農(nóng)村水污染治理現(xiàn)狀、困境及對策思考

文 劉莉 劉靜 楊淇微

本文從農(nóng)村水污染的現(xiàn)狀與問題入手，分析農(nóng)村水污染治理存在的問題及產(chǎn)生的原因，對新形勢下農(nóng)村水污染防治提出優(yōu)化建議，為推動農(nóng)村水污染防治提供有益的參考。

農(nóng)村水污染作為農(nóng)村環(huán)境污染的重要組成部分，一直以來卻是我國環(huán)保工作的薄弱環(huán)節(jié)。隨著城鎮(zhèn)化的推進，經(jīng)濟高速增長也帶來了日趨嚴峻的農(nóng)村水污染形勢，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境、農(nóng)民的身體健康和農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全受到嚴重威脅。農(nóng)村水污染防治成為當前環(huán)境污染治理工作亟待推進的重點。

農(nóng)村水污染的現(xiàn)狀

范圍廣、程度深

我國淡水資源總量約為2.8萬億立方米，人均2240立方米，不及世界平均水平的1/4，每年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水超過300億立方米，是國際公認的 13 個最貧水國家之一。干旱缺水嚴重制約了我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而水污染進一步加劇了水資源短缺的狀況。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，我國70% 以上的河流、湖泊遭受不同程度的污染，全國有 2.27 億農(nóng)村人口存在飲水不安全問題，5370 萬人飲用水中氟、砷含量超標，4410 萬人飲用水中鐵、錳等超標，地表或地下飲用水源被嚴重污染的涉及 9080 萬人。

重城市、輕農(nóng)村

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，我國環(huán)境污染治理呈現(xiàn)出明顯的“重城市、輕農(nóng)村”格局，環(huán)境污染從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，從東部發(fā)達地區(qū)向西部欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移呈加速趨勢。由于實行城鄉(xiāng)分治政策，城市和農(nóng)村間存在嚴重的不公平現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在資源分配與環(huán)保責任上嚴重不協(xié)調(diào)。長期以來，污染防治資金主要投向城市，重點用于治理工業(yè)點源污染。相比之下，農(nóng)村得到的污染治理和環(huán)境保護建設資金卻杯水車薪。工業(yè)和城市污染物向農(nóng)村擴散，而農(nóng)村卻未得到污染治理與環(huán)境管護補償，且用于農(nóng)業(yè)非點源污染治理的專項資金不足。農(nóng)村地區(qū)公共基礎設施建設和環(huán)境管理能力建設的滯后造成環(huán)境污染加劇，據(jù)測算，農(nóng)村地區(qū)每年產(chǎn)生的生活垃圾約2.8億噸，大多露天堆放；每年產(chǎn)生生活污水約 80 多億噸，而 96% 的村莊沒有排水渠道和污水處理系統(tǒng)，大部分生活污水未經(jīng)處理直接排放，生活垃圾與污水由于缺乏統(tǒng)一回收處理系統(tǒng)，絕大部分最終進入水體。這些都導致了農(nóng)村河流水質(zhì)急劇下降，直接威脅農(nóng)村生產(chǎn)生活安全。

緊迫性、嚴峻性

據(jù)《2017中國環(huán)境狀況公報》披露，2017年，全國地表水1940個水質(zhì)斷面（點位）中，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面占比67.9%；Ⅳ、Ⅴ類占比23.8%；劣Ⅴ類161個，占比8.3%。與2016年相比，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面（點位）比例上升0.1個百分點，劣Ⅴ類下降0.3個百分點。

地下水的污染形勢也極不容樂觀，全國 5100個地下水水質(zhì)監(jiān)測點中，水質(zhì)為優(yōu)良級、良好級、較好級、較差級和極差級的監(jiān)測點分別占8.8%、23.1%、1.5%、51.8%和14.8%。

