水污染防治領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)

劉雙柳，陳 鵬，徐順青，高 軍

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水資源緊張、水環(huán)境質(zhì)量差、水生態(tài)遭到破壞的問題日益凸顯。為改善水環(huán)境質(zhì)量，2015年國務(wù)院印發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，該計(jì)劃的實(shí)施需要巨大資金保障[1]。為破解水污染防治資金難題，提高水污染防治公共服務(wù)供給能力與效率，在國家相關(guān)政策文件的支持引導(dǎo)下，水污染防治項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的比重逐漸增大[2-6]。由于社會(huì)資本投資的逐利性需求，PPP模式在水污染防治領(lǐng)域的大力推廣僅靠政策支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，合理的投資回報(bào)對PPP項(xiàng)目的成敗至關(guān)重要[7-9]。朱圓圓[10]在開展污水處理廠PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及投資決策研究時(shí)，指出獲取合理的投資回報(bào)是社會(huì)資本參與污水處理項(xiàng)目的根本目的，基于此提出公私雙方投資決策模型。趙慶寶[11]認(rèn)為當(dāng)前水污染防治項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格確定不合理、不科學(xué)，并由此導(dǎo)致PPP項(xiàng)目面臨困境。吳亞平[12]認(rèn)為PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率是社會(huì)資本方作出投資決策時(shí)的重要依據(jù)，建議對使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率可以定在7.0%～8.0%，政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率為5%～6%。水污染防治項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公益性，除市政污水、垃圾焚燒發(fā)電等部分領(lǐng)域外，普遍缺乏盈利機(jī)制，社會(huì)資本投入積極性不高[13]，為吸引社會(huì)資本，一些地方政府不惜以固定回報(bào)、保底承諾的方式變相融資，形成隱性政府債務(wù)。為防止PPP異化為新的融資平臺，2017年11月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號），要求建立按效付費(fèi)機(jī)制，建設(shè)運(yùn)營費(fèi)用均應(yīng)根據(jù)績效考核結(jié)果進(jìn)行支付，且建設(shè)成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%。本研究結(jié)合水污染防治項(xiàng)目特點(diǎn)和財(cái)辦金〔2017〕92號文要求，對其投資回報(bào)機(jī)制進(jìn)行了初步設(shè)計(jì)和探討。

1 水污染防治項(xiàng)目特點(diǎn)

1.1 水污染防治項(xiàng)目邊界

根據(jù)財(cái)政部與原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》（財(cái)建〔2015〕90號），水污染防治領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式的重點(diǎn)范圍包括飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復(fù)與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設(shè)、濕地建設(shè)、水源涵養(yǎng)林建設(shè)、地下水環(huán)境修復(fù)、污染場地修復(fù)、城市黑臭水體治理、重點(diǎn)河口海灣環(huán)境綜合整治、入海排污口清理整治、畜禽養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區(qū)污染集中治理（含工業(yè)廢水毒性減排）、城鎮(zhèn)污水處理（含再生水利用、污泥處置）及管網(wǎng)建設(shè)、城鎮(zhèn)生活垃圾收運(yùn)及處置、環(huán)境監(jiān)測與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置等。本研究中所指的水污染防治項(xiàng)目限于財(cái)建〔2015〕90號文中重點(diǎn)推廣運(yùn)用PPP模式的水污染防治領(lǐng)域范疇。

1.2 水污染防治項(xiàng)目特點(diǎn)

水污染防治項(xiàng)目主要有以下特點(diǎn)：

（1）建設(shè)投入大，運(yùn)營成本高。水污染防治項(xiàng)目規(guī)模大，建設(shè)期資金需求也大[14]。項(xiàng)目建成后，成效顯現(xiàn)時(shí)間長，能實(shí)現(xiàn)盈利的項(xiàng)目較少。以部分地區(qū)城市污水處理廠為例，由于設(shè)計(jì)規(guī)模偏大或城市規(guī)劃調(diào)整等，污水處理廠建成后，因進(jìn)水水量不足而長期處于不飽和運(yùn)行狀態(tài)，收回投資成本尚且困難，更無利潤可言。

