促進(jìn)環(huán)境信息有效公開(kāi)，遏制企業(yè)違法排污

文 郭紅燕 劉卓男

由于相關(guān)監(jiān)管部門(mén)制度銜接和交流不充分，制度設(shè)計(jì)不完善、監(jiān)管執(zhí)法不到位，企業(yè)公開(kāi)環(huán)境信息的意愿較弱、能力不足，以及公眾對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的需求較低、未對(duì)企業(yè)形成足夠壓力等，使得我國(guó)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)存在不全面、不真實(shí)、不具體、用戶(hù)不友好等問(wèn)題。

企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)，是一項(xiàng)綜合系統(tǒng)有效的環(huán)境管理手段。它能夠通過(guò)影響政府的環(huán)境決策、投資者在資本市場(chǎng)的投資導(dǎo)向、消費(fèi)者在產(chǎn)品市場(chǎng)的消費(fèi)導(dǎo)向、其他利益相關(guān)方（如債權(quán)人、供應(yīng)商、購(gòu)貨商、員工、廠區(qū)附近單位和居民等）的行為，以及推動(dòng)社會(huì)組織更好地參與生態(tài)環(huán)保工作等，促進(jìn)社會(huì)各界單獨(dú)或聯(lián)合推動(dòng)企業(yè)環(huán)境改善，形成全社會(huì)共同參與的環(huán)境治理格局，共同助力污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。

我國(guó)已經(jīng)實(shí)施環(huán)境信息公開(kāi)制度多年，但為何我們?nèi)詴?huì)頻頻看到企業(yè)環(huán)境違法違規(guī)的消息？甚至很多還是上市企業(yè)或國(guó)有企業(yè)。歸根結(jié)底，還是企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)不到位。本文在考察全國(guó)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注了部分上市公司及全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)上的部分企業(yè)的環(huán)境信息公開(kāi)情況，試圖找出企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)不到位的原因，并提出具體建議供決策參考。

企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)總體情況

目前國(guó)內(nèi)主要針對(duì)被列入重點(diǎn)排污單位名錄的企事業(yè)單位，有強(qiáng)制環(huán)境信息公開(kāi)要求，而并非所有的企事業(yè)單位。近年來(lái)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)取得了一定進(jìn)展，但總體情況并不樂(lè)觀。

多數(shù)企業(yè)公開(kāi)的環(huán)境信息內(nèi)容不全，社會(huì)較為關(guān)注的實(shí)質(zhì)性信息公開(kāi)程度不夠

目前，要求企業(yè)強(qiáng)制公開(kāi)的內(nèi)容主要包括企業(yè)基礎(chǔ)信息、排污信息和環(huán)境管理信息三大類(lèi)。企業(yè)通常第一類(lèi)信息公開(kāi)程度較好，但后兩類(lèi)社會(huì)更為關(guān)注的信息公開(kāi)程度較差。

具體而言，在企業(yè)排污類(lèi)信息中，主要污染物及排放許可相關(guān)信息公開(kāi)較為完整，但各類(lèi)污染物的實(shí)際排放類(lèi)信息，如實(shí)際排放濃度、實(shí)際排放量、達(dá)標(biāo)情況及超標(biāo)原因說(shuō)明等，大多公開(kāi)不完整甚至不公開(kāi)；在企業(yè)環(huán)境管理類(lèi)信息中，個(gè)別企業(yè)未按照要求制定并公開(kāi)環(huán)境自行監(jiān)測(cè)方案，部分企業(yè)未公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息，部分企業(yè)未完整公開(kāi)污染防治設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，多數(shù)企業(yè)未公開(kāi)環(huán)境行政處罰信息，絕大多數(shù)企業(yè)沒(méi)有完整公開(kāi)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案。

部分企業(yè)公開(kāi)的環(huán)境信息不真實(shí)，多數(shù)企業(yè)公開(kāi)環(huán)境信息時(shí)存在信息表述不具體、籠統(tǒng)含糊等問(wèn)題

第一，部分企業(yè)公開(kāi)內(nèi)容不真實(shí)。這兩年中央環(huán)保督察和環(huán)保部門(mén)發(fā)現(xiàn)的多起企業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假事件，從側(cè)面印證了這一點(diǎn)。此外，個(gè)別上市公司或其子公司已被列入重點(diǎn)排污單位名錄，但其在公司年度報(bào)告中卻聲稱(chēng)公司及其子公司不屬于重點(diǎn)排污單位，故不公開(kāi)相關(guān)信息。

