環(huán)境公益訴訟實踐探索與思考
——以京津冀首例大氣污染公益訴訟調解案為例

2018-02-02 17:14:32竇淑霞

中華環(huán)境 2018年9期

文竇淑霞

中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會與河北大光明實業(yè)集團嘉晶玻璃有限公司（下稱“嘉晶公司”）大氣污染環(huán)境公益訴訟案，是京津冀地區(qū)首例大氣污染環(huán)境公益訴訟案件。該案在邢臺市中級人民法院進行審理，經當事人陳述、舉證、鑒定等法定審理程序，最終以調解方式結案。被告嘉晶公司從一個多次因違法排污被行政機關罰款的玻璃生產企業(yè)，經過本次訴訟后，不僅積極繳納罰款、對污染設施升級改造、按照鑒定的環(huán)境修復費進行賠付，且自愿拿出150萬元用于公益，回報社會，是本案的一大亮點，有效發(fā)揮了公益訴訟的社會導向功能，在個案中達到了監(jiān)督和預防雙重效果，實現了環(huán)境保護和綠色發(fā)展的雙重維護。

案情簡介

環(huán)保部門多次罰款的事實均予認可，在進入訴訟后即停止生產、對排污設施升級改造，同意按照鑒定意見確定的環(huán)境修復費用進行賠償，并在省級媒體公開賠禮道歉。2018年6月16日，在邢臺市中級人民法院主持下，原被告雙方自愿達成調解協(xié)議：被告嘉晶公司在停產后投資3000萬元人民幣用于排污設施的升級改造，改造完成后經相關部門驗收合格、原告實地考察確認；被告嘉晶公司在依照鑒定意見賠付環(huán)境損害及功能修復費用共計22.74萬元之外，自愿再出資150萬元，用于環(huán)境生態(tài)治理；嘉晶公司支付原告代理律師費、差旅費、住宿費等共計12萬元；嘉晶公司在省級以上媒體向社會公開賠禮道歉。邢臺市中級人民法院在調解協(xié)議公告一個月后，作出民事調解書，該調解書已送達并生效。

2015年5月-12月期間，河北省沙河市環(huán)保部門多次發(fā)現嘉晶公司在生產過程中閑置污染物處理設施，導致超標排放污染物。為此，環(huán)保部門多次采取行政執(zhí)法措施，責令被告達標排放，但被告仍然采取夜間停止環(huán)保設施運行的手段，向空氣中偷排大量污染物，嚴重污染了大氣環(huán)境。原告依照《中華人民共和國大氣污染防治法》第七條和第一百二十五條之規(guī)定，向邢臺市中級人民法院提起環(huán)境侵權訴訟，訴訟請求：1.立即停止超標排放污染物；2.在媒體上公開賠禮道歉；3.賠償因違法排污造成的環(huán)境污染損害，并承擔相應的懲罰性賠償金；4.被告采取直接措施或者替代措施修復被污染損害的環(huán)境；5.判令被告承擔原告為本次訴訟而支出的評估費、鑒定差旅費等一切必要的費用。

被告嘉晶公司對其閑置污染設施，超標排污并被

案件評析與思考

民事公益訴訟在個案中體現預防原則

環(huán)境損害波及面大，破壞程度嚴重，修復費用高昂。因此，環(huán)境司法在強調事后救濟的同時，應兼顧預防原則。最高人民法院《關于審理環(huán)境公益訴訟若干問題的解釋》規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的功能事先預防和事后救濟并重。但是由于法院司法權的被動性，人們往往覺得事先預防功能的實現具有一定難度，用之不慎，會突破司法權的基本屬性，并對行政權進行干預。實質上，預防原則體現在環(huán)境審判的諸多方面，需要審判人員在實踐中善于發(fā)現、予以重視并積極探索。筆者以大氣污染民事公益訴訟為例，對預防原則在審判中的體現進行分析。

