京津冀一體化下的砂石礦產(chǎn)開發(fā)利用優(yōu)化配置研究：基于第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃

郭冬艷，吳尚昆，侯華麗，聶賓汗

(中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，伴隨著2015年4月《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的頒布，進入全面推進重點突破的關(guān)鍵時期。核心是有序疏解北京非首都功能，在交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等重點領(lǐng)域率先取得突破，大量基礎(chǔ)設(shè)施項目紛紛投入建設(shè)。砂石礦產(chǎn)資源是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的原材料，是重要的資源保障，包括建筑石料用灰?guī)r、建筑用安山巖、磚瓦用黏土、水泥用石灰?guī)r、建筑用花崗巖、建筑用砂、建筑用白云巖、建筑用大理巖、建筑用橄欖巖、建筑用輝綠巖、建筑用玄武巖、建筑用砂巖、建筑用閃長巖、建筑用石料(凝灰?guī)r)、水泥用凝灰?guī)r、水泥用黏土、陶粒用黏土、磚瓦用砂、磚瓦用砂巖、磚瓦用頁巖等礦種。

程曉娜等[1]和孫婧等[2]從全國層面對砂石資源開發(fā)利用現(xiàn)狀和對策研究展開了分析；薛軍等[3]提出依托京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，通過資源化利用緩解北京砂石供需矛盾，但是并未從京津冀整體出發(fā)，考慮砂石礦產(chǎn)配置問題。筆者基于北京、天津、河北、遼寧、內(nèi)蒙古、山西、河南、山東八個省(區(qū)、市)第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，分析京津冀及其周邊砂石開發(fā)導(dǎo)向，從總量、空間、行業(yè)角度進行了形勢研判，提出京津冀一體化下的砂石礦產(chǎn)開發(fā)利用優(yōu)化配置建議。

1 開發(fā)導(dǎo)向

1.1 開采總量減量化態(tài)勢

從年產(chǎn)總量上看，截至2017年6月底，京津冀地區(qū)砂石礦山設(shè)計規(guī)模不足2億t，其中北京0.01億t，天津0.021億t，河北1.6億t以上。從規(guī)劃期末目標來看，京津冀及周邊省份礦山數(shù)量均有所降低，大中型礦山比例進一步提升。京津冀地區(qū)減量化態(tài)勢顯著，天津礦山全部關(guān)停，北京固體礦山僅保留17座，河北固體礦山減少約30%，礦山數(shù)量估算在1 000座左右。因砂石礦山占礦山數(shù)量的比重較高，且以小礦為主，減量化管控導(dǎo)向下，關(guān)閉小、散、亂的砂石礦山成為必然。

1.2 禁止開采空間進一步拓寬

各省均劃定了禁止開采區(qū)，基本涵蓋了自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、文化遺產(chǎn)、飲用水水源保護地，以及重要城鎮(zhèn)、重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要交通干道等區(qū)域，并提出了禁止在自然保護區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)勘查，在自然保護區(qū)內(nèi)禁止礦產(chǎn)資源開采等管控措施。除此之外，部分省市針對砂石資源禁止開采區(qū)域，在禁止開采區(qū)范圍外進行了延展，尤以京津冀力度最大。例如，天津全域禁止開采，北京7個礦山范圍外禁止開采，河北環(huán)首都圈禁止開采砂石資源，張家口市推進各類礦山關(guān)停整治。周邊省份中，山東和山西管控力度較大，山東提出水泥用灰?guī)r產(chǎn)出地所在區(qū)域為限制勘查區(qū)，在“三線三邊”嚴禁開采建筑石料，山西將太原東、西山綠化帶內(nèi)的石灰?guī)r區(qū)劃定為限制開采區(qū)。

1.3 露天開采方式受到約束

由于砂石礦山礦以露天開采為主，因此，對于露天開采方式提出的調(diào)控措施，也會影響到砂石礦產(chǎn)的開發(fā)。例如，《承德市創(chuàng)建國家綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)的實施意見》中提到，全市范圍內(nèi)原則上不再新設(shè)露天礦采礦權(quán)。京津冀周邊也是嚴格限制露天采礦，例如：山東省嚴格限制露天采石場投放；山西省提出禁止開采區(qū)內(nèi)嚴禁新設(shè)采礦權(quán)、露天采礦；河南在“三區(qū)兩線”及特定生態(tài)保護區(qū)域關(guān)閉已有露天礦山，到期不予延續(xù)，嚴禁新建露天開采礦山，其他區(qū)域嚴格控制新建露天開采礦山數(shù)量。

1.4 禁止(限制)部分礦種開采

除北京、天津基本全域全礦種壓縮之外，其他地區(qū)將礦種調(diào)控上聚焦在水泥用灰?guī)r、可耕地磚瓦用黏土上，亦有省份籠統(tǒng)的對砂石和小型非金屬礦山提出調(diào)控思路。各省市明確提出禁止開采可耕地磚瓦用黏土。對于水泥用灰?guī)r，河北、山東限制其勘查開采，山西提出有序開采水泥用灰?guī)r，明確2020年年產(chǎn)量為2 500萬t/a，嚴格水泥用灰?guī)r準入條件為30萬t/a。對于砂石資源總體而言，山東省提出新建砂石類和小型非金屬礦山應(yīng)具備規(guī)劃規(guī)定的準入條件，山西禁止將優(yōu)質(zhì)石灰?guī)r、白云巖等作為普通建筑石料開采，內(nèi)蒙古限制開采資源利用效益不抵生態(tài)環(huán)境破壞賠償?shù)牡V產(chǎn)和小礦。此外，遼寧省限制開采河砂(礫)海砂(礫)。