（2）社會(huì)效益好，經(jīng)營收入弱。水污染防治項(xiàng)目的實(shí)施對改善環(huán)境質(zhì)量、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的社會(huì)效益顯著，但財(cái)務(wù)收入和盈利空間相對較窄。該領(lǐng)域項(xiàng)目中，有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)的主要為市政污水、垃圾焚燒發(fā)電等部分領(lǐng)域，而湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復(fù)、城市黑臭水體治理、環(huán)境監(jiān)測等生態(tài)保護(hù)類項(xiàng)目則不具備收費(fèi)條件。

（3）收費(fèi)項(xiàng)目定價(jià)及調(diào)價(jià)機(jī)制不完善[15-16]。少數(shù)有收費(fèi)基礎(chǔ)的項(xiàng)目中，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，價(jià)格難以覆蓋成本，且調(diào)價(jià)機(jī)制缺乏。以污水處理費(fèi)為例，目前大部分地區(qū)沒有規(guī)范的定價(jià)機(jī)制，不同地區(qū)間收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參差不齊；水價(jià)調(diào)整需要?dú)v經(jīng)提案、征求意見和聽證會(huì)等一系列程序，實(shí)施過程存在一定的困難。

2 水污染防治PPP項(xiàng)目投資回報(bào)現(xiàn)狀

2.1 典型的投資回報(bào)方式

PPP模式下，社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)以及運(yùn)營維護(hù)等服務(wù)，并因此獲取收益。根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號），社會(huì)資本投資回報(bào)方式主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)三種，付費(fèi)方式的選擇取決于項(xiàng)目的經(jīng)營性強(qiáng)弱。

使用者付費(fèi)是依靠項(xiàng)目的最終消費(fèi)者購買水環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)，回收項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營成本并獲得合理利潤。在該付費(fèi)機(jī)制下，一般主要由社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目的需求風(fēng)險(xiǎn)。

政府付費(fèi)是由政府直接向社會(huì)資本購買水環(huán)境公共產(chǎn)品或服務(wù)，項(xiàng)目的全部收入來自政府財(cái)政預(yù)算。在該付費(fèi)機(jī)制下，項(xiàng)目的經(jīng)營性收入維持在可控范圍內(nèi)，現(xiàn)金流相對穩(wěn)定，隨經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)不明顯，市場風(fēng)險(xiǎn)較低。

可行性缺口補(bǔ)助是介于政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)之間的折中投資回報(bào)方式。項(xiàng)目有使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)，能通過向最終用戶收費(fèi)獲得一部分收益，但該部分收益無法覆蓋建設(shè)運(yùn)營成本及合理利潤，需要政府支付運(yùn)營補(bǔ)貼。

2.2 不同投資回報(bào)方式適用的項(xiàng)目類型

使用者付費(fèi)投資回報(bào)方式適用于需求相對穩(wěn)定、市場化程度較高且具備一定收費(fèi)基礎(chǔ)的項(xiàng)目，如污水處理項(xiàng)目。就水污染防治領(lǐng)域而言，使用者付費(fèi)投資回報(bào)方式范疇內(nèi)還包括通過資源化利用的方式獲得回報(bào)，此處主要是指將養(yǎng)殖場畜禽糞便通過加工處理，制成沼氣、天然氣以及農(nóng)用有機(jī)肥的方式，然后進(jìn)行售賣來獲得收入，涉及的項(xiàng)目包括畜禽養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等類型。但在當(dāng)前實(shí)施環(huán)境和技術(shù)條件下，資源化利用的收入難以完全覆蓋項(xiàng)目公司的運(yùn)營成本，在沒有其他優(yōu)惠措施和運(yùn)營補(bǔ)助的情況下，社會(huì)資本投入的積極性不高。

水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測項(xiàng)目是水污染防治領(lǐng)域非常典型的政府付費(fèi)類型項(xiàng)目，該類型項(xiàng)目缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)，主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本。湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復(fù)與綜合整治、城市黑臭水體治理等項(xiàng)目也基本采用政府付費(fèi)模式。政府補(bǔ)貼額的多少是投資回報(bào)方式的關(guān)鍵所在，補(bǔ)貼額過高損害納稅人和公眾利益，補(bǔ)貼額過低又無法有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入的積極性。