首先，環(huán)境侵權責任承擔方式中包括“預防性責任承擔方式”。在大氣污染民事公益訴訟中，原告的第一項請求往往是停止侵害。這項請求的實現方式為：被告污染企業(yè)在進入訴訟后主動或被迫停止排放污染物或停產，并在原告和法院的監(jiān)督下積極采取改進生產工藝、更換污染設備等措施，防止環(huán)境污染、生態(tài)破壞的進一步擴大，預防性地消除不良影響，體現了風險預防原則。本案被告嘉晶公司在應訴后停止生產，并投資3000萬元更換污染設備。山東德州大氣污染公益訴訟案件是在法院和政府的支持下，被告企業(yè)整體搬遷，重新選址建廠。這均在個案中體現了預防原則。

第二，公益訴訟判決的輻射效應具有預防功能。判決污染企業(yè)對造成的污染和環(huán)境侵害予以賠償，并支付環(huán)境修復的費用、賠禮道歉等，不僅會對污染企業(yè)具有強大的震懾作用，對于周邊其他同類企業(yè)也具有一定的影響，這種輻射效應實質上也是一種風險預防。因此，對于公益訴訟案件的審理和裁判，司法公開、公眾參與、宣傳報道等工作尤為重要，是實現公益訴訟判決輻射效應的重要環(huán)節(jié)。

第三，在案件執(zhí)行階段實現監(jiān)督和預防雙重效果。以本案為例：調解書主文中損害賠償的款項分期一年給付，原因是企業(yè)正在升級改造過程中，尚未恢復生產，因此賠償資金在時間上給予緩沖，體現對企業(yè)發(fā)展的支持。但是分期給付還可以產生另外一個效果，即，在賠償金分期給付階段，企業(yè)依然要接受原告、法院以及公眾的繼續(xù)監(jiān)督。這種監(jiān)督也同時實現了防止被告企業(yè)再次超標排污，甚至再次進入訴訟的預防功能。泰州水污染案件中，二審法院對一審判決的修復費用進行調整的方案是：如果污染企業(yè)對其造成的污染進行及時清理，并積極改進設備以及在之后的一段時間內沒有違法污染行為，二審法院即會對一審判決的1.6億余元環(huán)境修復費進行40%的折抵。這種促使污染企業(yè)積極清理污染、進行技術改造的判決方式，實現了法院在判決后的“監(jiān)督”，以及“預防”企業(yè)再次實施污染行為的雙重效果。

環(huán)境保護中行政權與司法權功能之比較

從行政權和司法權的屬性來講，對于生態(tài)環(huán)境保護和污染防治工作，行政權居于主要地位，司法權因其被動性以及事后監(jiān)督的后置性，體現的是輔助和補充功能。但是如果行政機關在進行一次次行政處罰后，污染企業(yè)依然超標排污，那么行政機關的處罰實現了什么目的？這種處罰、排污、再處罰的循環(huán)狀況，能否認定行政機關積極履行了法定職責？因為，行政處罰的后果并未使得污染企業(yè)停止違法排污，環(huán)境及公共利益仍然在持續(xù)遭受侵害。

本案中，被告嘉晶公司在被提起訴訟之前即出現上述狀況，被行政機關多次處罰，但企業(yè)并未因行政處罰走上合法生產之路，而是在繳納罰款后繼續(xù)偷排。但在進入訴訟后，嘉晶公司在第一時間停止了生產，然后對污染設施進行升級改造。在訴訟中對超標排放污染物的行為均予認可，并表示會積極賠償環(huán)境修復費用，且主動承擔社會責任。從本案中行政處罰的后果與進行環(huán)境民事公益訴訟的效果來講，顯然公益訴訟更能制止企業(yè)違法排污、破壞環(huán)境的行為，并督促企業(yè)徹底改變生產方式，實現了環(huán)境保護與經濟發(fā)展的統(tǒng)一。應該說，環(huán)境民事公益訴訟在防治污染、保護環(huán)境方面的作用更徹底，功能更完善。