按照目前我國的水質(zhì)標準，當水質(zhì)下降到三類標準以下，水中所含的有害物質(zhì)高出國家規(guī)定的指標，會嚴重影響人體健康，不能作為飲用水源而推算，我國32% 的地表水和66%的地下水受污染嚴重，難以飲用。對于廣大農(nóng)村地區(qū)而言，面臨的水污染形勢比城市更加緊迫和復雜。長期以來，農(nóng)藥、化肥等化學物質(zhì)的大量使用，致使許多農(nóng)村地區(qū)的地下水無法飲用，再加上城鎮(zhèn)污染產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)，工業(yè)污染排放缺乏有效監(jiān)管和治理等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量進一步惡化，廣大農(nóng)民往往由于飲用水污染而成為環(huán)境污染的最直接受害者。

農(nóng)村水污染治理的困境

近年來，政府出臺的一系列政策措施，旨在積極推進水環(huán)境治理，但總體來看，城市水污染治理成效較為顯著，而農(nóng)村水污染問題卻存在諸多治理難題。

污染源頭“錯綜復雜”

農(nóng)村水環(huán)境的污染源主要可分為兩類，外源性污染與內(nèi)源性污染。外源性污染源主要是工業(yè)企業(yè)排放和城鎮(zhèn)生活污水導致的農(nóng)村水環(huán)境污染；內(nèi)源性污染主要來自于農(nóng)村居民生活污水和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染主要包括農(nóng)業(yè)種植和養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生的污染。內(nèi)源性污染與外源性污染又相互交織，錯綜復雜。

城市、工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，城市建設用地資源緊缺，城市對環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高，一些高耗能、高耗水、高污染企業(yè)逐步退城進村，造成了污染從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的局面。另一方面，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及一些工業(yè)園區(qū)項目得到了較快的發(fā)展，但主要是以造紙、印染、煤炭、工礦為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和園區(qū)，相當一部分企業(yè)生產(chǎn)過程中的工業(yè)廢水、廢渣等直接排放到附近流域中，堆放的固體廢棄物經(jīng)過雨水沖刷后產(chǎn)生有毒物質(zhì)流入附近水體，對環(huán)境造成極大的破壞。

農(nóng)村居民生活垃圾及廢水污染。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村人口由分散變?yōu)榧校擎?zhèn)和農(nóng)村聚居區(qū)的生活污水對環(huán)境造成的影響日益顯著，成為水環(huán)境污染的主要來源之一。我國農(nóng)村生活污水日益呈現(xiàn)來源多，面廣、分散，增長快，處理率低的特征。村鎮(zhèn)自來水的普及使居民的排水量大幅度增加，每年產(chǎn)生生活污水 80 多億噸，由于缺乏配套的排水管網(wǎng)和處理設施，直接排放到低洼處、溝塘、水庫及流域，不僅嚴重污染地表水，而且滲入污染地下水。另外，農(nóng)村地區(qū)每年產(chǎn)生的農(nóng)村生活垃圾約2.8億噸，大多露天堆放,雨水沖刷及滲濾液對地表水和地下水產(chǎn)生污染, 導致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化。

農(nóng)業(yè)面源污染。在水質(zhì)污染中，主要超標指標是化學需氧量、 總磷、氨氮和五日生化需氧量等。農(nóng)業(yè)面源污染對水質(zhì)污染的“貢獻率”約超過三分之一。有研究推測，我國地下水近50%被農(nóng)業(yè)面源所污染，地表水（湖泊等）硝銨氮的污染由化肥“貢獻”的占50%以上。

治理主體“理性漠視”

