長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系工程建設(shè)30年回顧與展望

覃慶鋒， 陳 晨， 曾憲芷， 賀佳飛

(1.國(guó)家林業(yè)和草原局造林綠化管理司， 100714，北京；2.北京市共青林場(chǎng)，101300，北京)

長(zhǎng)江流域橫跨中國(guó)東部、中部和西部3大經(jīng)濟(jì)區(qū)共計(jì)19個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)。流域總面積180萬(wàn)km2，占國(guó)土面積18.8%。流域人口占全國(guó)的近40%，經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的45%以上，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中具有重要戰(zhàn)略地位，生態(tài)區(qū)位十分重要[1]。國(guó)家高度重視長(zhǎng)江流域的生態(tài)改善，30年來(lái)，通過(guò)實(shí)施長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系建設(shè)工程，推動(dòng)長(zhǎng)江流域生態(tài)治理工作在探索中不斷前進(jìn)，總結(jié)了很多流域生態(tài)治理模式和典范，實(shí)踐已經(jīng)證明，以工程的模式推進(jìn)流域生態(tài)治理卓有成效，取得了明顯的綜合效益。

1 長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系建設(shè)30年歷程

長(zhǎng)期以來(lái)，由于人為破壞和不合理的耕作方式，特別是過(guò)度采伐森林，長(zhǎng)江流域森林植被大量減少。據(jù)記載，長(zhǎng)江流域森林覆蓋率曾為50%以上，到20世紀(jì)80年代初下降到僅為20%左右，森林資源總量不足，質(zhì)量不高，導(dǎo)致流域內(nèi)水土保持能力持續(xù)削弱，生態(tài)環(huán)境不斷惡化。根據(jù)1984年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，整個(gè)流域的水土流失面積已由20世紀(jì)50年代的36萬(wàn)km，擴(kuò)大到80年代的56萬(wàn)km，年土壤侵蝕量達(dá)22.4億t，陜西、湖北和湖南等省區(qū)的流域地區(qū)水土流失后形成的巖石裸露面積，以每年5%～7%的速度擴(kuò)展。水土流失造成水利工程和江河湖泊的嚴(yán)重淤積，每年整個(gè)流域損失的水庫(kù)庫(kù)容量達(dá)12億m3。短短30年時(shí)間，流域內(nèi)湖泊面積由2.2萬(wàn)km2銳減為1.2萬(wàn)km2，損失調(diào)蓄能力100億m3。生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，使洪水、旱災(zāi)、泥石流成為長(zhǎng)江流域的3大自然災(zāi)害，發(fā)生頻率不斷增加、成災(zāi)范圍逐步擴(kuò)大。嚴(yán)峻的生態(tài)形勢(shì)已經(jīng)危及到長(zhǎng)江流域生態(tài)安全和廣大流域群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，嚴(yán)重阻礙和制約了長(zhǎng)江流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。

1.1 長(zhǎng)江中上游防護(hù)林體系一期工程治理階段

1986年4月，為改善長(zhǎng)江流域的生態(tài)狀況，全國(guó)人大六屆四次會(huì)議通過(guò)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》，其中明確提出要“積極營(yíng)造長(zhǎng)江中上游水源涵養(yǎng)林和水土保持林”。原林業(yè)部落實(shí)規(guī)劃要求，積極組織調(diào)查摸底，開(kāi)展可行性研究，明確提出了開(kāi)展長(zhǎng)江中上游防護(hù)林體系建設(shè)工程的總體布局，計(jì)劃用40年時(shí)間，在長(zhǎng)江中上游區(qū)域開(kāi)展大規(guī)模造林綠化，增加森林2 000萬(wàn)hm2，建設(shè)起結(jié)構(gòu)合理，帶網(wǎng)片點(diǎn)有機(jī)結(jié)合，3大效益相統(tǒng)一的防護(hù)林體系。