采用可行性缺口補(bǔ)助付費(fèi)投資回報(bào)方式的項(xiàng)目包括城鎮(zhèn)生活垃圾收運(yùn)及處置等，如垃圾發(fā)電項(xiàng)目中，社會(huì)資本方獲得成本補(bǔ)償及合理利潤的主要來源一方面為上網(wǎng)電價(jià)收入，另一方面為政府的垃圾處理費(fèi)補(bǔ)貼。除運(yùn)營補(bǔ)貼外，可行性缺口補(bǔ)助還有其他多種表現(xiàn)形式，包括無償劃撥土地、投資入股、放棄政府方股東分紅權(quán)、貸款優(yōu)惠、貸款貼息、授予項(xiàng)目周邊相關(guān)開發(fā)收益權(quán)等。

3 水污染防治PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)

3.1 投資回報(bào)內(nèi)在機(jī)制

傳統(tǒng)投資模式下，政府方需要參與項(xiàng)目的投資建設(shè)以及運(yùn)維事務(wù)；PPP模式下，政府方職責(zé)更多地體現(xiàn)為監(jiān)管與考核，社會(huì)資本方則充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、投融資以及運(yùn)營維護(hù)等追求回報(bào)。政府方代表公眾利益，負(fù)有改善水環(huán)境質(zhì)量、提供安全優(yōu)美生活環(huán)境的公益性訴求；社會(huì)資本方投資水污染防治項(xiàng)目是為了實(shí)現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，要求項(xiàng)目具備商業(yè)上的可行性。兩者投資理念難以協(xié)同，投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)兼顧平衡。

一方面，投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)的核心條件過于強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的公益性特征，將會(huì)造成參與的社會(huì)資本方多為國企，進(jìn)而導(dǎo)致民營企業(yè)進(jìn)入壁壘，從長遠(yuǎn)來看，只有各具特色的國企與私企均能公平參與，PPP才能實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。另一方面，有效減少政府支出、降低政府債務(wù)是PPP項(xiàng)目推行初衷之一，對涉及政府付費(fèi)或補(bǔ)貼的項(xiàng)目，投資回報(bào)過高必然會(huì)造成政府支出的增加，甚至造成PPP模式不能實(shí)現(xiàn)“物有所值”，因此PPP項(xiàng)目投資回報(bào)應(yīng)尋找降低政府財(cái)政支出和實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本利益最大化之間的平衡點(diǎn)。此外，PPP模式遵循“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享”的原則，社會(huì)資本方所獲得的收益還應(yīng)與其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配。

基于此，水污染防治PPP項(xiàng)目中，評判投資回報(bào)是否合理，過于強(qiáng)調(diào)政府或社會(huì)資本任一方的訴求都有失偏頗，應(yīng)在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營平衡、保障公眾利益、提高水環(huán)境治理服務(wù)質(zhì)量和效率的同時(shí)，避免社會(huì)資本方出現(xiàn)虧損或暴利。

3.2 設(shè)計(jì)原則及合規(guī)性邊界

（1）應(yīng)符合市場配置特點(diǎn)

PPP模式下政府和社會(huì)資本是合作關(guān)系，有別于傳統(tǒng)建設(shè)模式政府和市場界限不清的特點(diǎn)。因此投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)體現(xiàn)市場配置理念，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，使政府方和社會(huì)資本方合作過程中的合理利益得以保障。

（2）充分考慮項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)影響

水污染防治PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營期長，項(xiàng)目周期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)因素多，并可能因此導(dǎo)致社會(huì)資本方的投資回報(bào)無法保障，甚至項(xiàng)目失敗。因此，投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享”的原則，對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可能造成的虧損或超額收益形成可調(diào)節(jié)的動(dòng)態(tài)處理方式。

（3）確保社會(huì)資本“盈利但不暴利”

