全國碳排放交易市場發(fā)展歷程與展望

文王克

建設(shè)全國碳市場的戰(zhàn)略意義

建設(shè)碳排放交易市場的根本目的是糾正市場失靈，更好發(fā)揮市場在氣候容量資源配置中的決定作用。當世界范圍內(nèi)的綠色低碳發(fā)展成為大勢所趨時，發(fā)展碳市場也成為我國創(chuàng)新發(fā)展路徑和低碳轉(zhuǎn)型的重要抓手。我國通過發(fā)展碳市場，形成覆蓋重點行業(yè)的碳價格機制，并通過市場進行傳導(dǎo)，有利于促進環(huán)境要素市場的形成，推動全社會逐漸形成碳價格意識，為市場提供長期穩(wěn)定的碳價格預(yù)期，從而影響利益相關(guān)者的投資和消費行為決策，推動節(jié)能減碳的技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)應(yīng)用，并在此基礎(chǔ)上提高碳生產(chǎn)力，推動我國綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型，這也是落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的重要體現(xiàn)。此外，在國際社會形成綠色低碳發(fā)展潮流時，我國建設(shè)全球規(guī)模最大的碳市場，有利于我國企業(yè)提前適應(yīng)與碳排放相關(guān)的約束規(guī)則，加強企業(yè)的應(yīng)對能力，幫助我國企業(yè)更好地適應(yīng)國際社會可能出現(xiàn)的針對碳排放的各種投資和貿(mào)易約束，幫助企業(yè)克服走出去的障礙。

正是由于發(fā)展碳市場所具備的重要戰(zhàn)略意義，2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，建設(shè)全國碳市場成為全面深化改革的重要任務(wù)之一。此外，發(fā)展碳市場作為一項政策行動，也被納入我國提交給聯(lián)合國的國家自主貢獻文件中。因此，發(fā)展碳市場本身就是我國向國際社會承諾采取的政策行動之一。

全國碳市場建設(shè)歷程

雖然建設(shè)全國碳市場意義重大，但是由于碳市場建設(shè)需要大量的法律、制度、政策、技術(shù)、數(shù)據(jù)以及能力建設(shè)作為基礎(chǔ)，可以預(yù)期碳市場的發(fā)展也必將是一個長期的過程，不可一蹴而就。因此，決策者以比較謹慎的態(tài)度，先選擇部分區(qū)域開展試點，在經(jīng)歷了幾年的地方試點之后，再逐步啟動全國碳市場建設(shè)。全國碳市場建設(shè)也設(shè)定了一個從起步到試點并逐步完善的分階段工作計劃。應(yīng)該說，這是符合中國推進改革的歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實情況。

全國碳市場建設(shè)，與我國制定與實施溫室氣體排放控制目標的政策進展相匹配，大致分為以下幾個階段。

碳市場的地方試點階段（2011年至今）

2011年國家發(fā)改委發(fā)布《碳排放權(quán)交易試點工作通知》，啟動了7個國內(nèi)碳排放權(quán)交易試點。根據(jù)當時主管部門國家發(fā)改委的統(tǒng)計，自2013年開始交易，到2017年11月，7家試點累計配額成交量超過了2億噸二氧化碳當量，成交額超過46億元。更重要的是，試點地區(qū)根據(jù)當?shù)貙嶋H情況開展的大量基礎(chǔ)性工作以及創(chuàng)新性嘗試，驗證了建設(shè)碳市場的可行性，為全國碳市場的建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。即使全國碳市場按照計劃順利啟動與運行，目前的幾個試點區(qū)域仍然可以繼續(xù)運行，承擔體制機制與政策的創(chuàng)新探索任務(wù)。

全國碳市場的準備階段（2013-2017年）

2013年11月建設(shè)全國碳市場被列入全面深化改革的重點任務(wù)之一。2014年12月國家發(fā)改委發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行方法》，確立全國碳市場總體框架。2015年9月《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》提出，我國于2017年啟動全國碳排放交易體系。2017年12月國家發(fā)改委發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，這標志著全國碳市場完成總體設(shè)計，正式啟動。