第二，多數(shù)企業(yè)公開(kāi)信息存在表述不具體、籠統(tǒng)含糊等問(wèn)題。比如個(gè)別企業(yè)在公開(kāi)污染物實(shí)際排放濃度時(shí)，僅說(shuō)明“氨 300mg/Nm3以下，無(wú)超標(biāo)排放情況”，未公開(kāi)具體的排放濃度值。部分企業(yè)在公開(kāi)排放口位置時(shí)，使用“某一河道”或“廠區(qū)”等較籠統(tǒng)的范圍，或使用“RTO排口”、“焚燒爐排口”等較專(zhuān)業(yè)且指意不明的方式進(jìn)行說(shuō)明，導(dǎo)致信息使用者無(wú)法準(zhǔn)確判斷排污口位置。多數(shù)企業(yè)在公開(kāi)防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況時(shí)表述模糊，僅說(shuō)明“相關(guān)設(shè)施正常運(yùn)行”，卻未公開(kāi)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行等具體信息。

隨著年齡增長(zhǎng)，多數(shù)老年人患有慢性非傳染性疾病，而且多種慢性疾病并存，嚴(yán)重影響其健康和生活質(zhì)量。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在380位男性老年人中，315人患有慢性疾?。?2.89%），在413位女性老年人中，335人患有慢性疾?。?1.11%），差異無(wú)顯著性，尚不能認(rèn)為男性和女性老年人慢性非傳染性疾病患病率存在顯著性差異。在793位入住老年人中，650人患有慢性疾?。?1.97%），其中267人患一種慢性疾?。?3.67%），223人患兩種慢性疾?。?8.12%），160人患兩種以上慢性疾?。?0.18%），具體見(jiàn)表2。

信息公開(kāi)平臺(tái)的用戶(hù)友好程度有待提高，部分企業(yè)信息公開(kāi)不及時(shí)

信息公開(kāi)平臺(tái)用戶(hù)友好程度不高，主要體現(xiàn)在：一是部分地方企事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)平臺(tái)對(duì)外公開(kāi)的數(shù)據(jù)非常有限，有的僅最近一年的數(shù)據(jù)可見(jiàn)，降低了信息的可得性、可比性和利用程度；二是有的平臺(tái)公開(kāi)企業(yè)環(huán)境信息時(shí)使用企業(yè)曾用名，增加了信息查找和使用的難度；三是大部分平臺(tái)上的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)無(wú)法整體下載，不便于公眾對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行保存、處理和應(yīng)用。此外，企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)也存在不及時(shí)的情況，如部分企業(yè)在2018年下半年才公開(kāi)2017年排污許可證年度執(zhí)行報(bào)告。

企業(yè)信息公開(kāi)不到位的原因分析

政府管理部門(mén)之間企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度規(guī)定不銜接，且缺乏信息交流和協(xié)同聯(lián)動(dòng)

一是缺乏制度規(guī)定層面的銜接。理論上，證監(jiān)會(huì)、國(guó)資委所監(jiān)管的上市公司、國(guó)有企業(yè)及中央企業(yè)，均屬較為優(yōu)質(zhì)的企業(yè)，在環(huán)境信息公開(kāi)方面應(yīng)有更高要求，但事實(shí)并非如此。當(dāng)前證監(jiān)會(huì)和國(guó)資委并沒(méi)有將生態(tài)環(huán)境部門(mén)有關(guān)企業(yè)信息公開(kāi)的制度要求完全納入本部門(mén)，實(shí)現(xiàn)最低限度的公開(kāi)要求。具體來(lái)說(shuō)，生態(tài)環(huán)境部對(duì)重點(diǎn)排污單位和上市公司都有專(zhuān)門(mén)的強(qiáng)制公開(kāi)規(guī)定，但證監(jiān)會(huì)只是將有關(guān)重點(diǎn)排污單位的相關(guān)規(guī)定納入上市公司的管理制度中，沒(méi)有考慮生態(tài)環(huán)境部規(guī)定的上市公司應(yīng)發(fā)布企業(yè)環(huán)境報(bào)告書(shū)的要求，并且缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)懲保障機(jī)制。類(lèi)似的，國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)和中央企業(yè)，更多是從企業(yè)社會(huì)責(zé)任（含環(huán)境責(zé)任）做出軟約束，也沒(méi)有將生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)企業(yè)信息公開(kāi)的要求傳導(dǎo)和吸收過(guò)去。