1989年6月，原國(guó)家計(jì)委批復(fù)了《長(zhǎng)江中上游防護(hù)林體系建設(shè)一期工程總體規(guī)劃(1989—2000年)》。規(guī)劃范圍包括長(zhǎng)江中上游地區(qū)的青海、甘肅、云南、貴州、四川、陜西、重慶、湖北、湖南、河南、江西、安徽共12個(gè)省、直轄市271個(gè)縣(市、區(qū))(1991—1995年進(jìn)行過(guò)2次調(diào)整)，工程區(qū)面積70萬(wàn)km2，采取多種形式新增森林面積666.7萬(wàn)hm2。

工程建設(shè)以恢復(fù)和擴(kuò)大森林面積為中心，以遏制水土流失為重點(diǎn)，以改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)發(fā)展和山區(qū)群眾脫貧致富為目標(biāo)。實(shí)行以生物措施為主、生物措施和工程措施相結(jié)合、全面規(guī)劃，因地制宜、因害設(shè)防、先急后緩，分期實(shí)施，講求實(shí)效，盡快建立起多林種、多樹(shù)種相結(jié)合，生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益相統(tǒng)一的防護(hù)林體系。

工程布局以長(zhǎng)江為主線，以流域水系為單元，首先在森林覆蓋率低、水土流失嚴(yán)重、土壤侵蝕量大的地段全面展開(kāi)。整個(gè)工程區(qū)共分6大重點(diǎn)治理區(qū)，即：湘贛丘陵“兩湖”水系、川鄂山地長(zhǎng)江上干流區(qū)、秦巴山地漢水流域、四川盆地嘉陵江流域、黔西高原烏江流域和云貴高原金沙江流域。

工程建設(shè)規(guī)模為，從1989—2000年，采取多種方式新增森林面積666.7萬(wàn)hm2，其中，人工造林414.6萬(wàn)hm2，直播造林92.6萬(wàn)hm2，飛播造林14.5萬(wàn)hm2，封山育林126.7萬(wàn)hm2，低效林改造18.3萬(wàn)hm2。

工程建設(shè)目標(biāo)是大力增加工程區(qū)森林面積，提高工程區(qū)森林覆蓋率，基本控制水土流失面積7.4萬(wàn)km2，年土壤侵蝕量減少4億t。在長(zhǎng)江中上游地區(qū)建設(shè)布局科學(xué)、多林種、多樹(shù)種配置合理，片點(diǎn)帶網(wǎng)相結(jié)合，喬灌草并重，3大效益相統(tǒng)一的防護(hù)林體系。

在資金籌措方面，工程建設(shè)概算總投資為33億元。資金籌措實(shí)行以群眾投勞積累、地方集資為主、中央適當(dāng)扶持的辦法，以充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性。在一期工程概算總投資中，中央投資9億元，占27.3%；地方投資6.6億元，占20%；群眾投勞折資17.4億元，占52.7%[2]。

1.2 長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系二期工程治理階段

2004年，原國(guó)家林業(yè)局批復(fù)了《長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系建設(shè)二期工程規(guī)劃(2001—2010年)》，組織實(shí)施長(zhǎng)防二期工程。工程范圍擴(kuò)大到整個(gè)長(zhǎng)江、淮河及錢(qián)塘江流域，總面積216.15萬(wàn)km2，其中長(zhǎng)江(包括錢(qián)塘江)流域總面積188.33萬(wàn)km2，淮河流域27.82萬(wàn)km2，涉及青海、西藏、甘肅、四川、云南、貴州、重慶、陜西、湖北、湖南、江西、安徽、河南、山東、江蘇、浙江、上海17個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的1 035個(gè)縣(市、區(qū))。最主要的變化是將1995—2000年在淮河太湖流域36個(gè)縣(市、區(qū))實(shí)施的淮太綜合治理防護(hù)林體系建設(shè)工程范圍并入二期工程區(qū)。與一期工程相比，工程區(qū)范圍增加了764個(gè)縣和縣級(jí)單位，工程區(qū)面積增加了146萬(wàn)km2。