水污染防治領(lǐng)域項(xiàng)目普遍存在回報(bào)低的特點(diǎn)，而對于追求自身利益最大化的社會(huì)資本而言，項(xiàng)目收益是其是否參與項(xiàng)目及運(yùn)營投入程度的決定因素。投資回報(bào)過低不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資的積極性，投資回報(bào)較高又會(huì)導(dǎo)致政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。因此，設(shè)計(jì)投資回報(bào)機(jī)制時(shí)應(yīng)遵循“盈利但不暴利”的原則，尋求最大限度地降低政府付費(fèi)與社會(huì)資本方收益最大化之間的平衡點(diǎn)。

（4）以政府財(cái)政承受能力為底線

減少地方債務(wù)、緩解地方政府財(cái)務(wù)不足的現(xiàn)狀是水污染防治領(lǐng)域引入PPP模式的初衷之一。財(cái)政部相關(guān)文件規(guī)定，全部PPP項(xiàng)目年度財(cái)政支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)不超過10%。因此，推進(jìn)項(xiàng)目時(shí)給予社會(huì)資本適度補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資水污染防治領(lǐng)域項(xiàng)目的積極性，必須以不超出政府財(cái)政承受能力為底線，否則將與最初實(shí)施PPP的初衷背道而馳。在設(shè)計(jì)社會(huì)資本方投資回報(bào)機(jī)制時(shí)，應(yīng)充分考慮地方政府的財(cái)政承受能力，涉及政府付費(fèi)或運(yùn)營補(bǔ)貼的項(xiàng)目，年度財(cái)政支出應(yīng)控制在可用于PPP項(xiàng)目一般公共預(yù)算支出的上限之內(nèi)。

（5）不以保底承諾、固定回報(bào)變相融資

PPP模式下，政府的支付責(zé)任取決于社會(huì)資本方提供公共服務(wù)的績效，基于此按期向社會(huì)資本方支付相應(yīng)對價(jià)。明股實(shí)債、固定回報(bào)、回購安排等方式，并沒有體現(xiàn)成本、風(fēng)險(xiǎn)和收益之間的相互匹配，使PPP項(xiàng)目由社會(huì)資本方的投資行為轉(zhuǎn)變?yōu)榕c政府方的借貸關(guān)系，形成政府債務(wù)，進(jìn)而構(gòu)成假借PPP模式的變相融資。因此投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)避免涉及資金借貸或保底收益。

3.3 投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)要點(diǎn)

（1）投資回報(bào)是社會(huì)資本方服務(wù)績效的對價(jià)

無論是在政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)還是在可行性缺口補(bǔ)助投資回報(bào)方式下，社會(huì)資本方收回成本并獲得合理利潤均以其提供了對應(yīng)的公共產(chǎn)品或服務(wù)為前提，是其提供服務(wù)績效結(jié)果的對價(jià)。建立完善的依效付費(fèi)機(jī)制，將依效付費(fèi)機(jī)制設(shè)計(jì)作為水污染防治PPP項(xiàng)目實(shí)施的必要條件，明確不同類型項(xiàng)目的水環(huán)境治理效果，并將其與資金支付進(jìn)行緊密掛鉤。政府負(fù)有支出責(zé)任的項(xiàng)目，建設(shè)服務(wù)費(fèi)不低于30%和考核結(jié)果掛鉤，對社會(huì)資本方運(yùn)營考核結(jié)果進(jìn)行分檔，當(dāng)社會(huì)資本方運(yùn)營極差、考核結(jié)果為最后一檔時(shí)，對當(dāng)期運(yùn)營服務(wù)費(fèi)予以一定比例扣減的同時(shí)，當(dāng)期建設(shè)服務(wù)費(fèi)的30%不予支付。

（2）合理設(shè)計(jì)保底需求和超額收益分享機(jī)制

保底需求是指政府在項(xiàng)目合同中承諾，當(dāng)公共產(chǎn)品或服務(wù)在合作期內(nèi)的需求低于一定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府會(huì)給予社會(huì)資本一定的補(bǔ)償，主要用于有使用者付費(fèi)收入來源的項(xiàng)目。就水污染防治領(lǐng)域而言，污水、垃圾處理項(xiàng)目一般有污水進(jìn)水量或垃圾處理量的保障。保底需求與保底收益不同，前者是政府方對已批復(fù)的可行性研究報(bào)告中項(xiàng)目產(chǎn)出的定量確認(rèn)，是對最低需求量風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)；而后者相當(dāng)于固定回報(bào)，未考慮項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)和轉(zhuǎn)移。