水污染具有明顯的地域性、外溢性和無界化特征，而水環(huán)境的保護又具有顯著的公共產(chǎn)品特征和溢出效應，因此在農(nóng)村水污染治理中，需要政府發(fā)揮主導作用。但長期以來，我國 “重城市、輕農(nóng)村”的環(huán)境治理政策，環(huán)保資金、技術及人才主要向城市集聚，城鄉(xiāng)環(huán)境權益在分配上存在嚴重的“剪刀差”現(xiàn)象，導致農(nóng)村水環(huán)境治理及監(jiān)管長期缺位。其次，受政績考核等因素影響，部分基層政府官員以發(fā)展地方經(jīng)濟為首要目標，熱衷于“土地財政”和引進利稅大的污染型企業(yè)，對投入巨大、周期較長和經(jīng)濟回報率低的農(nóng)村水污染治理項目缺乏應有的積極性，導致農(nóng)村水污染問題的積壓。農(nóng)村居民環(huán)保意識與維權意識的淡薄，加之能力有限，懾于政府權威往往只能選擇“理性沉默”。即使發(fā)生環(huán)境污染沖突事件，基層政府也傾向于運用鄉(xiāng)村“熟人社會”的非正式規(guī)則化解矛盾，農(nóng)村環(huán)境污染行為缺乏有效約束機制，導致漠視環(huán)境保護的現(xiàn)象蔓延。

治理能力“先天不足”

我國的環(huán)境管理體系及制度設計主要針對城市和點源污染防治，而對農(nóng)村和面源污染的防治考慮不足，導致農(nóng)村環(huán)境治理在制度設計及運行機制方面滯后，農(nóng)村環(huán)境治理能力先天不足。與農(nóng)村環(huán)境污染排放的分散性、隱蔽性、非突發(fā)性特點相比，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境治理力量卻十分薄弱，縣級環(huán)保機構(gòu)是最基層的環(huán)保監(jiān)管部門，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級未設立環(huán)保機構(gòu)，而縣一級的農(nóng)村水環(huán)境保護職能又分散在環(huán)保局、水務局、農(nóng)牧局、園林局等相關部門，存在權責不清、職能交叉重疊，責任相互推諉的現(xiàn)象，農(nóng)村水環(huán)境保護及污染治理主體缺位。農(nóng)村環(huán)境治理長期以來主要依賴政府自上而下的政策推動，而作為與農(nóng)村環(huán)境息息相關的農(nóng)村居民卻處于邊緣化狀態(tài)，常以農(nóng)村環(huán)境治理的旁觀者、被動執(zhí)行者，甚至是環(huán)境保護的對立者角色存在，農(nóng)村居民對農(nóng)村環(huán)境治理的參與程度低是導致政府治理成本高、效率低下的主要原因。另外，農(nóng)村缺乏從事水污染防治的專業(yè)人員，農(nóng)村地區(qū)建成的許多污水處理設施因缺乏后期養(yǎng)護，處于“撂荒”或“半撂荒”狀態(tài)。

治理經(jīng)費“后天失養(yǎng)”

長期以來，由于環(huán)境保護與治理的重點在城市及工業(yè)領域，因此，環(huán)保資金主要用于城市及工業(yè)污染領域的防治，農(nóng)村環(huán)境防治治理經(jīng)費嚴重短缺，極大地制約了農(nóng)村水污染治理設施的建設。農(nóng)村污水設施建設和運營費用主要依靠各級政府自籌，部分來自“以獎促治”和“以獎代補”政策的專項補助資金，缺乏持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)費保障。另外，農(nóng)村環(huán)境治理設施建設與運營費用較高，項目投資回報周期長、收益較低，尚未形成合理的商業(yè)模式，難以吸引社會資本投入。特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，政府財政實力有限，向農(nóng)民收費的方式又難以推行，農(nóng)村水污染治理設施的建設及運營困難重重。因此，落實污染治理設施的建設與運營資金，是推進農(nóng)村水污染治理首先要解決的問題。

