的佐證材料，增強(qiáng)操作性和約束性。

三、湖北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度實(shí)施效果測估

本研究針對數(shù)據(jù)中103個樣本縣市區(qū)的13項(xiàng)指標(biāo)，通過因子分析方法實(shí)現(xiàn)降維處理提取出幾個具有特殊意義且能夠反映多個變量間關(guān)系的公因子，計(jì)算其權(quán)重系數(shù)，并對樣本縣市區(qū)測評和排序。利用SPSS統(tǒng)計(jì)軟件計(jì)算的13項(xiàng)指標(biāo)因子分析結(jié)果，見表2。

表2 13項(xiàng)指標(biāo)因子分析全部解釋方差

從表2可以看出，旋轉(zhuǎn)前13個變量的特征值、特征值貢獻(xiàn)率及累積貢獻(xiàn)率，前5個因子特征值均大于1，且累積方差貢獻(xiàn)率已達(dá)69.23%，因此可以通過旋轉(zhuǎn)，用前5個公因子的變化代表整個相關(guān)變量的變化，對103個縣市區(qū)被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險現(xiàn)狀進(jìn)行解釋。旋轉(zhuǎn)后，5個公因子的方差依次占全部方差的18.71%、14.31%、12.94%、11.65%、11.62%。筆者選取這5個公因子來代表13個原始變量，以達(dá)到降維的目的。

因子分析生成載荷矩陣如表3所示，因子載荷矩陣展示的是原始變量與公因子之間的相關(guān)系數(shù)，基于載荷矩陣可以解釋各個公因子的含義。結(jié)果表明，公因子1(制度評價)主要涵蓋身份認(rèn)定難度、年輕人參保積極性、制度銜接自評；公因子2(征地任務(wù))主要涵蓋征地面積占比、征地人口占比、基金平均增長率；公因子3(個人與集體繳費(fèi))主要涵蓋集體人均補(bǔ)助、個人繳費(fèi)水平；公因子4(養(yǎng)老待遇)主要涵蓋平均養(yǎng)老待遇、2015年后是否納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險；公因子5(補(bǔ)貼與補(bǔ)償)主要涵蓋財(cái)政人均補(bǔ)貼、每畝補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、基金滾存結(jié)余。

表3 因子載荷矩陣

樣本中103個縣市區(qū)被征地農(nóng)民參保情況前10名的因子得分、綜合得分及排名情況如表4所示。宜昌市區(qū)綜合水平最高，該市是全省最早啟動被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作的市州之一，累積經(jīng)驗(yàn)豐富且探索效果好，統(tǒng)計(jì)結(jié)果與實(shí)際發(fā)展情況相符。在表4未列出的縣市區(qū)中，除了缺失值被剔除的樣本外，有23個縣市區(qū)得分為負(fù)，說明湖北省整體的被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險工作推進(jìn)過程中，政策執(zhí)行和銜接方面存在問題。從各影響因子看，綜合得分排名前10位的縣市區(qū)中，宜昌占4位，說明從地市一級來看，宜昌在全省范圍內(nèi)做得比較好。其次是武漢市，分別是蔡甸區(qū)和新洲區(qū)排名靠前，這兩個區(qū)域也是開展被征地農(nóng)民工作時間較長，情況較復(fù)雜的區(qū)域。綜合來看十堰、荊門、襄陽、神農(nóng)架也是做的比較好的樣本縣市區(qū)，排名前10位之中。橫向來看，宜昌市城區(qū)在征地任務(wù)因素、個人與集體繳費(fèi)因素及養(yǎng)老待遇因素三個方面做得比較好，在因子得分中靠前。結(jié)合實(shí)際調(diào)研情況，宜昌市城區(qū)處于快速發(fā)展階段，征地面積大，同時宜昌城區(qū)在被征地農(nóng)民參保制度安排上一直是引導(dǎo)參加職工養(yǎng)老保險。所以在三個因子得分中靠前，取得了較好的綜合得分。在綜合得分排名前10位的縣市區(qū)中，有5個縣市區(qū)在征地任務(wù)、個人與集體繳費(fèi)、養(yǎng)老待遇三大因素中排名也在前10位；有4個縣市區(qū)在制度評價和補(bǔ)貼與補(bǔ)償兩大因素中排名也在前10位。