建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模：二期工程規(guī)劃(2001—2010年)營(yíng)造林687.72萬(wàn)hm2，其中人工造林313.24萬(wàn)hm2，封山育林348.03萬(wàn)hm2，飛播造林26.45萬(wàn)hm2；低效防護(hù)林改造629.13萬(wàn)hm2。與一期工程相比，造林規(guī)模增加21萬(wàn)hm2，考慮到低質(zhì)低效防護(hù)林的實(shí)際情況，低效林改造任務(wù)增加了610.83萬(wàn)hm2長(zhǎng)江流域自然條件差異較大，地貌多樣，海拔落差達(dá)4 000 m，年降水量區(qū)域差距達(dá)1 400 mm，土壤呈明顯的地帶性分布，氣溫在山區(qū)、河谷、盆地等差異顯著。為突出重點(diǎn)，形成完善的建設(shè)體系，根據(jù)流域內(nèi)自然地理?xiàng)l件、工程目標(biāo)與方向，統(tǒng)籌考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等因素，工程建設(shè)首次提出了分區(qū)治理的方向，將工程區(qū)劃為江源高原高山生態(tài)保護(hù)水源涵養(yǎng)、秦巴山地水土保持水源涵養(yǎng)、攀西滇北山地水土保持、烏江流域石質(zhì)山地水土保持、四川盆地低山丘陵水土保持、三峽庫(kù)區(qū)水土保持庫(kù)岸防護(hù)、沂蒙山地丘陵水土保持、黃淮平原水土保持堤岸防護(hù)、大別山桐柏山江淮丘陵水土保持、伏牛山武當(dāng)山水源涵養(yǎng)、長(zhǎng)江中下游濱湖堤岸防護(hù)、武陵山雪峰山山地水源涵養(yǎng)、天目山山地丘陵水土保持、幕阜山山地水土保持、湘贛浙丘陵水土保持、南嶺山地水源涵養(yǎng)共16個(gè)治理區(qū)。

同時(shí)，本著突出重點(diǎn)、因害設(shè)防原則，確立了 16個(gè)建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目,即：1)橫斷山高山峽谷水源涵養(yǎng)建設(shè)；2)嘉陵江及漢水河源區(qū)水源涵養(yǎng)建設(shè)；3)四川盆地水土保持建設(shè)；4)金沙江干熱河谷水土保持建設(shè)；5)烏江流域巖溶山地水土保持建設(shè)；6)三峽庫(kù)區(qū)水土保持庫(kù)岸防護(hù)建設(shè)；7)沂蒙山山地丘陵水土保持建設(shè)；8)淮北黃泛區(qū)水土保持堤岸防護(hù)建設(shè)；9)丹江口水庫(kù)及漢水中上游水源涵養(yǎng)建設(shè)；10)大別山山地丘陵水土保持建設(shè)；11)洞庭湖鄱陽(yáng)湖及長(zhǎng)江中下游干流堤岸防護(hù)建設(shè)；12)湘西山地水源涵養(yǎng)建設(shè)；13)幕阜九嶺山地水土保持建設(shè)；14)皖南浙西山地丘陵水土保持水源涵養(yǎng)建設(shè)；15)湘贛浙山地丘陵水土保持建設(shè)；16)湘江贛江源頭水源涵養(yǎng)建設(shè)。

二期規(guī)劃目標(biāo)是到2010年，工程區(qū)各類(lèi)防護(hù)林面積達(dá)到6 500萬(wàn)hm2以上，新增防護(hù)林400萬(wàn)hm2以上，森林覆蓋率較工程實(shí)施前提高2.5%；工程區(qū)水土流失每年減少2億t以上，森林涵蓄調(diào)控水資源的功能增加25億m3以上；江岸、湖庫(kù)周?chē)窘ǔ煞雷o(hù)林(帶)，防護(hù)林比例提高到50%以上，森林質(zhì)量明顯提高，初步建成一個(gè)結(jié)構(gòu)布局合理、功能多樣、效益明顯的防護(hù)林體系。