二是缺乏信息交流和協(xié)同聯(lián)動(dòng)。三個(gè)部門(mén)監(jiān)管的企業(yè)范圍有一定交叉，如果能夠?qū)崿F(xiàn)部門(mén)間企業(yè)相關(guān)信息的及時(shí)共享交流，就可以帶動(dòng)部門(mén)間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)執(zhí)法和監(jiān)督。如果一家企業(yè)在信息公開(kāi)方面有違規(guī)行為，那其所屬的監(jiān)管部門(mén)就可以依據(jù)相關(guān)規(guī)定同時(shí)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的懲處，這將極大促進(jìn)企業(yè)信息的全面公開(kāi)，但目前部門(mén)的信息交流和聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未建立。

生態(tài)環(huán)境部門(mén)在企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度設(shè)計(jì)、監(jiān)管執(zhí)法等方面存在不足

制度設(shè)計(jì)層面存在的問(wèn)題：一是部分關(guān)鍵信息未列入企業(yè)強(qiáng)制公開(kāi)范圍，如固廢的產(chǎn)生處理處置信息、企業(yè)資源能源消耗信息等。今年4月生態(tài)環(huán)境部通報(bào)的污染案件中，山西三維集團(tuán)股份有限公司和江蘇輝豐農(nóng)化股份有限公司均因違法違規(guī)處置工業(yè)廢物廢渣而被查處，可見(jiàn)固廢信息強(qiáng)制公開(kāi)非常有必要。二是部分規(guī)定不明確，影響了公開(kāi)的可操作性。如《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》對(duì)企業(yè)排放口分布情況、防治污染設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行情況等并沒(méi)有明確規(guī)定具體公開(kāi)哪些信息，導(dǎo)致公開(kāi)內(nèi)容和程度參差不齊。三是懲罰力度不夠，對(duì)企業(yè)約束力有限。根據(jù)《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》，對(duì)不按照要求進(jìn)行信息公開(kāi)的重點(diǎn)排污單位僅處以“三萬(wàn)元以下罰款，并予以公告”，懲罰力度相對(duì)較小。

監(jiān)管執(zhí)法層面存在的問(wèn)題：一是部分應(yīng)被列入重點(diǎn)排污單位名錄的企業(yè)未被列入。部分地方環(huán)境部門(mén)，特別是在中西部地區(qū)，在制定名錄時(shí)僅考慮了國(guó)家、省級(jí)和市級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)，并未依照規(guī)定將“具有試驗(yàn)、分析、檢測(cè)等功能的化學(xué)、醫(yī)藥、生物類(lèi)省級(jí)重點(diǎn)以上實(shí)驗(yàn)室、二級(jí)以上醫(yī)院等污染物排放行為引起社會(huì)廣泛關(guān)注的或者可能對(duì)環(huán)境敏感區(qū)造成較大影響的企業(yè)事業(yè)單位”等類(lèi)型的企業(yè)列入重點(diǎn)排污單位名錄。例如，石家莊市2015年至2017年的重點(diǎn)排污單位名錄僅納入了行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)。二是對(duì)重點(diǎn)排污單位信息公開(kāi)監(jiān)管不夠。部分地方并不要求企業(yè)完整公開(kāi)環(huán)境信息，而是制定信息公開(kāi)達(dá)標(biāo)率，如有的地方認(rèn)為只要公開(kāi)達(dá)到80%就達(dá)標(biāo)，大大削弱了企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度的實(shí)施效果。同時(shí)，地方環(huán)保部門(mén)目前對(duì)企業(yè)信息公開(kāi)違法違規(guī)行為懲處力度較小，大多以督促整改為主，并未依據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)企業(yè)實(shí)施相應(yīng)的罰款。此外，個(gè)別地方環(huán)保部門(mén)對(duì)其建立的企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)平臺(tái)缺乏監(jiān)管，部分平臺(tái)無(wú)法正常運(yùn)行，有平臺(tái)無(wú)信息。

多數(shù)企業(yè)主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息的意愿低下，部分企業(yè)公開(kāi)能力不足