表4 湖北省前10位被征地農(nóng)民參保得分及排名結(jié)果

四、結(jié)論與政策建議

基于湖北省103個縣市區(qū)樣本數(shù)據(jù)的描述和測評，本研究得出以下結(jié)論：一是《指導(dǎo)意見》貫徹執(zhí)行后，進(jìn)一步維護(hù)了被征地農(nóng)民權(quán)益，規(guī)范了全省標(biāo)準(zhǔn)，但仍需強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任主體、細(xì)化對接新老制度，以及優(yōu)化經(jīng)辦流程等問題；二是通過比對篩選出13個衡量指標(biāo)，通過因子分析的方法測評客觀有效，可以作為衡量樣本縣市區(qū)制度運(yùn)行情況的考核方法；三是綜合5個公因子得分測評，全省范圍內(nèi)被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險工作效果較好的為宜昌、武漢及十堰地區(qū)，在制度銜接、參保繳費(fèi)、養(yǎng)老待遇方面都排名靠前?；谏鲜鲅芯拷Y(jié)果，筆者提出以下幾點(diǎn)政策建議。

(一)強(qiáng)化地方政府的主體責(zé)任，建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制

第一，主體責(zé)任應(yīng)體現(xiàn)在即期工作的有效組織，落實(shí)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作。縣市區(qū)應(yīng)制定本地被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險實(shí)施方案，督促土地征用方，足額優(yōu)先預(yù)存養(yǎng)老保險資金，并不得撤回。第二，主體責(zé)任還體現(xiàn)在資金的充分保障。最根本的是科學(xué)確定土地價格，綜合協(xié)調(diào)平衡各方面利益，把被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險列入土地開發(fā)成本，為彌補(bǔ)不足，地方政府每年應(yīng)從國有土地出讓收益中，提取并預(yù)算5%左右，作為統(tǒng)籌準(zhǔn)備金，用于解決歷史遺留問題，應(yīng)對未來的資金不足。第三，主體責(zé)任還體現(xiàn)在對歷史問題的摸底，解決歷史問題的謀劃。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作中，對當(dāng)?shù)馗鞑块T履職盡責(zé)情況要進(jìn)一步監(jiān)督檢查，問責(zé)追責(zé)。

(二)做好政策新老銜接，數(shù)據(jù)建檔平衡差異

第一，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險新政策的突出特點(diǎn)之一是農(nóng)民個人不出資繳費(fèi)，統(tǒng)一參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。盡管各地的老政策規(guī)定農(nóng)民、村集體、政府按4∶3∶3比例負(fù)擔(dān)，卻以靈活就業(yè)人員方式參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。盡管個人要繳費(fèi)，因險種不同，所享待遇也不同，且有較大差距，被征地農(nóng)民樂于按老政策執(zhí)行。近10年來，職工養(yǎng)老待遇連年上調(diào)，居民養(yǎng)老金由于全部是個人賬戶，計(jì)算方法不同，社會感受是未動未調(diào)。同一村人，同一家人，因征地時間不同，帶來的差異要平衡好，未來可以考慮從兩個方面進(jìn)行調(diào)整。首先是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，應(yīng)建立正常調(diào)整機(jī)制，也應(yīng)該允許地方“小氣候”，將待遇計(jì)發(fā)分為兩類人群，失地農(nóng)民作為一類人群，在領(lǐng)取待遇時基礎(chǔ)養(yǎng)老金由70元/月上浮50%～70%，逐步向100～150元/月靠攏，其他正常參加居保的作為一類按正常標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取。其次是鼓勵被征地農(nóng)民，再就業(yè)后，參加職工養(yǎng)老保險。退休時賬戶合并，分段計(jì)算，統(tǒng)一發(fā)放。這樣新政策執(zhí)行會高于老政策的待遇，對推進(jìn)新政策極為有利。

第二，已按老政策參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，且由個人、村集體及政府共同籌資繳費(fèi)的，仍維持原辦法不變，納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險范圍進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和管理。維護(hù)老政策的嚴(yán)肅性的同時，堅(jiān)持新政策的統(tǒng)一性。新政策實(shí)施前，已鎖定資格的被征地農(nóng)民，未實(shí)際繳費(fèi)參保的，在新政策實(shí)施后的一定階段，允許按老政策過渡。未鎖定的人員，按新政策執(zhí)行。保證新老政策的平穩(wěn)過渡，不能形成待遇上的明顯“剪刀差”，不能“翻燒餅”。對現(xiàn)有積壓未辦、待辦養(yǎng)老保險的被征地農(nóng)民，需明晰底數(shù)，建檔歸類。