二期工程規(guī)劃總投資199.45億元，其中第一階段(前5年)投資61.19億元，占總投資的28.57%；第二階段投資134.32億元，占總投資的71.43%。和一期工程相比，規(guī)劃投資增加了166.45億元[3]。

1.3 長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系三期工程治理階段

2013年，原國(guó)家林業(yè)局批復(fù)了《長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系建設(shè)三期工程規(guī)劃(2011—2020年)》。工程建設(shè)區(qū)域包括青海、湖南、安徽、山西、河南、四川、西藏、甘肅、浙江、貴州、云南、重慶、湖北、江西、江蘇、山東、福建等17個(gè)省(區(qū)、市)的1 026個(gè)縣(市、區(qū))，建設(shè)面積220.61萬(wàn)km2，與上期工程比，將福建六江二溪源頭32個(gè)縣(市、區(qū))和西藏雅魯藏布江流域28個(gè)縣(區(qū))納入工程區(qū)，考慮到上海市造林用地困難，不再將上海納入工程區(qū)范圍。由于行政區(qū)劃原因，工程區(qū)的面積雖然增加了4.46萬(wàn)km2，但工程縣和縣級(jí)單位減少了 9個(gè)。

三期工程建設(shè)分區(qū)與二期工程一致，建設(shè)內(nèi)容有所調(diào)整，建設(shè)規(guī)模明顯擴(kuò)大，建設(shè)總?cè)蝿?wù)1 278.00萬(wàn)hm2。其中：人工造林361.60萬(wàn)hm2，封山育林907.25萬(wàn)hm2，飛播造林9.15萬(wàn)hm2。和上期工程相比，造林任務(wù)增加了590.28萬(wàn)hm2。其中，人工和飛播造林的對(duì)象主要為無(wú)林地中的宜林荒山荒地，封山育林不再突出無(wú)林地封育，而是調(diào)整到以造促進(jìn)封，增加封育成效上來(lái)。

由于建設(shè)區(qū)域與天保二期工程和石漠化工程存在部分重疊。明確天保二期工程和石漠化工程重疊區(qū)域的造林任務(wù)為747.79萬(wàn)hm2，其中人工造林209.89萬(wàn)hm2，封山育林528.77萬(wàn)hm2，飛播造林9.14萬(wàn)hm2。

而單以長(zhǎng)江防護(hù)林工程名義規(guī)劃的造林任務(wù)為530.21萬(wàn)hm2，其中人工造林151.71萬(wàn)hm2，封山育林378.49萬(wàn)hm2，飛播造林0.01萬(wàn)hm2。

三期規(guī)劃突出強(qiáng)調(diào)了低質(zhì)低效林改造任務(wù)。明確了工程區(qū)域內(nèi)共有低質(zhì)低效林1 866.62萬(wàn)hm2，占工程區(qū)有林地面積的19.9%，其中906.24萬(wàn)hm2被納入規(guī)劃改造范圍。與上期工程相比，任務(wù)增加685.75萬(wàn)hm2。

此外，明確天保二期工程和石漠化工程重疊區(qū)域的低改任務(wù)為544.95萬(wàn)hm2，單以長(zhǎng)江防護(hù)林工程名義規(guī)劃低改任務(wù)361.29萬(wàn)hm2。

工程目標(biāo)為，到2020年，工程建設(shè)區(qū)域增加森林379.26萬(wàn)hm2，森林覆蓋率達(dá)39.3%。工程區(qū)完成低效林改造面積906.2萬(wàn)hm2。

工程規(guī)劃投資1 257.93億元，其中納入天保工程和石漠化工程范圍投資為747.00億元，長(zhǎng)防林工程范圍投資為510.93億元。和上期工程相比，總共增加1 058.48億元[4]。

