環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中的地位

楊中惠

（新疆兵團(tuán)勘測設(shè)計院（集團(tuán)）有限責(zé)任公司 新疆烏魯木齊 830002）

引言

在工業(yè)化進(jìn)程迅速發(fā)展的過程中，我國自然環(huán)境受到了嚴(yán)重的破壞，而環(huán)境政策作為以自然環(huán)境保護(hù)為目的的政策、措施，對環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中的地位做出研究，有助于達(dá)到更佳的基于可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略效果。但很顯然現(xiàn)階段我國環(huán)境政策分析研究，還處于初級階段，欲使環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中的地位充分彰顯，今后還需做出更多的努力。

1 環(huán)境政策分析及戰(zhàn)略環(huán)境評價涵義

1.1 環(huán)境政策分析涵義

環(huán)境政策主要是指國家、政府為保護(hù)環(huán)境所采取的一系列的控制、管理、調(diào)節(jié)措施總和。從內(nèi)容角度分析，環(huán)境政策是以保護(hù)環(huán)境為目的，國家頒布的各項法律條例以及政府部門、省人大部門頒布的地方條例總稱[1]。而從范圍角度分析，環(huán)保政策則是以環(huán)境污染防治、生態(tài)保護(hù)、國際環(huán)境為主的政策措施，環(huán)境政策的本質(zhì)是價值或利益的分配，體現(xiàn)出了國家為了保護(hù)環(huán)境而做出的各種制度安排和改進(jìn)創(chuàng)新。而環(huán)境政策本身利益和相關(guān)性，決定了一種利益調(diào)整和平衡的工具，并且由于環(huán)境政策是公共政策的組成部分，因此環(huán)境政策所操控的利益與環(huán)境保護(hù)成本效益有直接聯(lián)系。

環(huán)境政策分析可簡稱為EPA，是為了解決環(huán)境政策問題，采用的一種定性、定量分析方法，可以對環(huán)境政策實施過程和實施效果進(jìn)行規(guī)范性和實質(zhì)性的分析，通過環(huán)境政策分析，可以為環(huán)境保護(hù)的公平和效率提供保障，具體而言，在進(jìn)行環(huán)境政策分析時，主要分析以下幾個方面的內(nèi)容。（1）分析環(huán)境政策實施中存在的問題，雖然國家、政府在制定環(huán)境政策時，已經(jīng)進(jìn)行了縝密的分析和多重的考慮，但由于環(huán)境政策的制定是單向的，并以制定層面的利益博弈為主，因此在實施過程中，往往要面臨現(xiàn)實環(huán)境的新一輪博弈，這就會使原定的環(huán)境政策充滿各種不確定性，為此在環(huán)境政策實施一段時間后，有必要對環(huán)境政策中存在的問題進(jìn)一步作出分析。（2）分析解決方案和環(huán)境政策實施后改進(jìn)措施。在這一環(huán)節(jié)步驟中主要是從環(huán)境政策改進(jìn)措施的效率和公平性角度做出分析，其中效率主要是指在政策、技術(shù)基礎(chǔ)上保障經(jīng)濟(jì)效益的最大化，要通過改進(jìn)后的環(huán)境政策更好的解決區(qū)域或者社會環(huán)境問題。而公平性則是分析代內(nèi)公平及代際之間的公平，一般情況下，可以通過環(huán)境政策是否滿足正面設(shè)計指標(biāo)判斷公平性，并通過信息公開程度、公眾參與情況、公眾滿意度對公平性是否需要改進(jìn)做出進(jìn)一步判斷。

1.2 戰(zhàn)略環(huán)境評價涵義

戰(zhàn)略環(huán)境評價又稱環(huán)境質(zhì)量預(yù)斷評價，可簡稱為SEA，是指對政策、規(guī)劃或計劃及其替代方案可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，所進(jìn)行規(guī)范性、系統(tǒng)性、綜合性的評價過程，并包括將評價結(jié)果應(yīng)用于負(fù)有公共責(zé)任的決策之中，因此戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是政策、規(guī)劃、計劃中的應(yīng)用，同時也是協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展的重要手段[2]。SEA這一概念最早是在1990年由Lee、Walsh、Wood等提出，并聯(lián)合編寫了《政策評價與環(huán)境》，在這一文章之中，對SEA技術(shù)方法，包括信息資料收集方法、信息處理方法、政策方案技術(shù)效益等都做出了明確的說明。而其中Therivel學(xué)者在《戰(zhàn)略環(huán)境評價》中對SEA做出了進(jìn)一步的補(bǔ)充，并對給出了SEA明確的定義，這使得SEA有明確的研究范疇，并成為有別于項目環(huán)境評價、區(qū)域環(huán)境開發(fā)評價的新興領(lǐng)域。而隨后在《中國21世紀(jì)-中國環(huán)境影響評價制度》中，將“可持續(xù)發(fā)展環(huán)境影響評價制度”作為SEA評價標(biāo)準(zhǔn)，這極大的推動SEA發(fā)展。