(三)明晰職能分工合作，精簡優(yōu)化經(jīng)辦流程

第一，人社部門當(dāng)好“領(lǐng)唱”的同時，依據(jù)各部門工作職能和“先保后征”的環(huán)節(jié)，明確相關(guān)部門的職責(zé)：國土資源部門負(fù)責(zé)牽頭確認(rèn)被征地農(nóng)民的具體保障對象；財(cái)政部門依據(jù)保障對象人數(shù)負(fù)責(zé)落實(shí)和管理相關(guān)資金；人社部門依據(jù)保障對象負(fù)責(zé)為被征地農(nóng)民辦理參保手續(xù)、記入個人賬戶、計(jì)發(fā)待遇等工作，發(fā)改、公安、農(nóng)業(yè)、審計(jì)、監(jiān)察等部門承擔(dān)相應(yīng)的工作職責(zé)。

第二，精簡審核層級，簡化經(jīng)辦程序，提升工作效率。預(yù)審時間從申報(bào)到資金到位應(yīng)盡量控制在2個月以內(nèi)，避免重復(fù)環(huán)節(jié)，明晰審核到環(huán)節(jié)、主體、時間以及相應(yīng)的佐證材料，增強(qiáng)操作性和約束性，各相關(guān)部門必須各負(fù)其責(zé)，經(jīng)辦流程必須更加便民。

(四)重視參?？趶剑试S特殊群體比照補(bǔ)繳

目前工作中存在4種情況，一是由于歷史上被征過地，采取了現(xiàn)金補(bǔ)償方式，但未參加養(yǎng)老保險；二是自己以靈活就業(yè)方式參加了養(yǎng)老保險；三是就業(yè)后，參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；四是有的村集體對村民的福利保障較好，采取自己先繳，村集體補(bǔ)貼一定比例資金。該4種情況客觀存在，按老政策沒有問題顯現(xiàn)；按新政策就有了是否能夠享受政府一次性養(yǎng)老保險補(bǔ)償?shù)膯栴}。各地認(rèn)識和做法也不相同，應(yīng)明晰一個指導(dǎo)觀念。被征地農(nóng)民無論養(yǎng)老保險狀況如何，應(yīng)享受一次政府養(yǎng)老保險的一次性補(bǔ)償。險種不同，可以在享受待遇時，兩個賬戶合并計(jì)算。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作實(shí)踐證明，最難的環(huán)節(jié)是資格認(rèn)定。各種原因形成的無地有房戶成為難題。資格認(rèn)定最好的辦法是走群眾路線。由于養(yǎng)老保險補(bǔ)繳要求很嚴(yán)，考慮無地有房戶群體的特殊性，應(yīng)允許他們自己出資，比照同村居民的政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。該問題解決得好，對土地征用，房屋征遷，項(xiàng)目落地會有很大促進(jìn)作用。

(五)謀劃由養(yǎng)老保險向社會保險過渡

社會保險包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)5個險種，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險強(qiáng)力推進(jìn)后，醫(yī)療、失業(yè)保險最為重要。被征地農(nóng)民絕大多數(shù)參加的是新農(nóng)合，或以靈活就業(yè)人員身份參加居民醫(yī)療保險，這兩個醫(yī)療保險最大的問題，是沒有個人賬戶。退休后，也不是達(dá)到一定年限，免繳醫(yī)療保險范圍和對象。盡管不是全社會人員都要參加基本醫(yī)療保險，在政策制定上可以醞釀謀劃。失業(yè)保險表面上看似與被征地農(nóng)民無關(guān)，無業(yè)可失，但耕者從業(yè)，種者從業(yè)，是就業(yè)的外延。給勞動年齡段內(nèi)的被征地農(nóng)民，特別是大齡人員一個失業(yè)補(bǔ)貼過渡期，用于學(xué)習(xí)技能、培訓(xùn)技能，有利于轉(zhuǎn)移就業(yè)。

(六)失地不失業(yè)，完善就業(yè)體系

在被征地農(nóng)民中，就業(yè)最困難的有兩類群體。一是大齡農(nóng)民，這部分人多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，受年齡、文化、體能、技能等限制，轉(zhuǎn)業(yè)十分困難；二是完全依靠土地的純農(nóng)民，土地是他們的全部生產(chǎn)資料，失地意味著失業(yè)。省政府應(yīng)要求地方政府出臺被征地農(nóng)民的配套文件，明確被征地農(nóng)民解決基本養(yǎng)老保險問題后，統(tǒng)籌好促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)和再就業(yè)的辦法，既與已有的規(guī)定措施銜接，重在宣傳引導(dǎo)被征地農(nóng)民響應(yīng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新號召，不坐吃山空，鼓勵創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

[1]楊濤,施國慶.我國失地農(nóng)民問題研究綜述[J].社會學(xué)研究，2006(7).

[2]Brandao A.S.P.G.,Feder.Regulatory policies and reform:the case of land markets[A].C.Frisehtak.Regulatory policies and reform:A Comparative Perspective[C].Washington.D.C.:World Bank,1995.

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