首先，企業(yè)公開(kāi)總體意識(shí)不強(qiáng)。除少數(shù)環(huán)境表現(xiàn)較好的企業(yè)愿意如實(shí)公開(kāi)其環(huán)境信息外，絕大部分企業(yè)并不愿意開(kāi)展環(huán)境信息公開(kāi)工作。對(duì)大部分污染企業(yè)來(lái)說(shuō)，環(huán)境信息公開(kāi)不僅需要增加企業(yè)操作成本，而且還會(huì)引來(lái)社會(huì)壓力要求其進(jìn)一步削減污染排放。因此很多企業(yè)都是有利就公開(kāi)，不利就不公開(kāi)，有的甚至修改數(shù)據(jù)或隱藏信息。

其次，企業(yè)公開(kāi)能力水平有限。主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)測(cè)能力有限，多數(shù)地方國(guó)控和省控污染源企業(yè)有在線(xiàn)監(jiān)測(cè)設(shè)備，而其他的企業(yè)則缺乏相應(yīng)的設(shè)備，只能聘請(qǐng)第三方監(jiān)測(cè)；二是公開(kāi)能力不足，很多企業(yè)并無(wú)專(zhuān)人負(fù)責(zé)，對(duì)信息公開(kāi)的內(nèi)容、方式、機(jī)制等并不清楚；三是缺乏應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，也有企業(yè)擔(dān)心公開(kāi)環(huán)境信息會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法合理應(yīng)對(duì)。

社會(huì)公眾對(duì)企業(yè)環(huán)境信息及其公開(kāi)程度的需求不夠強(qiáng)烈，未對(duì)企業(yè)形成足夠的壓力

一方面，隨著近年來(lái)環(huán)境突發(fā)事件的增多，公眾對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的要求也越來(lái)越高，但總的來(lái)說(shuō)，公眾關(guān)注的更多是與自身利益相關(guān)的周邊企業(yè)的環(huán)境信息，且關(guān)注程度有限。國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)很多投資者對(duì)于企業(yè)的環(huán)境信息公開(kāi)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注也非常有限，只要上市公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不妨礙個(gè)人利益，就不會(huì)過(guò)多關(guān)注公司的信息公開(kāi)狀況，因此投資者給上市公司信息公開(kāi)的壓力較小。

另一方面，我國(guó)的環(huán)保社會(huì)組織還不夠發(fā)達(dá)，許多城市沒(méi)有有效運(yùn)行的環(huán)保社會(huì)組織，而關(guān)注和推動(dòng)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)工作的社會(huì)組織更少，且現(xiàn)有的環(huán)保社會(huì)組織大多面臨資金少、專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)、能力弱等問(wèn)題，無(wú)法對(duì)企業(yè)的環(huán)境信息公開(kāi)工作進(jìn)行有效監(jiān)督并形成強(qiáng)大的壓力，不利于我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)進(jìn)程的加快。

對(duì)策建議

加強(qiáng)部門(mén)之間的制度銜接和信息交流

第一，應(yīng)加強(qiáng)部門(mén)間信息公開(kāi)制度的銜接?？偟脑瓌t是，短期內(nèi)證監(jiān)會(huì)和國(guó)資委應(yīng)將生態(tài)環(huán)境部門(mén)有關(guān)企業(yè)信息公開(kāi)的規(guī)定和要求納入本部門(mén)制度，中長(zhǎng)期應(yīng)該制定實(shí)施更高更嚴(yán)的要求。具體而言，短期內(nèi)，證監(jiān)會(huì)應(yīng)要求上市公司按照生態(tài)環(huán)境部的要求定期發(fā)布環(huán)境報(bào)告書(shū)，并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，同時(shí)要求上市公司加強(qiáng)對(duì)子公司信息公開(kāi)方面的監(jiān)督管理；國(guó)資委應(yīng)將重點(diǎn)排污單位信息公開(kāi)規(guī)定納入，并要求國(guó)有企業(yè)和中央企業(yè)加強(qiáng)對(duì)其子公司的環(huán)境信息公開(kāi)管理。