行政學家認為，行政機關在環(huán)境公共事務上具有主導權，司法權介入最重要的功能是監(jiān)督行政權依法行使，因此，環(huán)境行政公益訴訟應是環(huán)境公益訴訟的重點和發(fā)展方向。筆者認為，行政公益訴訟的主要功能是監(jiān)督行政機關履行職責，因此一般發(fā)生在預防階段或污染初始階段。如果污染已經形成，且行政機關也已實施了行政處罰，在效果欠佳的情況下，民事公益訴訟即可登場。其不僅彌補行政處罰之不足，同時使得被污染的環(huán)境獲得救濟和修復，并且督促企業(yè)升級改造，為企業(yè)綠色發(fā)展發(fā)揮著重要作用。因此，環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，應是環(huán)境行政公益訴訟與民事公益訴訟并重。目前，對于環(huán)境行政公益訴訟附帶民事公益訴訟實踐中已有案例，雖然在訴訟程序、主體地位等方面會有不少障礙，但是對于實現公益訴訟的目的來說，具有很好的發(fā)展空間。

被告自愿出資用于公益的行為能否寫入判決書

對于公益訴訟案件的調解，與一般民事案件不同。第一，原告處分權在調解方面受到一定的限制。第二，法院應當對公益訴訟的調解實施職權性干預，調解方案同時要接受社會監(jiān)督。第三，調解的數額一般不低于實際發(fā)生的損害賠償數額。對于公益訴訟的被告來說，調解結案的主要目的是希望在案件中體現自己主動承擔責任的態(tài)度，而不是在判決強制力下進行的賠償。本案中，被告在調解方案中不僅積極承擔了損害公共利益的責任，且自愿承擔的社會責任希望通過調解的方式公布于社會。

在這個案件最終的結案方式上，法院實質是有爭議的。一種觀點認為，被告自愿承擔的150萬元社會公益費用，寫入判決書障礙太多。首先，出資150萬元是被告自愿行為，不是原告的訴訟請求，因此將被告的自愿行為寫入判決超出了原告的訴訟請求，在訴訟程序上有障礙。其次，將調解內容以判決的形式作出,缺乏法律依據。最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第148條有明確規(guī)定，當事人自行和解或調解達成協(xié)議后，請求人民法院按照和解協(xié)議或者調解協(xié)議的內容制作判決書的，人民法院不予準許。最后，被告嘉晶公司自愿承擔150萬元服務社會，一定是希望法院突出自己自愿承擔的意思表示，而寫在判項中會降低當事人主動性和自愿性。

另一種意見認為，嘉晶公司自愿出資150萬元以判決的方式作出，具有一定創(chuàng)新性，可以嘗試。首先，法院不得超出訴訟請求進行裁判，是民訴法的一般規(guī)定，來源于處分權主義。但在公益訴訟中，原告處分權受限，法院職權性增強是其明顯特征，因此對于150萬元自愿承擔的費用是判還是調，可以基于公益訴訟的特殊性進行探索，而不拘泥于民訴法的一般規(guī)定。其次，雖然民訴法司法解釋第148條規(guī)定了對調解協(xié)議不得制作判決書的情形，但在涉外民事訴訟和再審程序中都有例外規(guī)定。因此，在公益訴訟中對于調解內容制作判決書，對于正在發(fā)展和不斷完善的公益訴訟制度來說，探索和嘗試必不可少。最后，相比較普通民事案件，公益訴訟案件更加強調社會評價和指引功能。尤其是在環(huán)境公益訴訟發(fā)展初期，通過判決確立規(guī)則，來評價、指引人們的環(huán)境生態(tài)行為，對潛在的污染行為起到震懾作用，提高民眾保護環(huán)境的守法意識，也有利于提高司法權威。公益訴訟在我國是一項新的訴訟制度，必定要有一個創(chuàng)新發(fā)展的過程。江必新大法官言：“規(guī)則并非圓滿自洽，不足以自成，亦不足以自行，需要人的因素介入和引導，使規(guī)則富有生命力并得以持續(xù)和興旺。”