2 環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中的地位

2.1 在評價因素中的地位

環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價因素中占有一定地位，通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境政策所操控的利益是與環(huán)境保護(hù)相關(guān)為主的成本和效益，這也是環(huán)境政策與其他公共政策最本質(zhì)的差別，同時環(huán)境政策具有以下幾個方面的特點(diǎn)，①觀察視野時空范圍比較廣；②環(huán)境政策以科學(xué)技術(shù)為分析依據(jù)；③環(huán)境政策信息需求量較大，很難直接囊括；④環(huán)境政策具有一定的不穩(wěn)定性。而在我們分析戰(zhàn)略環(huán)境評價時，環(huán)境政策與戰(zhàn)略環(huán)境評價在某些方面有著不謀而合的特點(diǎn)，如戰(zhàn)略環(huán)境評價也具有空間較大、多樣性明顯的特質(zhì)，并要求評價結(jié)果具有一定的精準(zhǔn)性，而這就造就了環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價因素中的地位與體現(xiàn)。

一般情況下，在進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價時，主要的評價因素包括土地利用、空氣、地表水、地下水、土壤、生物多樣性、資源能源利用、噪聲、固體廢物等。以土地分類、土地利用評價為例，往往需要通過環(huán)境政策作出分析，如在進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)土地利用時，要先對其現(xiàn)狀調(diào)查、分析、統(tǒng)計，然后從自然資源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率、社會公平性等指標(biāo)出發(fā)，進(jìn)行一系列的評估，然后初步評價得出環(huán)境政策及規(guī)劃實施對自然保護(hù)區(qū)的影響，并提出相關(guān)的管理措施，在這個過程中，自然體現(xiàn)出環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中的地位?；蛘撸诳諝猸h(huán)境質(zhì)量方面的評價時，對于城市空氣污染控制政策和煤炭消費(fèi)總量控制政策，一般都需要進(jìn)行環(huán)境政策方面的分析。如新疆“烏-昌-石”地區(qū)空氣污染控制政策需要從污染物、污染源和空氣污染狀況進(jìn)行分析，而對于煤炭消費(fèi)總量控制政策，則需要從劃定高污染燃料禁燃區(qū)、電力行業(yè)節(jié)能環(huán)保改造、大力推廣清潔能源等幾個方面與政策目標(biāo)進(jìn)行分析。再或者，在水環(huán)境質(zhì)量方面的評價時，明確水環(huán)境目標(biāo)是保護(hù)涵育地表水、地下水，控制水質(zhì)污染、水資源利用的保障，而在這個過程中，也需要對環(huán)境政策作出分析，并對戰(zhàn)略環(huán)境影響因素作出評價，因此環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價因素中占有一定地位。

2.2 在評價程序中的地位

環(huán)境政策分析是從環(huán)境政策目標(biāo)分析開始的，通過分析具體的指標(biāo)，判斷得出定性、定量的結(jié)論，分析對象包括所評價的環(huán)境及承載能力，因此環(huán)境政策分析也可以對戰(zhàn)略環(huán)境影響做出評價，由此可以看出，環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價程序中具有一定的地位，對此筆者從準(zhǔn)備階段、實施階段和實施后階段三個方面做出分析。

（一）SEA準(zhǔn)備階段，在SEA準(zhǔn)備階段，雖然整體的政策、計劃和實施邊界是有明確規(guī)定的，但最終對環(huán)境的影響卻難以確定，因此在進(jìn)行SEA分析評價時，應(yīng)該從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)、教育、醫(yī)療、能源消耗等多個方面進(jìn)行分析，并對具體的對象進(jìn)行權(quán)重計算，從而衡量評價中的重點(diǎn)[3]。而在個別過程中，SEA評價是起到明顯的主導(dǎo)作用的，如在環(huán)境問題識別、環(huán)境政策目標(biāo)控制上，通過SEA評價，可以對環(huán)保政策目標(biāo)的統(tǒng)一性和一致性做出判斷。以“大氣污染消減目標(biāo)”為例，要通過SEA評價，保證“大氣污染消減目標(biāo)”與“空氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)”具有統(tǒng)一性和一致性，這樣才能為可持續(xù)環(huán)保效果做出保障。而當(dāng)確定SEA邊界時，由于戰(zhàn)略環(huán)境影響因素是具有綜合性特點(diǎn)的，因此需要對各個層次的目標(biāo)做出界定，了解何時、何地、何種環(huán)境要素，并明確監(jiān)測方案和統(tǒng)計范圍，如在進(jìn)行大氣污染排放總量控制指標(biāo)確定時，需要了解區(qū)域工業(yè)企業(yè)分布情況、企業(yè)排污特征，這樣才能為SEA評價做出保障。