第二，應(yīng)建立部門(mén)間信息交流和協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。發(fā)現(xiàn)企業(yè)信息公開(kāi)違規(guī)違法行為，要及時(shí)進(jìn)行部門(mén)間信息通告，并聯(lián)動(dòng)處罰。如生態(tài)環(huán)境部門(mén)發(fā)現(xiàn)違規(guī)企業(yè)是國(guó)企或央企，應(yīng)及時(shí)通報(bào)國(guó)資委，國(guó)資委應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定處罰該公司或者其所屬母公司。如違規(guī)企業(yè)是上市企業(yè)，則生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)該通報(bào)證監(jiān)會(huì)，證監(jiān)會(huì)對(duì)該公司或者其所屬的上市公司（母公司）做出相應(yīng)處罰。理想的聯(lián)動(dòng)機(jī)制是，企業(yè)一旦違規(guī)，部門(mén)可以聯(lián)動(dòng)處罰，同時(shí)其所屬的母公司也應(yīng)該在制度驅(qū)使下加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督懲處。

完善企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度設(shè)計(jì)

首先，重新梳理企業(yè)強(qiáng)制公開(kāi)的內(nèi)容，至少應(yīng)將固廢的產(chǎn)生處置信息、資源能源消耗信息納入強(qiáng)制公開(kāi)內(nèi)容。其次，進(jìn)一步明確細(xì)化企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)相關(guān)規(guī)定，或制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，規(guī)范信息公開(kāi)的內(nèi)容、形式等，提高信息公開(kāi)的可操作性。再次，加大信息公開(kāi)違法違規(guī)行為的處罰力度。針對(duì)未按規(guī)定編制重點(diǎn)排污單位目錄的行為增加約束懲罰規(guī)定，適當(dāng)提高企業(yè)信息公開(kāi)違法違規(guī)行為的懲罰力度。

加強(qiáng)對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的教育和培訓(xùn)

各監(jiān)管部門(mén)不僅要加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境監(jiān)管，更要增強(qiáng)對(duì)企業(yè)的服務(wù)意識(shí)，盡量做到在企業(yè)心服口服的基礎(chǔ)上接受監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境部、證監(jiān)會(huì)、國(guó)資委應(yīng)定期組織相關(guān)的教育和培訓(xùn)活動(dòng)，加強(qiáng)企業(yè)對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的必要性、公開(kāi)什么、如何公開(kāi)、不公開(kāi)會(huì)承擔(dān)什么責(zé)任等方面的理解，同時(shí)通過(guò)培養(yǎng)企業(yè)的社會(huì)互動(dòng)與應(yīng)對(duì)的能力技巧，減少其對(duì)信息公開(kāi)可能產(chǎn)生負(fù)面影響的過(guò)多顧慮，促進(jìn)企業(yè)積極公開(kāi)環(huán)境信息。

加大企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的監(jiān)管執(zhí)法力度

一是加強(qiáng)對(duì)地方重點(diǎn)排污單位名錄制定的監(jiān)管。對(duì)不依照規(guī)定制定重點(diǎn)排污單位名錄或有所遺漏等行為設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督管理辦法或處罰措施，從而提高重點(diǎn)排污單位名錄編制的合規(guī)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，以保證企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的“數(shù)量”。二是嚴(yán)格按照相關(guān)制度對(duì)重點(diǎn)排污單位實(shí)施監(jiān)管。嚴(yán)格按照要求對(duì)公開(kāi)環(huán)境信息不合規(guī)的企業(yè)依法采取相應(yīng)的懲罰措施，同時(shí)加大對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)平臺(tái)的監(jiān)督管理，保證企業(yè)信息公開(kāi)的“質(zhì)量”。

推動(dòng)企業(yè)環(huán)境信息應(yīng)用的市場(chǎng)化、社會(huì)化

生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)積極為市場(chǎng)第三方機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造條件，增加政策支持，推動(dòng)企業(yè)環(huán)境信息應(yīng)用的市場(chǎng)化、社會(huì)化，倒逼企業(yè)改善環(huán)境行為。一方面要鼓勵(lì)市場(chǎng)第三方機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織通過(guò)建立企業(yè)環(huán)境信息共享平臺(tái)，將收集匯總的原始信息以專(zhuān)題形式向公眾有償或免費(fèi)公開(kāi)，加大公眾對(duì)企業(yè)的監(jiān)督；另一方面，應(yīng)積極引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織從利益相關(guān)方和公眾等信息使用者的角度對(duì)企業(yè)公開(kāi)的環(huán)境信息進(jìn)行科學(xué)有效地加工和整理，然后向公眾有償或免費(fèi)公開(kāi)，幫助公眾更好地理解和應(yīng)用企業(yè)環(huán)境信息，從而更有效地對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，或幫助企業(yè)進(jìn)行整改。