全國碳市場的建設(shè)、模擬與完善階段（2017-2020年）

由于電力行業(yè)產(chǎn)品排放占比高、產(chǎn)品相對數(shù)據(jù)基礎(chǔ)好、監(jiān)管體系完備，所以全國碳市場建設(shè)初期以電力行業(yè)為突破口。根據(jù)《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，2018年為全國碳市場的基礎(chǔ)建設(shè)期，重點任務(wù)是完成全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)、注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)。2019年則是模擬運行期，重點開展發(fā)電行業(yè)配額模擬交易，全面檢驗市場各要素環(huán)節(jié)的有效性和可靠性。2020年則進入深化完善期。在發(fā)電行業(yè)交易主體間開展配額現(xiàn)貨交易，交易僅以履約（履行減排義務(wù)）為目的。這一階段是全國碳市場發(fā)展的關(guān)鍵階段，主管部門提出的基本框架包括1套法律基礎(chǔ)，即《碳排放權(quán)交易管理條例》；3項核心制度，即碳排放監(jiān)測報告與核查制度、碳配額管理制度和市場交易制度；4大支撐系統(tǒng)，即碳排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)、碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)、碳排放權(quán)交易系統(tǒng)、碳排放權(quán)交易結(jié)算系統(tǒng)。國務(wù)院提出到2020年全國碳排放交易市場“制度完善、交易活躍、監(jiān)管嚴格、公開透明”，這體現(xiàn)了全國碳市場在最近幾年發(fā)展完善的四個方向。

2020年以后的碳市場發(fā)展目標則存在很大的不確定性，但是考慮到與我國溫室氣體排放控制與低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型進程相匹配，也可以粗略地將未來全國碳市場發(fā)展劃分為逐步發(fā)展成熟以及成熟運行兩個階段。

全國碳市場發(fā)展逐步成熟階段（2020-2030年）

我國提出要在2030年左右達到碳排放峰值，碳市場的逐步成熟運行對于我國實現(xiàn)該目標具有重要意義。因此，預(yù)計從2020年開始再用十年左右的時間，逐步完善全國碳市場。在初期發(fā)電行業(yè)碳市場穩(wěn)定運行的前提下，再逐步擴大市場覆蓋范圍，包括逐步引入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點行業(yè)，以及豐富交易品種和交易方式。并探索開展碳排放初始配額有償拍賣、碳金融產(chǎn)品引入以及碳排放交易國際合作等工作。

全國碳市場的成熟運行階段（2030年以后）

由于我國2030年碳排放達峰以后可能將進入碳排放絕對量較為快速下降的發(fā)展階段，我國碳市場需要從服務(wù)于碳強度下降目標轉(zhuǎn)而服務(wù)于碳排放絕對量下降目標。在這一背景下，碳配額的稀缺程度需要進一步提高，碳市場價格需要進一步升高，初始配額的有償分配比例需要進一步提高，碳金融產(chǎn)品的產(chǎn)品種類、市場規(guī)模等需要進一步增強，國際合作的深度與廣度需要進一步加大。

進一步完善全國碳市場的幾點建議

目前，隨著美國宣布退出《巴黎協(xié)定》以及美國挑起“貿(mào)易戰(zhàn)”帶來的全球政治經(jīng)濟體制不穩(wěn)定這一背景下，氣候變化作為涉及全人類中長期發(fā)展的宏觀話題，受到的關(guān)注明顯降低。全球氣候治理陷入低潮期。我國除了要應(yīng)對國際政治經(jīng)濟局勢不穩(wěn)定帶來的挑戰(zhàn)，國內(nèi)改革也進入攻堅克難的深水區(qū)域，加上國家和地方機構(gòu)改革需要一段時間推進過渡。因此雖然既定方向和目標不變，我國碳市場的建設(shè)步伐還是可能受到一些影響。這就要求以更加堅定的決心和更加有力的舉措，抓好全國碳市場的頂層設(shè)計、制度建設(shè)、政策協(xié)調(diào)以及各項具體建設(shè)任務(wù)。