1.4 工程建設(shè)取得的成效

一期工程建設(shè)完成投資11.36億元，在11個(gè)省271個(gè)縣累計(jì)完成營(yíng)營(yíng)造林面積685.5萬(wàn)hm2。其中，人工造林422.5萬(wàn)hm2，飛播造林7.5萬(wàn)hm2，封山育林221.0萬(wàn)hm2，幼林撫育34.5萬(wàn)hm2，工程區(qū)森林覆蓋率從19.9%增加至29.5%。流域水土流失面積逐漸減少。特別是在長(zhǎng)江中上游地區(qū)，共完成水土流失治理面積6.5萬(wàn)km2，治理區(qū)土壤侵蝕量由9.3億t降低到5.4億t。工程建設(shè)還大大增強(qiáng)了抵御干旱、洪水、風(fēng)沙等自然災(zāi)害的能力，有效保護(hù)農(nóng)田666.7萬(wàn)hm2，按減災(zāi)增益計(jì)算，產(chǎn)生的間接效益就達(dá)數(shù)十億元。

二期工程共投資94.11億元(其中中央26.98億元，地方67.13億元)，完成造林352.3萬(wàn)hm2(其中人工造林162.8萬(wàn)hm2，封山育林183.5萬(wàn)hm2，飛播造林6.0萬(wàn)hm2)，低效林改造22.1萬(wàn)hm2。工程建設(shè)區(qū)域的森林資源得到了有效恢復(fù)，森林覆蓋率從30.3%增加至34.9%工程區(qū)減少土壤侵蝕量2.29億t/年，涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)節(jié)徑流、削減洪峰的防護(hù)功能明顯提高。

截止2018年6月，三期工程共營(yíng)造林152.36萬(wàn)hm2，其中，人工造林66.69萬(wàn)hm2，封山育林79.58萬(wàn)hm2，低效林改造6.08萬(wàn)hm2。通過(guò)工程建設(shè)，工程區(qū)生態(tài)資源總量不斷增長(zhǎng)，林分質(zhì)量持續(xù)提高。目前，工程區(qū)森林覆蓋率已達(dá)41%，林木綠化率達(dá)到45.4%，流域生態(tài)狀況和人居環(huán)境得到了有效改善，生態(tài)安全得到有效保障。在水土流失治理方面，長(zhǎng)防林工程采取以恢復(fù)和擴(kuò)大森林植被為主的生物措施，與當(dāng)?shù)厮こ檀胧┬纬珊狭?，大大提高了全流域抵御旱、洪、風(fēng)沙等自然災(zāi)害的能力，改善了水土流失狀況。與三期工程建設(shè)之初相比，上游金沙江流域水土流失面積減少了10萬(wàn)hm2。三峽庫(kù)區(qū)水土流失面積減少了8萬(wàn)hm2。岷江、沱江、赤水河、嘉陵江、烏江、漢江等重要支流流域生態(tài)環(huán)境明顯改善，水土流失面積縮減速度持續(xù)加快。此外，長(zhǎng)防林工程建設(shè)進(jìn)一步增加了全流域的林草植被，動(dòng)物棲息地得到有效保護(hù)，流域生物多樣性指數(shù)不斷提高，大熊貓、金絲猴等野生動(dòng)物數(shù)量明顯增加。工程建設(shè)還加強(qiáng)了洞庭湖、鄱陽(yáng)湖等中下游湖泊周邊造林，不僅保護(hù)了湖泊濕地，為珍稀野生禽鳥(niǎo)提供棲息和越冬場(chǎng)所，還有效地抑制釘螺孽生，減少血吸蟲(chóng)滋生場(chǎng)所，改善了疫區(qū)人民群眾生產(chǎn)和生活條件，取得了明顯的社會(huì)效益[5]。

