農(nóng)村污染治理的法律對策

文 李玉梅

農(nóng)村污染治理法律整合要確認農(nóng)民污染治理者的主體身份，遵循生態(tài)系統(tǒng)完整性規(guī)律，科學(xué)合理配置污染治理的權(quán)利義務(wù)和權(quán)力責(zé)任，整合農(nóng)業(yè)法與環(huán)境法，形成治理農(nóng)村污染的合力。

農(nóng)村污染治理不僅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡幕疽缶o密關(guān)聯(lián)，還與我國“五位一體”的總布局和 “四個全面”戰(zhàn)略的美麗中國、健康中國息息相關(guān)。我國已經(jīng)建立了較為完善的污染防治法律體系，為農(nóng)村污染治理提供重要法律依據(jù)，但要真正實現(xiàn)有效治理，還需要進一步反思和深入探究。

農(nóng)業(yè)面源污染是我國農(nóng)業(yè)污染治理的重點和難點問題，農(nóng)村人居環(huán)境與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和全面建成小康社會的基本要求還有很大差距，城鄉(xiāng)治理不平衡亟待將農(nóng)村污染納入優(yōu)先治理，實現(xiàn)黨、國家、社會共同治理農(nóng)村污染的中國方案。我國較為全面的污染防治法律體系已經(jīng)建立，但是忽略了農(nóng)民是環(huán)境治理的主體性價值、農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和完整性，環(huán)境治理權(quán)利義務(wù)配置失衡。因此，農(nóng)村污染治理法律整合要確認農(nóng)民污染治理者的主體身份，遵循生態(tài)系統(tǒng)完整性規(guī)律，科學(xué)合理配置污染治理的權(quán)利義務(wù)和權(quán)力責(zé)任，整合農(nóng)業(yè)法與環(huán)境法，形成治理農(nóng)村污染的合力。

農(nóng)村污染治理的四個基本判斷

第一，農(nóng)業(yè)面源污染仍是未來農(nóng)村污染治理的重點和難點。習(xí)近平總書記指出，農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅要杜絕生態(tài)環(huán)境欠新賬，而且要逐步還舊賬，要打好農(nóng)業(yè)面源污染治理攻堅戰(zhàn)。到2020年農(nóng)業(yè)面源污染加劇的趨勢得到有效遏制，實現(xiàn)“一控兩減三基本”。從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的約束性指標(biāo)看，到2020年主要農(nóng)作物化肥利用率、農(nóng)藥利用率、農(nóng)膜回收率和養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率分別控制在40%、40%、80%和75%。目前，農(nóng)業(yè)面源污染加劇的趨勢還未得到有效遏制，農(nóng)業(yè)面源污染的新老環(huán)境問題疊加和環(huán)境要素的交叉立體污染增加了治理的難度。因此，到2020年農(nóng)業(yè)面源污染治理的不確定性、長期性和艱巨性還將存在。

第二，我國農(nóng)村人居環(huán)境與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和全面建成小康社會的基本要求還有很大差距。李克強總理在2018年全國改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會議上提出“改善農(nóng)村人居環(huán)境，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大任務(wù)，也是全面建成小康社會的基本要求?！钡?020年，全國農(nóng)村居民住房、飲水和出行等基本生活條件明顯改善，人居環(huán)境基本實現(xiàn)干凈、整潔、便捷，建成一批各具特色的美麗宜居村莊。隨著城市化進程的加速和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)、生活、居住和消費方式都發(fā)生深刻的變化。農(nóng)村垃圾產(chǎn)生量每人每天可達0.86公斤，年垃圾產(chǎn)生量達3億噸。生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤污染嚴(yán)重，已成為全面建成小康社會的突出短板。

第三，城鄉(xiāng)治理不平衡，區(qū)域差異大，農(nóng)村污染要優(yōu)先治理。農(nóng)村環(huán)境被形象地比喻為城市“納污區(qū)”，自身納污能力不斷減弱并趨于飽和，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后。城鄉(xiāng)環(huán)境治理資源分配不均，農(nóng)民和農(nóng)村成為環(huán)境污染的受害者。農(nóng)民在環(huán)境污染物分配上承受壓力，農(nóng)民的飲食安全、身心健康受到不同程度的影響。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的惡化也直接影響到糧食安全、食品安全和公眾健康。在東部、中部和西部不同社會經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)，自然條件、資源稟賦、經(jīng)濟條件較好地區(qū)農(nóng)村污染治理效果好，發(fā)展落后地區(qū)治理污染的意識、資金和經(jīng)驗不足，成為城鄉(xiāng)社區(qū)治理的短板，亟待補齊。