2 形勢研判

2.1 總量供需缺口較大

京津冀一體化發(fā)展中，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)重點：河北補短板，提出明確城鎮(zhèn)化率建設(shè)目標；京津調(diào)結(jié)構(gòu)，以部分重點區(qū)域居民城鎮(zhèn)化為主。城鎮(zhèn)化建設(shè)影響著新增房屋面積，據(jù)不完全統(tǒng)計，2016年京津冀房屋施工面積為6.48億km2。交通建設(shè)是一體化建設(shè)的基礎(chǔ)，根據(jù)三地交通規(guī)劃，據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，“十三五”期間，新增城市軌道交通里程為662 km，新增鐵路里程1 634 km，新增高速公路里程3 267 km，新增一般公路里程7 465 km。據(jù)此估算，“十三五”期間，京津冀地區(qū)砂石用量6.96億t，這與北京科技大學(xué)倪文教授測算的6億～8億t基本吻合。但是，截至2017年6月底，京津冀砂石礦山設(shè)計規(guī)模不足2億t，供需缺口高達5億t左右。

2.2 環(huán)保空間約束趨緊

2016年2月，《“十三五”時期京津冀國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》印發(fā)實施，明確了京津冀地區(qū)未來五年的發(fā)展目標，提出了“京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，生產(chǎn)方式和生活方式綠色，低碳水平上升”等總體目標，對生態(tài)環(huán)境保護提出了更高的要求。2017年5月，國土資源部印發(fā)《自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》的通知，以國家級自然保護區(qū)為重點，對各類保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)進行摸底排查，確保新設(shè)礦業(yè)權(quán)不再進入，已有礦業(yè)權(quán)逐步退出。此外，為應(yīng)對霧霾，大氣治理工作力度加大。2016年9月，《河北省露天礦山污染深度整治專項行動方案》印發(fā)，涉及露天采礦、揚塵的采礦場因環(huán)保不達標只能停產(chǎn)，甚至關(guān)閉，廊坊市已經(jīng)關(guān)停市轄的三河、大廠、香河內(nèi)的所有礦山。但是砂石礦產(chǎn)運輸半徑較短，普遍在150 km左右，開發(fā)對環(huán)?？臻g避讓的形勢，影響著砂石礦產(chǎn)的有效供給。

2.3 砂石行業(yè)迎來大時代發(fā)展

所謂大時代發(fā)展，包含三層含義：中國砂石骨料年消費量200億t的“大需求”，與2013年100億t左右的需求量相比增長了一倍[4]。隨著各地落后產(chǎn)能淘汰步伐的加快，高達7 000萬t/a的“大規(guī)?！鄙a(chǎn)線即將建設(shè)完成；砂石產(chǎn)品的供不應(yīng)求，普遍上漲至20～170 元/t的高利潤，吸引“大企業(yè)”紛紛入駐。在這個背景下，砂石行業(yè)發(fā)展對于供給有三個顯著影響：①跨產(chǎn)業(yè)合作增加了供給渠道，表現(xiàn)在利用尾礦廢石和建筑垃圾生產(chǎn)砂石產(chǎn)業(yè)的興起，促進了固廢資源化再利用，補充了產(chǎn)能；②煤炭產(chǎn)能下降轉(zhuǎn)變了砂石運輸方式，煤炭占鐵路貨運量一半以上，2016年關(guān)閉2 000多座煤礦，為砂石礦產(chǎn)通過鐵路運輸讓出了空間，鐵路運輸污染少、價格低，將成為未來的趨勢；③規(guī)劃化、集約化生產(chǎn)延長了運輸半徑，產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展和大型生產(chǎn)線的涌現(xiàn)，促進水運、汽運、火車運輸?shù)募⒅行闹鸩叫纬?，運輸半徑得以延長。

2.4 小結(jié)

京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，砂石礦產(chǎn)供需缺口進一步加大，環(huán)?？臻g約束趨緊影響著有效供給。面對供過于求的市場現(xiàn)狀，置之不問，繼續(xù)采取只堵不疏的管理政策只能讓市場被動尋求解決之道，砂石價格升高可能引發(fā)私挖盜采現(xiàn)象頻發(fā)，加劇破壞生態(tài)環(huán)境，也不利于資源保護和管理。解決發(fā)展與環(huán)保的矛盾，應(yīng)該結(jié)合大時代下砂石行業(yè)發(fā)展趨勢，探索解決之道，做好砂石礦產(chǎn)對協(xié)同發(fā)展的保障之道。