2 長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系建設(shè)工程建設(shè)模式

2.1 工程管理模式

長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系建設(shè)工程主要實(shí)行國(guó)家和地方共同組織管理的模式。在工程規(guī)劃下發(fā)執(zhí)行后，每年由國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家林業(yè)主管部門(mén)通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資下達(dá)工程建設(shè)年度計(jì)劃，指導(dǎo)開(kāi)展工程建設(shè)。工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)隨著國(guó)家財(cái)力和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提升，2011—2015年，執(zhí)行人工造林每畝300元(1 hm2=15畝)，封山育林每畝70元，飛播造林每畝120元標(biāo)準(zhǔn)[6- 10]； 2016年開(kāi)始至今，執(zhí)行人工造林每畝500元，封山育林每畝100元，飛播造林每畝160元標(biāo)準(zhǔn)[11- 13]。原國(guó)家林業(yè)局還加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)建設(shè)，2001年，專(zhuān)門(mén)成立長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系建設(shè)辦公室，切實(shí)加強(qiáng)工程專(zhuān)項(xiàng)管理。安徽、四川、甘肅等省區(qū)都相繼成立了長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系建設(shè)辦公室，強(qiáng)化區(qū)域工程管理。2008年，國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)了《長(zhǎng)珠江流域防護(hù)林工程建設(shè)技術(shù)規(guī)程》，提升工程建設(shè)規(guī)范化、科學(xué)化水平?！笆濉币詠?lái)，國(guó)家高度重視長(zhǎng)江流域生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工作，長(zhǎng)防林工程建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新階段。2016年1月，習(xí)近平同志在重慶明確提出了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的重要指示。長(zhǎng)江流域的生態(tài)修復(fù)步伐不斷加快。國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家林業(yè)局在聯(lián)合下發(fā)關(guān)于下達(dá)重點(diǎn)防護(hù)林工程中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃時(shí)，特別增加了長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系建設(shè)工程的投資總量。下達(dá)資金的營(yíng)造林任務(wù)從236.8萬(wàn)hm2增加到294.2萬(wàn)hm2，增加了24 %，為加快推進(jìn)工程建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)保障。2016年3月，原國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合出臺(tái)了《重點(diǎn)防護(hù)林工程中央預(yù)算內(nèi)投資專(zhuān)項(xiàng)管理辦法(試行)》，明確工程建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任“四到省”，切實(shí)明確工程建設(shè)責(zé)任。原國(guó)家林業(yè)局還出臺(tái)了《防護(hù)林工程投資估算標(biāo)準(zhǔn)》，大大提升了工程投資的標(biāo)準(zhǔn)化水平。為提高長(zhǎng)江防護(hù)林工程區(qū)的森林質(zhì)量，從2017年起，中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃增加了退化林修復(fù)任務(wù)，在江西、云南、湖南共13個(gè)省(區(qū))的工程區(qū)扎實(shí)開(kāi)展退化林修復(fù)，推進(jìn)森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升。2017年1月，原國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)了《退化防護(hù)林修復(fù)技術(shù)規(guī)定(試行)》，為扎實(shí)推動(dòng)長(zhǎng)防工程區(qū)退化防護(hù)林修復(fù)提供了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

長(zhǎng)江流域各省(區(qū)、市)積極推進(jìn)工程建設(shè)，嚴(yán)格按照中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃要求，及時(shí)將計(jì)劃任務(wù)落實(shí)到山頭地塊，認(rèn)真組織實(shí)施，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管，狠抓任務(wù)完成，工程建設(shè)科學(xué)有序開(kāi)展，取得明顯成效。