在政府承擔(dān)了最低需求量風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，一般還需要設(shè)計(jì)超額收益分享機(jī)制，包括約定收益率上限或使用量上限等，超出部分獲得的收益歸政府所有或由政府與社會(huì)資本方分成等。設(shè)計(jì)這項(xiàng)機(jī)制可避免社會(huì)資本方獲得暴利，充分體現(xiàn)了“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享”的原則，但無論如何限制，應(yīng)以保證社會(huì)資本獲得合理收益，并能鼓勵(lì)其提高項(xiàng)目效率為基礎(chǔ)。

（3）合理設(shè)計(jì)服務(wù)價(jià)格及調(diào)整機(jī)制

水污染防治PPP項(xiàng)目合作期一般在十年以上，多達(dá)二三十年左右。在項(xiàng)目長期運(yùn)行過程中為使社會(huì)資本合理回報(bào)得到保障，投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)按照收益與風(fēng)險(xiǎn)相匹配、社會(huì)可承受等原則約定項(xiàng)目服務(wù)價(jià)格，并設(shè)計(jì)合理的價(jià)格調(diào)整機(jī)制。調(diào)價(jià)仍應(yīng)遵循“盈利但不暴利”的原則，可考慮設(shè)置常規(guī)調(diào)價(jià)和臨時(shí)調(diào)價(jià)，明確調(diào)價(jià)周期、調(diào)價(jià)程序、調(diào)價(jià)計(jì)算公式或調(diào)價(jià)觸發(fā)機(jī)制等，以此形成良性的正向激勵(lì)。

（4）合理拓寬可行性缺口補(bǔ)助投資回報(bào)方式

可行性缺口補(bǔ)助形式多樣，除直接的貨幣補(bǔ)貼外，還可以通過劃撥土地、授予開發(fā)權(quán)等方式，如通過發(fā)掘周邊土地開發(fā)、生態(tài)旅游等配套資源，將盈利效益不同的肥瘦項(xiàng)目捆綁實(shí)施，使社會(huì)資本方獲得較為穩(wěn)定的投資回報(bào)。對污水處理廠相關(guān)項(xiàng)目，可以通過廠網(wǎng)一體、整縣（區(qū)）推進(jìn)的方式實(shí)施，提供項(xiàng)目的盈利空間。

3.4 實(shí)證分析

本研究選取某污水處理項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)證分析，該案例為財(cái)政部PPP中心第三批次國家示范項(xiàng)目，目前處于執(zhí)行階段。項(xiàng)目總投資93 137萬元，包括供水項(xiàng)目包和污水項(xiàng)目包，含存量項(xiàng)目和新建項(xiàng)目，以存量項(xiàng)目為主，運(yùn)作方式為TOT＋BOT，合作期30年。由政府方出資代表和中標(biāo)社會(huì)資本方共同組建項(xiàng)目公司。

項(xiàng)目綜合采用了政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)以及可行性缺口補(bǔ)助等投資回報(bào)方式，以此來調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入的積極性，投資回報(bào)機(jī)制具體為：①自來水廠區(qū)屬于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，但該項(xiàng)目的收入主要來自政府按出廠水基本水量和價(jià)格支付的自來水費(fèi)，具體操作模式如下：居民自來水用水收費(fèi)仍由自來水公司負(fù)責(zé)，收取的自來水費(fèi)和排污費(fèi)上繳財(cái)政專戶管理，由項(xiàng)目公司、當(dāng)?shù)厝嗣裾?、銀行對該賬戶簽訂三方監(jiān)管協(xié)議；項(xiàng)目公司在自來水廠出水處計(jì)量出水量，由政府按特許經(jīng)營協(xié)議約定的水價(jià)與項(xiàng)目公司結(jié)算；水價(jià)的調(diào)整按約定公式進(jìn)行調(diào)整。項(xiàng)目實(shí)施過程中，經(jīng)與各意向投資人磋商談判、市場調(diào)研及吸引投資人的投資熱情，當(dāng)?shù)厝嗣裾O(shè)定自來水出廠價(jià)格不低于1.09元/噸。②原水和供水管網(wǎng)部分為政府補(bǔ)貼模式，收入主要來自政府補(bǔ)貼。③污水包屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，采用可行性缺口補(bǔ)助投資回報(bào)方式，收入主要來自財(cái)政按污水處理廠設(shè)計(jì)規(guī)模和污水處理服務(wù)費(fèi)基本單價(jià)、實(shí)際處理水量和污水處理服務(wù)費(fèi)計(jì)量單價(jià)支付的污水處理服務(wù)費(fèi)。