農(nóng)村水污染的原因

水資源的外部經(jīng)濟性

外部性是指對他人產(chǎn)生有利的或不利的影響，但不需要他人對此支付報酬或進行補償?shù)幕顒?。當私人成本或收益不等于社會成本或收益時，就會產(chǎn)生外部性，包括外部經(jīng)濟和外部不經(jīng)濟。水資源作為公共資源，對水資源采取的保護行為具有外部經(jīng)濟性，作為提供環(huán)境保護的行為人，其私人收益低于社會收益。相反，對水資源的污染行為則具有外部不經(jīng)濟性，排污者的私人成本低于社會成本。長期以來，農(nóng)村水污染缺乏強有力的管理政策，使得水資源排污者獲得的現(xiàn)期經(jīng)濟收益大于水資源保護者。而基于對貨幣現(xiàn)期價值的偏好，人們更傾向于采取可以獲得現(xiàn)期經(jīng)濟收益的行為。農(nóng)戶施用大量化肥和農(nóng)藥，以增加作物產(chǎn)量，進而獲利，而由此對水體造成的污染并不需要進行補償。另外，由于未健全農(nóng)村水資源交易市場，水資源的保護行為帶來的社會收益得不到經(jīng)濟激勵。因此，水資源的保護行為沒有實施動力，而排污行為卻是可以獲得現(xiàn)實收益的“理性選擇”。

資源依賴型的生產(chǎn)方式

在追求產(chǎn)量增加和生產(chǎn)率提高的目標驅(qū)動下，過去一段時間內(nèi)，依賴資源的高投入，大量使用農(nóng)藥化肥等，促進了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，但近年來也出現(xiàn)產(chǎn)出回報率下降、資源約束趨緊、環(huán)境問題凸顯等一系列問題。專業(yè)化集中化程度日益提高的種植和養(yǎng)殖區(qū)，缺乏時空上的連續(xù)性，種養(yǎng)分離的模式，使得傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式中動植物相互促進，物質(zhì)和能量循環(huán)使用的內(nèi)部調(diào)節(jié)機制被破壞，物能得不到充分利用，剩余物排放到環(huán)境中，造成污染。據(jù)有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，大約有70%的氮素進入了環(huán)境，且主要進入水環(huán)境，對地表水和地下水造成污染。每年有25萬噸以上的化學農(nóng)藥原藥被加工成80萬噸以上的制劑,通過各種施藥方式暴露于環(huán)境，其中10～20%的農(nóng)藥附著在植物體，80～90%的農(nóng)藥散落在土壤、水里和大氣里。

行為主體的有限理性

農(nóng)村水資源具有公共物品的特點，在水資源保護的生態(tài)效益不能得到合理折現(xiàn)的情形下，農(nóng)村水資源的使用者受追求當期利潤最大化目標的影響，即使認識到保護農(nóng)村水環(huán)境的重要性, 為確保獲得一定的收益，會采取污染水環(huán)境的行為。另外，作為農(nóng)村水環(huán)境的重要利益相關者，政府在進行公共決策時，信息來源渠道主要為政府部門的逐級上報，而各部門在信息的收集加工、處理篩選過程中，由于考慮權衡部門利益而表現(xiàn)出來的有限理性，其反映的信息與真實情況有一定偏離，因而造成公共政策的制定存在適用性較差或無效的情況。

市場與政策的雙失靈

由于農(nóng)村水環(huán)境的公共物品屬性，使得保護水資源的行為具有正外部性，邊際社會效益大于邊際私人效益，而水資源的污染行為具有負外部性，邊際社會成本大于邊際私人成本。通常，對公共資源的配置和使用，市場機制處于失靈狀態(tài)。目前的農(nóng)村水資源市場機制，既沒有體現(xiàn)對農(nóng)村水資源保護行為主體的補償，也未能實現(xiàn)對農(nóng)村水資源污染行為主體的懲罰。另外，我國農(nóng)村水環(huán)境污染源，呈現(xiàn)出布局分散、規(guī)模較小、具有隨機性、非點源污染的特點，對其進行監(jiān)測困難，行政監(jiān)管成本較高，收效甚微。從內(nèi)在經(jīng)濟動因和外在行政約束兩方面看，我國農(nóng)村水污染防治處于市場與政策雙失靈的狀態(tài)。

農(nóng)村水污染治理的對策

農(nóng)村水污染治理事關農(nóng)村人居環(huán)境、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民安居樂業(yè)以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，針對當前農(nóng)村水污染治理存在的困境，應厘清農(nóng)村水污染產(chǎn)生的原因，有的放矢推進農(nóng)村水環(huán)境污染治理工作。