2.2 工程技術(shù)模式

長(zhǎng)江流域范圍廣闊，自然差異較大，地貌類(lèi)型多種多樣，為合理布局工程建設(shè)內(nèi)容，將工程建設(shè)區(qū)域劃分為多個(gè)治理區(qū)，根據(jù)自然條件和生態(tài)問(wèn)題對(duì)治理區(qū)進(jìn)行地理單元?jiǎng)澐郑诖_定不同地段生態(tài)重要性和生態(tài)脆弱等級(jí)的基礎(chǔ)上，多層次、多功能、多樹(shù)種相結(jié)合，因地制宜，多種措施配套，達(dá)到綜合治理、整體優(yōu)化的目的。整體配置從治理區(qū)、亞區(qū)、小區(qū)到工程縣、治理單元(如山系、小流域等)逐級(jí)考慮，以森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)、生態(tài)要素與存在問(wèn)題為基礎(chǔ)，從宏觀布局上合理確定防護(hù)林的比重和建設(shè)地段，確定防護(hù)林體系在各級(jí)治理區(qū)域的目標(biāo)和框架定位[14]。各地在遵循長(zhǎng)江流域防護(hù)林營(yíng)建整體配置的基礎(chǔ)上，積極探索適合當(dāng)?shù)氐呐渲媚Ｊ健ｊ兾鞯貐^(qū)注重立地條件類(lèi)型及適生樹(shù)種的配置，合理對(duì)林種、樹(shù)種進(jìn)行優(yōu)化組合，探索惡劣立地條件的造林技術(shù)[15]；貴州省為加速長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系工程建設(shè),按地貌類(lèi)型、水土流失現(xiàn)狀、地帶性植被和氣候類(lèi)型,結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及林業(yè)生態(tài)建設(shè)等概況,將工程區(qū)劃分為2個(gè)治理區(qū)及5個(gè)治理亞區(qū),提出了各區(qū)域的主要生態(tài)問(wèn)題和防治對(duì)策[16]；安徽省將長(zhǎng)江流域防護(hù)林三期體系劃分為4個(gè)綜合治理區(qū)。根據(jù)項(xiàng)目區(qū)水土流失、生態(tài)狀況及生態(tài)防護(hù)功能的需要,在省級(jí)層面上提出了5個(gè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目,明確了主攻方向及建設(shè)規(guī)模[17]；鄂西三峽地區(qū)通調(diào)查防護(hù)林立地坡度,結(jié)合氣候帶、立地條件等因子,劃分了多種防護(hù)林類(lèi)型,總結(jié)出對(duì)應(yīng)的關(guān)鍵技術(shù),找出了模式的規(guī)律性[18]；浙江省長(zhǎng)江流域防林體系建設(shè)按照“因地制宜、造封并舉、喬灌草相結(jié)合”的原則,做到宜造則造，宜封則封,以小班為具體網(wǎng)格單位進(jìn)行作業(yè)設(shè)計(jì),實(shí)行小班化營(yíng)造經(jīng)營(yíng)[19]。

3 工程建設(shè)中存在的問(wèn)題

3.1 工程建設(shè)難度越來(lái)越大

經(jīng)過(guò)30年的工程造林，各地長(zhǎng)防林工程區(qū)內(nèi)易于造林的宜林地均基本完成造林綠化，其余可用于造林的地類(lèi)大多為流域陡坡、干熱河谷等立地條件較差的困難造林地塊，屬于難啃的硬骨頭，使得后續(xù)造林難度不斷加大。

3.2 規(guī)劃任務(wù)與計(jì)劃任務(wù)存在脫節(jié)情況

長(zhǎng)江防護(hù)林體系建設(shè)工程主要依靠中央預(yù)算內(nèi)計(jì)劃投入建設(shè)。目前，每年下達(dá)的中央預(yù)算內(nèi)計(jì)劃任務(wù)與規(guī)劃任務(wù)相比明顯偏低，一定程度影響規(guī)劃任務(wù)的有效完成。

3.3 國(guó)家政策扶持力度有待加強(qiáng)

“十三五”以來(lái)，工程投資標(biāo)準(zhǔn)為人工造林每畝500元、封山育林每畝100元，標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際建設(shè)需求相比較低。加上近10年來(lái)苗木價(jià)格不斷上漲、人工費(fèi)用逐步提高等因素影響，營(yíng)造林成本已大幅度提高。同時(shí)，工程造林形成的生態(tài)公益林又不允許隨意采伐，難以吸引社會(huì)資本投入工程建設(shè)，影響了各方參與工程建設(shè)的積極性。