（二）SEA實施階段，在SEA實施階段，明確評價對象目標(biāo)是決定整個評價結(jié)果全面程度的重要因素。具體而言，在城市之中一個大型開發(fā)規(guī)劃，往往會帶動其他小型規(guī)劃，如在烏魯木齊城市中進(jìn)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、北工業(yè)園區(qū)、頭屯河經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)，就會帶動區(qū)域周邊的醫(yī)院及商圈發(fā)展，這就是開發(fā)項目的聯(lián)動效應(yīng)和聚集效應(yīng)體現(xiàn)。而在這個過程中也可以發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)劃項目對環(huán)境的影響，并不是體現(xiàn)在一個項目上，而是體現(xiàn)在多個、單個項目的協(xié)同作用下，并且還有可能產(chǎn)生抵消或者拮抗反應(yīng)。因此在進(jìn)行環(huán)境政策分析評價時，應(yīng)對環(huán)境因素進(jìn)行綜合分析。如在SEA實施階段，應(yīng)該對戰(zhàn)略性方案進(jìn)行調(diào)查，同時對替代方案進(jìn)行分析。但通過這個過程我們也會發(fā)現(xiàn)，環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價程序中的地位是隱性的，并沒有充分的得到體現(xiàn)，在這個程序過程中，還需要通過對經(jīng)典理論知識和環(huán)境治理經(jīng)驗的運(yùn)用，從而對某一特定對象作出描述。如需要對環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策作出分析，對約束條件下最優(yōu)解等微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)模型進(jìn)行描述。

（三）SEA實施后階段，在SEA實施階段后期，需要通過政府、相關(guān)主管部門及社會公眾對環(huán)境影響評價進(jìn)行參與，主要包括主體分析和程序分析兩個方面。其中主體分析主要是分析主體為單元還是多元，而程序分析，則是指主體確定時特別注意的環(huán)境外部性問題，明確外部影響的對象。如在分析新疆“烏-昌-石”區(qū)域大氣環(huán)境污染問題時，雖然鋼鐵、電解鋁、火電廠、煤化工等3200余家大小企業(yè)分布于不同的地點(diǎn)，但是受區(qū)域氣象條件的影響，大氣污染累積影響范圍則擴(kuò)大到天山北坡經(jīng)濟(jì)帶近6.9萬平方公里。因此在實施SEA評價時，要從區(qū)域的角度進(jìn)行全面分析。

2.3 在評價目標(biāo)中的地位

環(huán)境政策目標(biāo)可分為長期目標(biāo)和短期目標(biāo)、定性目標(biāo)與定量目標(biāo)、單一目標(biāo)與多樣目標(biāo)、總體目標(biāo)和階段目標(biāo)。而評價目標(biāo)對環(huán)境政策是具有導(dǎo)向作用的，并且是解決環(huán)境政策問題的最終目的。在評價過程中，要通過定性、定量結(jié)合的方式得出最終的解決方案，在這個過程中往往會涉及到六要素，即政策相關(guān)信息、政策主張、政策依據(jù)、政策支持、政策反正、政策限定詞[4]。因此要始終謹(jǐn)記，SEA的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是可持續(xù)發(fā)展，EPA的目標(biāo)是效率和公平，從這一點(diǎn)分析，環(huán)境政策分析與戰(zhàn)略環(huán)境影響評價兩者之間是相互協(xié)調(diào)的，并均在SEA中以隱性地位體現(xiàn)。

結(jié)語

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)階段對于環(huán)境政策分析的研究還處于探索階段，環(huán)境政策分析雖然在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中具有一定地位和作用，但是這種地位是隱性、淺顯的，因此今后我們需要做的就是更好的彰顯出環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的顯性地位，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略評價效果，更好的為新疆烏魯木齊區(qū)域環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)。

[1]李曉蓉.國外戰(zhàn)略環(huán)境影響評價分析及在我國的應(yīng)用研究[D].河南師范大學(xué)，2015.

[2]劉暢.從環(huán)評對象看我國《環(huán)境影響評價法》的完善[D].中國海洋大學(xué)，2016.

[3]馬曉利.基于產(chǎn)業(yè)低碳化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略環(huán)境評價研究[D].南開大學(xué)，2016.

[4]檀菲菲，周文敏，鈕志遠(yuǎn).環(huán)境政策分析在戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中的地位[J].科技信息，2016(19):29-30.