第四，農(nóng)村污染治理是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在污染治理方面的重要體現(xiàn)。農(nóng)村污染治理要通過制度和法律治理，實現(xiàn)黨、國家、社會共同治理農(nóng)村污染的制度化、規(guī)范化和程序化，既要借鑒、汲取發(fā)達國家經(jīng)驗，也要注重治理經(jīng)驗的中國化和本土化。農(nóng)村污染治理已經(jīng)探索了 “命令-控制”、治理、“市場-激勵”、“合作-共治 ”和“整體-系統(tǒng)”等模式，基于時間維度和空間維度的變化，立法者對不同治理模式進行選擇與組合。因此，中國特色農(nóng)村污染治理既要尊重中國人睿智質(zhì)樸的自然觀和傳統(tǒng)農(nóng)耕智慧，也要整合法律制度剛性、村規(guī)民約柔性和農(nóng)民生活慣性，實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化與本土化的有機結(jié)合。

目前，農(nóng)業(yè)面源污染加劇的趨勢還未得到有效遏制，農(nóng)業(yè)面源污染的新老環(huán)境問題疊加和環(huán)境要素的交叉立體污染增加了治理的難度。因此，到2020年農(nóng)業(yè)面源污染治理的不確定性、長期性和艱巨性還將存在。

不可忽略的三個法律問題

農(nóng)村污染治理法律關(guān)系中有三個核心問題，即誰來治理、治理什么和如何治理。我國《環(huán)境法》《農(nóng)業(yè)法》《固體廢物污染防治法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等法律和《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等行政法規(guī)為農(nóng)村污染治理提供了行為規(guī)范。在法律實施中，我們常常忽略三個重要的法律問題，有待深入探究。

第一，在農(nóng)村污染治理法律關(guān)系中，農(nóng)民的治理主體地位缺失。在“命令-控制”為主，“市場-激勵”為輔的農(nóng)村污染治理體系中，農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者作為污染的制造者地位是基本假設(shè)，行為模式和法律后果較為清晰。日本學(xué)者黑川哲志也注意到農(nóng)民很少成為規(guī)制對象的非合理現(xiàn)象。農(nóng)民被排除規(guī)制看似有利于農(nóng)民，實際排除了農(nóng)民進行污染治理的主體資格。非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖戶不受法律規(guī)制，即使實現(xiàn)零排放，也難逃被關(guān)停的厄運。農(nóng)民集生產(chǎn)者、銷售者和消費者等多元角色于一身，通過強化其資源保護者和污染治理者角色，落實循環(huán)經(jīng)濟“3R”原則，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，提供高附加值的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品和綠色有機食品，惠益城鄉(xiāng)居民。

第二，農(nóng)村污染治理忽略了種養(yǎng)結(jié)合的農(nóng)耕智慧和生態(tài)系統(tǒng)完整性?！缎笄蒺B(yǎng)殖污染防治條例》出臺后，某些地區(qū)掀起突破法律底線、大規(guī)模關(guān)?；虬徇w畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）和畜禽養(yǎng)殖戶的“禁養(yǎng)風(fēng)暴”。種養(yǎng)結(jié)合、資源化利用是傳統(tǒng)中國農(nóng)耕文明留下的本土化治理經(jīng)驗，“禁養(yǎng)風(fēng)暴”直接影響到農(nóng)業(yè)面源污染“一控兩減三基本”目標(biāo)，種植業(yè)化肥施用量回升，畜禽糞污資源化利用只能在部分規(guī)模化養(yǎng)殖場真正實現(xiàn)。2017年，水稻、玉米和小麥三大糧食作物化肥利用率為37.8%，比2015年上升2.6個百分點；農(nóng)藥利用率為38.8%，比2015年上升2.2個百分點；畜禽糞污綜合利用率為64%。

第三，農(nóng)村污染治理的權(quán)利義務(wù)配置失衡，環(huán)境行政權(quán)力與相對方的權(quán)利存在沖突。在立法中，國家、各級人民政府是污染治理的權(quán)力和責(zé)任主體。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》對國家治理體系內(nèi)容和方式的豐富和發(fā)展，體現(xiàn)了環(huán)境保護黨內(nèi)法規(guī)與國家立法的銜接和互助，是中國特色社會主義環(huán)境法治的重大創(chuàng)新?？h級以上地方各級黨委和政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，中央和國家機關(guān)有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員；上列工作部門的有關(guān)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員都成為“黨政同責(zé)““一崗雙責(zé)”的主體。在農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)中，擴大對地方延伸績效考核，污染治理責(zé)任已經(jīng)傳導(dǎo)到基層政府。同時，通過義務(wù)性規(guī)范明確單位(或組織)和個人污染治理主體義務(wù)，但缺乏進一步的規(guī)范保障。立法中權(quán)利義務(wù)配置在法律實施中轉(zhuǎn)化為私法上的平等主體之間的權(quán)利義務(wù)配置和行政法上的行政權(quán)和相對方權(quán)利配置兩種基本形態(tài)。農(nóng)民私益和環(huán)境公益的沖突一直沒有得到很好的解決，對農(nóng)村污染治理的長效性有一定影響。