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，著力防治農(nóng)業(yè)面源污染

農(nóng)業(yè)面源污染是導致農(nóng)村水環(huán)境污染的重要來源，其危害具有長期性和破壞性，需要久久為功，重點治理。治理農(nóng)業(yè)面源污染的根本在于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高資源利用率，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變。合理布局種植和養(yǎng)殖區(qū)域，發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，大力推廣生態(tài)產(chǎn)業(yè)。建立嚴格的市場監(jiān)管機制，整頓規(guī)范農(nóng)藥、化肥供給市場，加大化肥農(nóng)藥減施增效技術的研發(fā)與推廣，多渠道推進科技下鄉(xiāng)服務，引導農(nóng)戶科學施肥用藥；出臺政策，鼓勵使用生物農(nóng)藥、施用農(nóng)家肥、新型肥料；制定更為嚴格的地膜標準，改進地膜使用方法，推進地膜回收和重復使用。養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，要充分考慮資源環(huán)境承載力，科學劃定禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和適養(yǎng)區(qū)，關停小散污養(yǎng)殖場，規(guī)模養(yǎng)殖場要配套廢棄物處理設施，對畜禽糞便進行多樣化綜合利用，規(guī)?；B(yǎng)殖業(yè)實行“清污分流，糞尿分離”處理。通過政策和資金的支持，引導農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)模式，實現(xiàn)生產(chǎn)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

改進環(huán)保管理手段，建立農(nóng)村水污染綜合治理體系

一直以來，我國的環(huán)保管理體系主要依賴行政手段，而市場措施不足。環(huán)境保護工作主要依靠政府行政體系對污染者進行干預，環(huán)境整治主要依靠政府行政命令來推動，表現(xiàn)為命令—控制模式，這一模式適用于點源污染治理，而農(nóng)村水環(huán)境污染主要為面源污染，遏制面源污染需要建立以行政法規(guī)為基礎，以市場手段為調(diào)節(jié)方式的激勵機制，形成包含具備法律效力的許可系統(tǒng)、資源價格系統(tǒng)以及環(huán)境損害賠償?shù)沫h(huán)境管理經(jīng)濟政策體系。

發(fā)揮主體作用，解決農(nóng)村水污染防治資金不足的問題

加強對農(nóng)村居民的引導，樹立農(nóng)村居民作為農(nóng)村水環(huán)境管護主人翁的意識，農(nóng)村水污染問題的解決不僅依賴于財政資金的投入，還依賴于農(nóng)村居民生活習慣、支付意愿、認知程度等的支撐。另外，要加大財政資金在農(nóng)村水環(huán)境治理的投入，環(huán)境資源的公共物品屬性使得作為治理主體的政府不能缺位，財政資金的補助不僅體現(xiàn)于環(huán)保設施投資建設方面, 還應體現(xiàn)在對污水處理設施的后期運營補助。

尊重社會發(fā)展階段，注重農(nóng)村水污染治理適用性技術的采用

我國經(jīng)濟社會發(fā)展的城鄉(xiāng)差距與區(qū)域差異顯著，各地社會、文化、經(jīng)濟發(fā)展水平迥異，因此農(nóng)村水污染治理不能延用和照搬城市污水處理工藝及設計參數(shù)，需要根據(jù)各地農(nóng)村自然、經(jīng)濟與社會條件，因地制宜推廣適用性技術。農(nóng)村污水處理技術應遵循經(jīng)濟、高效、節(jié)能和簡便易行的原則，與當?shù)氐纳鷳B(tài)農(nóng)業(yè)相結(jié)合，使污水處理成為生態(tài)農(nóng)業(yè)的重要組成部分，形成污水回用與再利用的生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，實現(xiàn)污水的無害化和資源化。在農(nóng)村水污染治理方面，應推行集中與分散并行的處理方式。在污染相對集中、濃度較低的農(nóng)村地區(qū)，采用生態(tài)處理、厭氧處理等成本較低的技術。而在污水量大、濃度高的地區(qū)，采用集中式污水處理。