3.4 工程建設(shè)含中央投資的內(nèi)容過(guò)窄

目前，中央預(yù)算內(nèi)下達(dá)投資的僅為人工造林和封山育林任務(wù)?！堕L(zhǎng)江流域防護(hù)林體系建設(shè)三期工程規(guī)劃》確定的低質(zhì)低效林改造任務(wù)沒(méi)有被明確納入中央預(yù)算內(nèi)投資范圍，資金投入明顯不足，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)投資對(duì)規(guī)劃任務(wù)的全覆蓋。此外，中央預(yù)算內(nèi)投資只補(bǔ)貼工程建設(shè)關(guān)于種苗、整地、栽植等直接費(fèi)用，沒(méi)有單列作業(yè)設(shè)計(jì)、核查、評(píng)估等間接費(fèi)用，也沒(méi)有設(shè)立不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)。由于缺乏管理經(jīng)費(fèi)，一些地方難以有效推行招投標(biāo)、監(jiān)理、報(bào)賬等現(xiàn)代工程管理制度，一定程度影響了工程建設(shè)質(zhì)量。

4 展望

30年以來(lái)，長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系工程建設(shè)在實(shí)踐中不斷發(fā)展，為我國(guó)針對(duì)大江大河的流域生態(tài)治理提供了示范樣板。目前，我國(guó)大江大河水土流失嚴(yán)重情況沒(méi)有得到有效扭轉(zhuǎn)，長(zhǎng)江流域仍有大面積可造林地需要綠化，工程建設(shè)任務(wù)還很重，工程建設(shè)空間還很大，流域生態(tài)治理仍然任重道遠(yuǎn)。

1) 持續(xù)推進(jìn)大江大河流域生態(tài)治理法律法規(guī)體系建設(shè)，不斷完善長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系建設(shè)的法律法規(guī)體系。

2) 科學(xué)制訂新時(shí)期長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)工程宏觀指導(dǎo)，使工程建設(shè)布局更加科學(xué)優(yōu)化，重點(diǎn)突出。

3) 切實(shí)加強(qiáng)長(zhǎng)江流域防護(hù)林體系建設(shè)工程的計(jì)劃管理，中央預(yù)算內(nèi)計(jì)劃和流域各省區(qū)市工程建設(shè)計(jì)劃有效銜接，充分反映地方建設(shè)實(shí)際，保證工程建設(shè)落到實(shí)處。

4) 嚴(yán)格工程管理，建立健全工程項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)、監(jiān)理、報(bào)賬等現(xiàn)代工程建設(shè)制度，推動(dòng)督導(dǎo)、檢查、核查、稽查工作更加嚴(yán)謹(jǐn)嚴(yán)格，確保工程建設(shè)質(zhì)量水平。

5) 扎實(shí)開(kāi)展工程建設(shè)監(jiān)測(cè)評(píng)估，建立科學(xué)的工程建設(shè)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的監(jiān)測(cè)評(píng)估核算模型和評(píng)估指標(biāo)體系，準(zhǔn)確反映工程建設(shè)成效和存在的問(wèn)題，為不同階段的工程建設(shè)提供準(zhǔn)確依據(jù)。

6) 加快工程建設(shè)的信息化步伐，不斷完善工程信息系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建自上而下、系統(tǒng)完備的工程建設(shè)信息化網(wǎng)絡(luò)。

7) 強(qiáng)化工程建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)，系統(tǒng)總結(jié)和科學(xué)推廣工程建設(shè)技術(shù)模式，提升流域生態(tài)治理技術(shù)水平。

8) 加強(qiáng)國(guó)際合作，廣泛借鑒國(guó)外流域生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)，不斷增強(qiáng)國(guó)內(nèi)外信息和技術(shù)交流。

9) 建立健全政府主導(dǎo)、社會(huì)資本參與的工程投融資模式，有效增加工程投入，夯實(shí)工程建設(shè)的資金基礎(chǔ)。