繼續(xù)完善全國碳市場頂層設(shè)計，提供長期穩(wěn)定的市場預(yù)期

碳市場的建設(shè)目標是為了以更加公平和成本有效的方式實現(xiàn)碳排放控制目標，推動我國低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型。碳市場的頂層設(shè)計與階段性建設(shè)目標，需要長期視野，與新時代中國特色社會主義發(fā)展的新要求和我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的兩個階段目標相匹配。這就需要更高決策層針對碳市場發(fā)出更加清晰和明確的政治意愿。同時，制訂和頒布清晰可靠的路線圖以及配套政策框架與體系，告訴市場隨著未來我國碳排放控制目標愈加嚴格，碳市場未來會通過確保配額總量的稀缺性、包含碳金融在內(nèi)的市場機制設(shè)計以及嚴格的市場監(jiān)管來使碳價保持在一定水平，從而實現(xiàn)市場主體對市場碳價格的長期穩(wěn)定預(yù)期，并通過有效的價格傳導(dǎo)機制實現(xiàn)對企業(yè)投資決策的影響，推動企業(yè)加強低碳技術(shù)與產(chǎn)品的創(chuàng)新。

夯實碳市場建設(shè)的法律基礎(chǔ)

加快碳市場的立法進程。在立法過程中，明晰碳排放權(quán)的法律屬性，包括碳排放權(quán)是否需要以及是否能夠賦予財產(chǎn)權(quán)屬性，以及如果要確認碳排放權(quán)具備財產(chǎn)權(quán)屬性的話，以何種方式進行確認。這些重大問題的回答有助于明晰碳市場產(chǎn)權(quán)，避免碳排放權(quán)的分配和交易過程中的市場失靈，同時對于違約的嚴格執(zhí)法也有法律依據(jù)，可以有效地保障碳市場的順利運行。同時，夯實碳市場的法律基礎(chǔ)，以及明晰碳排放權(quán)的法律屬性，也有利于碳市場在后續(xù)引入配額有償拍賣、開發(fā)碳金融產(chǎn)品、鏈接資本市場等，從而更好地完善碳市場的建設(shè)，使得碳市場能夠發(fā)揮其基本功能。

做好國家和地方機構(gòu)改革過程中的政策銜接與能力建設(shè)

近日印發(fā)的生態(tài)環(huán)境部“三定方案”明確了應(yīng)對氣候變化職能劃歸生態(tài)環(huán)境部。省級及以下政府部門的機構(gòu)改革方案則有待進一步明確和落實。在這一背景下，一方面需要加強與現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護各項工作的協(xié)調(diào)，另一方面針對機構(gòu)調(diào)整帶來管理體系的變化，有針對性地對地方環(huán)境保護部門繼續(xù)開展碳市場能力建設(shè)，確保地方機構(gòu)改革完成以后，碳市場能夠穩(wěn)定運行。

制定碳市場國際合作路線圖，設(shè)定分階段目標與重點任務(wù)

一方面，繼續(xù)加強與歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)的合作，通過借鑒國際碳市場的發(fā)展經(jīng)驗和教訓(xùn)，完善我國碳市場的頂層設(shè)計，預(yù)判市場發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的問題。另一方面，中國作為發(fā)展中國家，結(jié)合現(xiàn)有發(fā)展階段和體制機制基礎(chǔ)建設(shè)碳市場的路徑，也對其他發(fā)展中國家在既有條件下發(fā)展碳市場具有重要的借鑒作用，是我國開展南南合作的潛在重點領(lǐng)域。目前已有很多發(fā)展中國家表達了學(xué)習(xí)中國碳市場建設(shè)經(jīng)驗的意愿。最后，隨著我國碳市場的逐步完善，無論是以市場規(guī)模占比還是以定價權(quán)來衡量，我國在全球碳市場中的影響力都將大幅度提升。譬如隨著“一帶一路”倡議的深入推進，我國可以考慮如何推動“一帶一路”沿線國家加入碳市場互聯(lián)互通合作，并在這個過程中參與相關(guān)國際規(guī)則的制定。加強碳市場國際合作，不僅對于我國碳市場的長期發(fā)展有利，還使得碳市場有潛力更好地服務(wù)于我國的對外開放戰(zhàn)略，甚至有可能助推人民幣國際化。因此，有必要在市場起步階段，制定碳市場國際合作路線圖，設(shè)定分階段目標與重點任務(wù)，和我國推進人類命運共同體建設(shè)的各項舉措更好地進行銜接。