農(nóng)民集生產(chǎn)者、銷售者和消費者等多元角色于一身，通過強化其資源保護者和污染治理者角色，落實循環(huán)經(jīng)濟“3R”原則，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，提供高附加值的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品和綠色有機食品，惠益城鄉(xiāng)居民。

農(nóng)業(yè)法與環(huán)境法的合力貢獻

農(nóng)業(yè)法的功能是要為可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)建具有強制力和可靠性的法律框架。隨著農(nóng)業(yè)全球化不斷推進、糧食安全和食品質(zhì)量保證、世界人口增加、全球環(huán)境問題等方面的挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)法支離破碎，環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展帶來了新的法律合體，亟待通過法律整合實現(xiàn)環(huán)境法和農(nóng)業(yè)法在農(nóng)村污染治理中的合力貢獻。

第一，農(nóng)村污染治理法律整合要確認農(nóng)民污染治理者的主體身份。溫茨的“同心圓理論”（Concentric Circle Theory）認為，“我們與某人或某物的關(guān)系越親密，在此關(guān)系中所承擔(dān)的義務(wù)數(shù)量越多，所承擔(dān)的義務(wù)就越重?！被谠摾碚?，農(nóng)民在農(nóng)村人居環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、面源污染防治等方面都處于圓心地位，他們可以選擇生產(chǎn)生活方式和與自然相處方式，與農(nóng)業(yè)污染源距離更近、關(guān)系更親密。因此，農(nóng)民污染治理者的主體身份理應(yīng)得到確認，進而增強其環(huán)境管理意識，提升其污染治理能力。

第二，農(nóng)村污染治理過程要遵循生態(tài)系統(tǒng)完整性規(guī)律。 “君所恃在民，民所恃在食，食所資在耕，耕所資在牛。牛廢則耕廢，耕廢則食去，食去則民亡，民亡則何以恃君？”中國傳統(tǒng)的農(nóng)耕文明注重保持生態(tài)完整性，為農(nóng)村污染治理提供了重要的思想源泉和本土化經(jīng)驗。污染治理切忌片面化，要與生態(tài)保護相輔相成。《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范（試行）》倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式，引領(lǐng)公民踐行生態(tài)環(huán)境責(zé)任，攜手共建美麗中國。農(nóng)民探索綠色發(fā)展方式和消費方式，實現(xiàn)人與生態(tài)系統(tǒng)良性互動。此外，保持村莊整體風(fēng)貌與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)共生，通過整合社會系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)現(xiàn)代化法治經(jīng)驗和本土化的德治、自治經(jīng)驗在治理農(nóng)村污染的新合作。

第三，農(nóng)村污染治理要科學(xué)合理配置污染治理的權(quán)利義務(wù)和權(quán)力責(zé)任。《立法法》第6條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。農(nóng)村污染治理堅持“政府主導(dǎo)，依靠農(nóng)民；因地制宜，科學(xué)治理；全面治理，注重長效 ”的原則，依法處理好環(huán)境行政權(quán)和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的沖突，協(xié)調(diào)好農(nóng)民生計和環(huán)境保護的關(guān)系。減少政府農(nóng)村污染治理權(quán)力和責(zé)任規(guī)則，增加服務(wù)功能；擴大農(nóng)民在污染治理中的權(quán)利分配規(guī)則，細化污染治理義務(wù)的承擔(dān)規(guī)則。農(nóng)村污染治理的行政權(quán)主要通過命令、建議、指示、引導(dǎo)相對人為或不為特定行為，以免損害環(huán)境公益。農(nóng)民作為環(huán)境污染執(zhí)法的相對人，趨利避害，被動承擔(dān)。如果法律通過價格、生態(tài)補償、表揚與獎勵等利導(dǎo)性制度激勵農(nóng)民參與治理，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，農(nóng)村污染治理的科學(xué)性、因地制宜性和長效性都可以得到提升。