3 優(yōu)化配置

以砂石資源的優(yōu)化配置做好京津冀協(xié)同發(fā)展的資源保障，從五個方面著手：以專項規(guī)劃戰(zhàn)略引導(dǎo)，以綠礦建設(shè)提高供給能力，以跨產(chǎn)業(yè)合作增加供給渠道，以“3+5”機制優(yōu)化空間布局，以政府引導(dǎo)調(diào)動市場力量。

3.1 編制專項規(guī)劃，加強戰(zhàn)略引導(dǎo)，做好資源保障

為規(guī)范京津冀地區(qū)砂石資源開發(fā)和管理，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度謀劃砂石產(chǎn)品供給，加快砂石產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進資源節(jié)約集約利用、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。建議由京津冀協(xié)同發(fā)展辦公室牽頭，充分調(diào)配多方力量，以京津冀及其周邊砂石礦產(chǎn)為研究對象，盡快開展專項規(guī)劃編制，做好協(xié)同開發(fā)資源保障工作。

3.2 抓住“大時代”契機，加快綠色礦山建設(shè)，提高礦山供給能力

在大市場需求、大生產(chǎn)規(guī)模、大企業(yè)集團的砂石行業(yè)“大時代”背景下，砂石行業(yè)建設(shè)綠色礦山的最好時機已經(jīng)到來。原因有三：①行業(yè)利潤高漲，企業(yè)積極性空前高漲；②只有達到綠色礦山要求，才能順利生產(chǎn)經(jīng)營；③大企業(yè)集團的涌入，資金、技術(shù)到位，有實力建設(shè)綠色礦山。建議相關(guān)部門應(yīng)該以此為契機，結(jié)合砂石礦山特點，考慮從鼓勵規(guī)劃化生產(chǎn)、延長綠色產(chǎn)業(yè)鏈、鼓勵跨產(chǎn)業(yè)合作、推進“礦山修復(fù)+產(chǎn)業(yè)綜合體”等方面開展管理創(chuàng)新，鼓勵綠色礦山建設(shè)[5]。對于綠色礦山，促進規(guī)模化、集約化生產(chǎn)，提高砂石供給能力，縮減供需缺口。

3.3 推廣跨產(chǎn)業(yè)合作，探索多渠道供給，推進供給側(cè)改革

跨產(chǎn)業(yè)合作是指利用其他礦山的尾礦廢石或者建筑垃圾生產(chǎn)砂石產(chǎn)品，變廢為寶，為其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了解決方案。河北的承德、唐山、保定地區(qū)累計堆存著超過59.77億t的尾礦廢石，每年新產(chǎn)生廢石仍有3億t，這些尾礦廢石如果能充分利用，將極大地緩解產(chǎn)能不足的現(xiàn)象[2]。建議嚴格固廢利用標準，保證砂石產(chǎn)品質(zhì)量，大力探索利用尾礦廢石生產(chǎn)砂石產(chǎn)品，促進砂石礦產(chǎn)供給側(cè)改革。

3.4 依托“3+5”機制，優(yōu)化空間布局，建設(shè)砂石開發(fā)示范基地

未來，砂石的運輸方式將從公路運輸轉(zhuǎn)變?yōu)殍F路運輸、水路運輸為主。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河北承德的砂石可以銷往山東，運輸半徑可從150 km延伸到300 km。京津冀的砂石供應(yīng)不應(yīng)僅局限于京津冀內(nèi)部，而是放眼山東、山西、河南、遼寧、內(nèi)蒙古等五個省(區(qū))，充分調(diào)動內(nèi)外部力量，建立砂石供應(yīng)“3+5”機制，保障京津冀協(xié)同發(fā)展需要。建議根據(jù)砂石需求和有效供給輻射范圍，以雄安新區(qū)、通州副中心、張家口、北京新機場等重點建設(shè)區(qū)域為核心，以資源稟賦為基礎(chǔ)，避讓生態(tài)保護區(qū)域，科學(xué)劃定一批砂石資源集中開采區(qū)，建設(shè)砂石供應(yīng)基地和砂石開發(fā)示范區(qū)。

3.5 政府主動引導(dǎo)，發(fā)揮市場力量

一是嚴格非法產(chǎn)品的市場準入，引導(dǎo)市場良性循環(huán)。非法產(chǎn)品多由濫挖盜采或低級加工而來，生產(chǎn)工藝落后，生產(chǎn)過程沒有環(huán)保措施和質(zhì)量控制，產(chǎn)品質(zhì)量差，生產(chǎn)成本較低，市場銷售價格往往也較低，影響正規(guī)企業(yè)的市場運營，如果進一步擴張，則有可能產(chǎn)生劣幣驅(qū)除良幣的現(xiàn)象，不利于砂石企業(yè)的健康發(fā)展。二是打擊盜采盜挖的非法行為，保護生態(tài)環(huán)境。濫挖盜采的非法行為對生態(tài)環(huán)境造成惡劣的影響[3]。建議相關(guān)部門，采取有效措施，嚴查非盜采濫挖的非法行為，擴大監(jiān)管范圍，加大監(jiān)管力度，注重非法行為結(jié)束后的環(huán)境治理，保護生態(tài)環(huán)境。