本研究選取的案例分別設(shè)計(jì)了建設(shè)期和運(yùn)營期的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)期考核主要針對項(xiàng)目公司進(jìn)行新建供水廠、污水處理廠及新建供水、污水管網(wǎng)的建設(shè)管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，考核內(nèi)容分為人員到位、設(shè)備投入、工程質(zhì)量、進(jìn)度控制、安全文明五個(gè)方面，其中，對于人員備案和材料設(shè)備投入，考核直接對象為施工總承包方，考核結(jié)果列入政府方對項(xiàng)目公司的考核結(jié)果；運(yùn)營維護(hù)期考核主要針對項(xiàng)目公司對本項(xiàng)目供水廠、污水處理廠及相關(guān)配套管網(wǎng)的運(yùn)營維護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，考核內(nèi)容包含但不限于運(yùn)營管理、維護(hù)管理、安全文明生產(chǎn)管理、技術(shù)檔案管理、社會(huì)責(zé)任等五個(gè)方面；通過績效考核設(shè)計(jì)來倒逼社會(huì)資本加強(qiáng)管理、提高效率，實(shí)現(xiàn)以其提供服務(wù)的對價(jià)獲得回報(bào)。

本研究選取的案例在設(shè)定基本水量、初始供水價(jià)格的基礎(chǔ)上，對價(jià)格調(diào)整機(jī)制進(jìn)行了約定：調(diào)價(jià)分為一般調(diào)價(jià)和特殊情況調(diào)價(jià)，一般調(diào)價(jià)由物價(jià)因素變化觸發(fā)，根據(jù)調(diào)價(jià)公式兩年調(diào)整一次；特殊調(diào)價(jià)發(fā)生在法律、法規(guī)或技術(shù)規(guī)范、稅收政策發(fā)生變更，如國家或地方污水排放標(biāo)準(zhǔn)、自來水供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、污泥處理費(fèi)用、處理標(biāo)準(zhǔn)和處理方式發(fā)生變化，導(dǎo)致的運(yùn)營成本增加和投資增加時(shí)，按實(shí)際增加的單位運(yùn)行成本和單位投資成本調(diào)整污水處理服務(wù)費(fèi)基本單價(jià)和計(jì)量單價(jià)，以此來保障在較長的項(xiàng)目合作期內(nèi)社會(huì)資本盈利但不暴利。

4 結(jié)論與建議

利用PPP模式推進(jìn)水污染防治項(xiàng)目，可以提高環(huán)境公共服務(wù)供給質(zhì)量、提升水污染防治效率。水污染防治項(xiàng)目公益性較強(qiáng)，在保證合規(guī)性的前提下，可以因地制宜地結(jié)合具體項(xiàng)目特點(diǎn)，不斷完善水污染防治項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)資本參與水污染防治項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的熱情，包括：①建立生活污水、生活垃圾等領(lǐng)域收費(fèi)價(jià)格形成機(jī)制；②對投資回報(bào)率低的項(xiàng)目，結(jié)合投資回報(bào)率、項(xiàng)目周期建立社會(huì)資本投資回報(bào)補(bǔ)貼機(jī)制；③推進(jìn)資源組合開發(fā)模式，肥瘦搭配，將水環(huán)境治理與周邊收益能力強(qiáng)的資源開發(fā)項(xiàng)目整合；④在垃圾處置、畜禽養(yǎng)殖糞便治理以及水資源短缺地區(qū)的污水處理回用等領(lǐng)域大力推行資源化處理技術(shù)，形成新的投資回報(bào)渠道；⑤鼓勵(lì)社會(huì)資本積極推進(jìn)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，降低管理成本，提高收益能力等。